人口治理現代化的目標旨向與路徑考量*

柳 波，豆小紅

（1.湖南廣播電視大學，湖南 長沙410004；2.中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙410006）

一、人口治理現代化與人口善治

1.善治是治理的理想升華

英國著名學者格里·斯托克（Gerry Storck）對治理理論進行了深入的研究，認為治理理論有以下五個方面的特質：第一，治理主體包含諸多的社會公共機構和社會行為者，不僅僅局限了政府組織、政府機構和管理者。第二，治理參與者之間的關系是非強迫性的、非正式的、非嚴密的，它們之間形成了一個相對自由、相對自主的社會關系網絡。第三，治理意味著解決問題的能力，不過分依賴于政府的強制權力和政府的強大權威，不過多憑借政府正式的上下層級指令傳遞、信息溝通路徑。第四，治理并不否認在關涉集體行為、社會行為的諸多社會公共機構之間仍然存在著權力強弱、權力大小、權威主次和權威依賴關系。第五，治理還具有這樣的特質，即在為政治、社會、經濟問題探求解決途徑的過程中容易出現界限不清晰和責任不明確，意味著具有模糊性。[1]治理是介于國家和市場的第三方領域，它可以有效克服國家和市場，主要是政府和企業在調控和協調過程中的許多缺陷。然而治理本身也有許多不足，它沒有能力取代國家而獲得合法的政治暴力，也沒有能力替代市場而有效地對社會資源進行配置。因此，為了避免治理自身不足，學者們在治理概念、治理理論的基礎上，提出了“良好治理”、“原治理”或“健全治理”等新概念，發展到現在學者們普遍認可了善治概念、善治理念和善治理論。

善治就是使公共利益最優化、最大化的社會管理、公共管理過程。善治的本質表現為一種政府、組織與公民對社會公共生活的合作管理模式，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳結合。[2]P7善治的主要特質包括以下方面：一是合法性，是指社會秩序、管理權力和治理權威被自覺認可和社會服從的性質和狀態。二是公開性，是指管理信息、社會信息和政治信息及時向公民公開。三是責任性，是指治理主體、管理者應當對自己的管理行為和公共行為承擔相應的責任。四是法治性，是指法律法規是公共管理、公共行政的最高準則，法律面前人人平等。五是回應性，是指政府管理組織、公共管理機構和管理人員必須對公民的利益訴求作出及時的和負責的反應。六是效益性，主要是指管理效益，還包括社會效益、政治效益、生態效益，還涉及經濟效益。七是參與性，主要是指公民的政治參與，還包括公民的社會參與、文化參與等等。八是穩定性，主要包括政治的穩定、國家的安定、社會的和諧、生活的有序、社區的安全、公民的團結、政策的連貫等。九是公正性，即不同階層、民族、性別、年齡、學歷、職業、宗教和政治信仰的公民在政治權利、社會權利、文化權利和經濟權利上具有平等性。十是廉潔性，是指政府管理者、公共管理者或社會治理者勤政為民、遵紀守法、清明廉潔、不損公謀私、不權錢交易和權力尋租。[3]

綜合思考，善治本質上代表了公共權力從政府向社會以及普通公民的回歸。P218-220在善治的語境中，公民從被管理對象升格為被服務對象，公民地位和公民權利發生了質的提升，公民進而升格為參與管理自身的重要主體之一。善治意味著公民合理需求的滿足不再完全依賴于法律制度的規定或者合法政府的職責，而是以公民自身需求為標準、為參照。[4]

2.人口治理現代化就是人口善治

人口治理現代化是人類社會發展到高度文明階段的必然要求，就是要體現以人為本，把人當作最終目的和根本目的，尊重人的主體性地位，使每個人都得到充分、自由、全面的發展，實現人的自由、體面和幸福生活。人口治理現代化區別于傳統的人口統治或人口管理，其實質就是一種人口善治。

如何深入理解人口治理現代化就是人口善治，我們可以借鑒馬克思的“社會三形態”理論和康德的“人是目的”思想。馬克思根據作為社會歷史主體的人的發展狀況把人類歷史發展過程劃分為三種社會形態。第一種社會形態是人的依賴性社會，早期人類社會如奴隸社會和封建社會屬于此種類型，這些社會的人際關系和社會關系基于血緣關系或人身依附關系的人的依賴性特征明顯。社會中的絕大多數人口喪失了自由、自主的生活資格，降格為統治階級的“私有財產”和“會說話的工具”，社會上少數人口統治、壓制和管理著絕大多數人口，人口管理模式表現為壓制性、強迫性、粗暴性、工具性和依附性特征；第二種社會形態是物的依賴性社會，以資本主義社會為典型代表，這種社會形態的主導思想是功利主義，統治階級過分關注人們行動的功利、效果、效率和后果，而不關注行為的目的、動機和過程，追求人的快樂、滿足和福利，即“最大多數人的最大福利”，難以避免社會懸殊的貧富差距。這種社會的明顯特征是“金本位”和“物本位”，導致物欲橫流，毫無理性地過度消費各種物質商品，畸形的“消費主義”維系著人們脆弱的自尊，人們儼然成為了金錢和物質的奴隸，成為資本主義生產“大機器”上的一個“毫無生機”的零部件。這種社會的人口管理具有明顯的功利性、算計性、精細性、數量性和科技性，社會上的少數人口即統治階級（資產階級）管理著社會絕大多數人口，人口管理、人口治理的根本目的是維護社會的穩定、既得利益階級的利益和所謂的社會最大福利，被統治人口沒有擺脫工具地位的命運，人口治理中的人文精神、人道主義和美德匱乏，這樣的人口治理模式也不是一種理想的人口善治；第三種社會形態是人的全面而自由發展的社會。馬克思認為人的全面發展即人的體力和智力的充分、自由、和諧的發展。這種社會形態以社會主義為典型代表，尤其是中期社會主義和高級社會主義階段。這種社會的人口治理是真正意義上的現代化模式，是理想類型的人口善治，是社會絕大多數人口參與其中的人口治理，其治理的終極目的是旨向人的幸福，彰顯人的價值，尊重人的創造，維護人的尊嚴，重視人的主體地位。

