浙江省基層社會治理民主化創新的特點、路徑及展望

曹永義 樓 東

（中共臺州市委黨校 浙江 臺州 318000）

社會治理，就是政府部門、私人部門、社會組織通過這種戰略合作伙伴關系來解決社會事務、社會矛盾、社會問題。社會治理需要依靠民主。選舉是民主的本質，是民主的直接體現和基礎。在選舉民主不能完全解決的領域積極推行協商民主，通過咨詢、聽證、協商等多種形式可以實現決策的科學化、民主化。在中國特色社會主義民主政治發展道路上，只有把選舉民主與協商民主兩種社會主義民主的實現形式密切結合起來，才能更好地實現人民當家作主。改革開放以來，浙江省廣大基層群眾和各級基層組織在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等基層治理的各個方面進行了大膽探索，勇于創新，并積極推動著基層社會治理不斷向新的廣度和深度發展，許多做法走在了全國的前列。在浙江省縣、鄉、村三級基層社會治理中，選舉民主與協商民主二者的有效結合，不但推動了基層民主建設，而且使得村民自治以及鄉鎮治理更加合理化、程序化、規范化。

一、浙江省基層社會治理民主化創新的概況和特點

（一）浙江省基層社會治理民主化創新的概況

改革開放以來，浙江省在基層社會治理領域涌現出了三大典型經驗：一是溫嶺市的民主懇談，二是樂清市人大的人民聽證制度，三是杭州市的復合主體模式。這三條經驗分別是基層自治層面、人大層面和政府層面的制度創新。近年來，浙江省又涌現許多基層社會治理的民主創新實踐。

1.以人為本的新機制。如衢州市“三民工程”，嘗試全面建立民情檔案，深入開展民情溝通，為民辦事全程服務。以村為單位，在全市106個鄉（鎮、街道）建便民服務中心。在改善外來人口管理的方面，涌現了慈溪市的“和諧促進會”、諸暨市的“協同式服務管理”、奉化市的“力邦社區模式”（企業化運作、社區化管理、人性化服務）、玉環縣的“以外管外”的外來人口管理模式、臺州市路橋區的“流動人口參政議事”工作機制等。

2.利益調整的新探索。義烏市出現了工會社會化維權，實現了維權力量社會化、維權網絡社會化、維權手段社會化。溫嶺市出現了行業工資集體協商機制，建立勞動關系和工資協調、協商、調整、監督機制。寧海市出現了鄉鎮實事票決制，由鄉鎮人大代表票決鄉鎮實事工程，形成了黨委、政府、人大“三架馬車”既各司其職又互相契合的工作機制。

3.社會參與的新途徑。武義縣后陳村首先出現的村務監督委員會，建立村級組織的分權制衡機制。杭州全市推行的開放式決策，成為網絡時代地方政府決策創新制度化、規范化的典型。新昌縣儒岙鎮里外岙村出現鄉村典章，典章在程序上保證了黨組織的領導地位，規范了村里的事務。嵊州市出現“八鄭規程”。“八鄭規程”的制定也表明了浙江基層民主發展逐漸轉向對農村公共事務治理的發展趨勢。浙江天臺縣實施了“民主決策五步法”，針對村級事務決策程序進行了具體的規定，是后選舉階段村級民主機制的重大創新。浙江省岱山縣東沙鎮泥峙社區召開戶代表會議制度為社區的民主治理開創新的探索。

4.民主選舉的新領域。2005年以后，杭州市余杭區出現了自薦海選，目前已經成為浙江省村委會選舉的主要方式。2008年以后，村干部創業承諾制在金華市4000多個村莊普遍推行。臺州市路橋區委于2004年11月在浙江省率先實施了縣級黨代表的直選工作，黨代表改為直接、差額、競爭選舉。寧波海曙區社區居委會直選，實現了選聘分離、社工職業化，打開了社區自治的民主空間。諸暨市出現選舉醫療糾紛調解委員會，實現人民調解和專業調解的有機結合。溫州的民間商會從產生、組織建設到日常運作，都體現出了現代民主的價值和精神，是溫州民營企業家階層自發進行的一場民主的實踐。