康德（Kant）強調人不應該像物一樣被用作工具或手段，而應該被視為目的。世界上的一切，都不過是工具或手段；只有人，才是唯一的目的。物只有相對的價值，因而永遠只能作為手段；而人作為絕對價值，作為自由的、理性的行動者，人的存在本身就是目的。每個人都應做到“在任何情況下把人當作目的，決不要僅僅當作工具”。你要永遠把人當作目的，而不能當作實現自己的手段。“人是目的”論斷在人口治理中有許多啟示：一是在人口治理中要重視人的理性能力，始終強調人是有理性的，人口治理過程要讓盡可能多的人口參與進來，提高人口的社會參與、社區參與、管理參與、政治參與機會和能力，充分發揮每個參與者的作用和創造力，實現自我管理、自我服務和自我發展；二是人在任何時侯都應把自己當作目的，參與人口治理過程的每個個體都應該自尊、自重、自信、自律和自愛，把自身當作人口治理的主體，充分發揮個體的聰明才智和創新思維，使最大限度的個體參與到人口治理過程中來，發揮人口治理的正能量，成為人口治理和社會治理的主人；三是人在任何時侯都必需把他人當目的，在人口治理過程中，人口治理主體（一般是統治階層）應把人口治理對象（一般是被統治階層）當作目的，平等對待，而不是作為實現自身特殊利益需求（政治權衡、社會考慮、政績需求或統治訴求等）的工具。

二、人口治理的目標旨向是人口均衡

人口長期均衡發展是人口治理現代化、人口善治的目標取向和價值旨歸，人口長期均衡發展是在統籌兼顧、協調有序基礎上的全面創新。具體來說，就是必須實現控制人口數量和提高人口素質的有機結合，改善人口結構和優化人口分布的有機結合，人口科學管理和人口優質服務的有機結合，“人口和諧發展”和“家庭幸福發展”的有機結合，“人口安全效應”和“人口發展效應”的有機結合。要以人的全面、自由發展為核心，全面系統科學地對人口進行定性和定量分析，揭示現代社會人口數量、素質、結構、分布的變動趨勢，把握人口與經濟、社會、資源、環境等因素的相互關系及發展規律，提出適合我國國情、促進協調發展、科學發展的人口發展目標、發展模式、工作重點和政策應對。

當前，實現人口均衡目標，一是要實現人口數量的適度。就是要在控制人口數量上有新要求，必須繼續堅持經濟治理和人口控制“兩手抓”，繼續落實穩定低生育水平的各項政策措施，加快建立起促進人口增長與經濟、社會、資源、環境、生態相協調和可持續發展的宏觀調控機制，繼續堅持生育政策是我國的基本國策，調整和完善“單獨二胎”生育政策，完善人口治理法律法規，堅持依法行政，保持人口長期均衡發展，使人口規模適應經濟社會發展要求。二是要實現人口質量的提升。就是要在提高人口質量上有新舉措，扎實推進優先投資于人的全面發展戰略，不斷提高人口出生素質、勞動素質、文化素質、身體素質、健康素質、心理素質、道德素質，促進社會文明進步和持續發展。三是要實現人口結構的優化。就是要在優化人口結構上有新設計，要研究和制定標本兼治的法律法規和政策措施，切實解決好出生人口性別比失衡、人口階層分化嚴重、人口老齡化加劇和人口職業發展不公等問題，形成合理的人口性別結構、人口年齡結構、人口文化結構、人口階層結構和人口就業結構。四是要實現人口布局的合理。就是要在調整人口布局上有新視野，促進人口區域間的合理有序自由流動，要研究人口流動的主體、流向、流量、動力及其因素，引導人口合理流動，使人口在城鄉、區域、產業間分布趨于合理；要研究制定適合區域特點和民族差異的人口治理政策和人口發展政策，努力使人口流動、人口分布與資源環境的承載力相適應。五是要實現人力資源的開發。就是要在開發人力資源上有新突破，必須加大加快人力資源開發，培育開拓人力資源市場，深化健全人力資源管理和服務，努力實現人口大國向人力資源大國、人力資源強國轉變。六是要實現人口發展的統籌。就是要在統籌人口發展上有新模式，要建立和完善與社會主義市場經濟相適應的人口宏觀調控體系和政策法規體系，把人口發展工作同發展經濟、配置資源、保護生態、消除貧困、提高婦女地位、保障弱者權益、完善社會保障、促進家庭幸福、實現人口和諧等綜合考慮。七是要實現家庭能力的提升。就是要在推進家庭發展上有新進展，做好家庭工作、促進家庭發展是全面做好現代社會人口治理工作的一項重點任務，要切實提高家庭發展能力，不斷提升人口計生公共服務水平。以“創建幸福家庭活動”為載體，以科學發展觀為統領，以綜合改革為動力，堅持人本發展，充分調動政府部門、群眾團體、社會組織和企業的力量，圍繞文明、健康、優生、致富、奉獻五個方面，通過開展宣傳倡導、健康促進、教育扶持、致富發展、利益激勵“五大活動”，使家庭發展觀念深入人心，生殖健康水平有所提高，出生性別比偏高和出生缺陷得到有效控制，家庭發展有更多的社會支持、政策傾斜和福利保障。需要強調的是，實現人口長期均衡發展，還要實現人口政策的完善，實現人口管理的科學，實現人口服務的優質等目標。[5]P436-437

三、人口治理現代化的路徑考量

20世紀90年代以來，我國人口過快增長的勢頭得到了有效控制，人口增長與經濟短缺的矛盾淡化了。當前和今后較長時期經歷著從人口傳統管理、人口傳統治理向人口現代治理轉變，在人口現代治理和人口善治理過程中，仍存在諸多比較突出的人口社會問題，影響了人口治理現代化目標的實現。這些問題主要是出生缺陷發生率居高難下，出生人口性別比高位徘徊，人口老齡化速度持續加快，人口流動遷移行為日趨活躍，人口長期均衡發展任重道遠。

1.促進人口治理現代化，要繼續堅持計生基本國策。當前和未來相當長的一個時期我們仍要堅持計劃生育基本國策，穩定適度低生育水平。因為我國人口眾多的基本國情沒有根本改變，始終是影響我國長遠發展的重大難題，決定了必須長期堅持計劃生育基本國策，穩定適度低生育水平。

2.促進人口治理現代化，要大力提高出生人口素質。提高出生人口素質，事關千家萬戶的幸福和國家民族的未來，是一項迫在眉睫的重要任務。全社會都要為提高出生人口素質作出積極的努力，使優生優育成為社會公民的自覺行動。需要全力推進免費孕前優生健康檢查項目和加大工作力度。

3.促進人口治理現代化，要加強出生性別失衡治理。治理出生人口性別比偏高問題是一項長期任務，必須進一步加強領導，采取有效措施，加大綜合治理力度，建立健全“宣傳教育、利益導向、全程服務、查處‘兩非’（非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠）、考核評估”的工作機制。當前工作必須抓住重點、有所突破，近期治標、長遠治本，標本兼治。

4.促進人口治理現代化，要積極地應對人口老齡化。人口老齡化是經濟社會發展的必然結果，將成為未來社會的常態，必須未雨綢繆、早作準備，既要高度重視，又不能驚慌失措。我國的特殊性在于，計劃生育在一定程度上加快了老齡化的到來。要探索建立多種形式的計劃生育家庭養老保障制度，健全老年人基本醫療保障體系，做好老年人醫療衛生保健，建設老年健康支持體系。

5.促進人口治理現代化，要做好流動人口服務管理。流動人口是人口治理和人口服務的重點人群，一方面，對流動人口的管理服務工作基礎不夠扎實，還存在一些薄弱環節，另一方面，各級、各方責任落實還不到位，服務管理手段需要創新。要進一步針對問題加強調查研究，在管理上鞏固和深化全國“一盤棋”機制建設，在服務上大力推進社會基本公共服務均等化。

6.促進人口治理現代化，要著力提高家庭發展能力。目前，我國家庭規模小型化，家庭類型多樣化，家庭關系簡單化，家庭穩定性削弱，家庭傳統功能弱化。提升城鄉家庭發展能力，促進家庭健康發展，保障家庭經濟安全，提高家庭支持照顧能力，增進家庭內部性別平等，給予家庭人文關懷和社會支持，是以人為本、維護群眾根本利益的必然要求。[6]P12當前，要繼續擴大幸福家庭創建活動試點范圍，圍繞提高家庭發展能力，在優生優育、子女成才、生殖健康、家庭致富、養老保障等方面，加快建立中國特色的家庭政策體系。

[1][英]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學（中文版），1999，（2）.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]李建華.行政倫理學[M].北京：北京大學出版社，2010.

[4]劉海音.走向善政和善治之路[J].上海黨史與黨建，2005，（11）.

[5]李萬郴.湖南人口發展研究（2008-2011）[M].長沙：湖南人民出版社，2013.

[6]國家衛生計生委計劃生育家庭發展司、中國人口學會編.家庭發展理論與實踐獲獎征文選編[M].北京：中國人口出版社，2013.