5.協商溝通的新平臺。近年來，浙江省出現了臺州市公安局主導的警民懇談、諸暨市新時期的大調解工作格局（楓橋經驗的新進展）、杭州德加社區的“網絡協商民主”等等。“天臺效能網”自2004年創建以來，該網站點擊率突破133萬人次，民意直達欄目發帖3萬多條（不包括跟帖），成了傾聽民聲、集中民智、為民解困的平臺。“蕭山網絡問政平臺”2013年1月1日正式上線，全區114個鎮街、部門、單位全部納入“網絡問政”對象。麗水電視問政由每月一次的“問政進行時”和每年一次的“問政面對面”兩個專欄組成，形成常態化的電視問政節目。

（二）浙江省基層社會管理民主化創新的特點

無論是村級、鄉鎮還是縣級治理路徑圖，浙江省的社會治理創新，從內容和形式上都體現了一個原則，就是由黨委設計策劃方案，廣大基層群眾積極參與對基層社會事務的監督，基層黨委政府的主導作用和公眾的參與的作用兩者缺一不可。浙江省基層社會治理創新經過不斷探索、深化、完善和發展，部分已經初步臻于制度化、程序化、規范化，擴大了基層民主，改善了黨在基層的領導方式和執政方式。一些成功的實踐體現出了黨的領導、人民當家作主和依法治國這三方面的統一。

1.尊重人民群眾的社會治理主體地位。在基層社會治理創新中，浙江省基層黨委政府都是從擴大民主參與入手，以尊重和保障人民群眾當家作主為目的，保障公民的知情權、表達權、參與權、監督權以及救濟權，同時充分發揮人民團體聯系群眾的作用，人民群眾真正成為社會管理的參與者和受益者。

2.不斷完善協商民主的程序和制度。2000年，民主懇談在浙江溫嶺市得以確立。經過十多年的發展，現已演化為形式多樣的穩定制度，包括民主溝通會、決策聽證會、決策議事會、村民議事會、重要建議論證會、村民代表監督管理會、黨代表建議回復會、警民懇談等。民主懇談的范圍由村級擴展到鄉鎮和市（縣）機關部門、企事業單位和城市社區，內容和形式不斷豐富和發展。并從體制外的商議形式演變為體制內的常規化的民主載體。

3.以民主議事來實現民眾的有序參與。浙江省基層民主治理涌現的民主議事模式主要有黨員議事制度、黨群議事會、政協社區議事會、村民評議會等。這些議事會制度，來自于浙江省基層的民主實踐，最貼近民眾的現實生活，最能解決民眾面臨的實際問題。有利于人民群眾的有序政治參與，有利于促進社會公共利益。

4.以集體協商來規范群眾收入分配。民企職工代表與企業代表依法就企業內部工資分配制度、工資分配形式、工資收入水平等事項進行平等協商，在協商一致的基礎上簽訂工資協議的行為。這先后在外來務工人員較多的溫嶺市和義烏市先后出現，義烏的工會還出現工會社會化維權機制。

5.以旁聽和網絡參與來擴大公民參與。如群眾旁聽政府工作會議，旁聽本地區重大公共投資項目，旁聽事關群眾切身利益的公共服務決策等。網絡參與是信息時代的一種新的協商民主形式，網絡參與，有利于拓寬參與渠道，有利于推進政府與公眾的直接對話。這為擴大人民群眾的政治參與，推進基層民主提供了有效的制度安排。

二、新時期浙江省基層社會治理創新的路徑選擇

（一）要逐步達到“四個實現”

一是實現擴大參與和有序推進的妥善安排。通過社會治理創新，擴大群眾參與，突出重點，分類指導，整體推進。二是實現政府職能與群眾需求的有效對接。以群眾需求為導向，進一步健全完善基層民主選舉和協商制度的組織領導體制和政府管理機制。三是實現民主形式與民主內容的有效統一。樹立城鄉民主管理制度整體推進、協調發展，以形式完善民主內容，以內容完善民主制度。四是實現省域統籌與地區探索增強社會活力。把保持和增強社會活力作為社會治理創新的重要目標，尊重和鼓勵干部群眾在社會民主治理中的創造性實踐，認真總結和積極宣傳推廣社會治理創新的成功經驗。

（二）要處理好“四個關系”

要正確處理好四個關系，統籌規劃和有機推進關系，有效繼承與探索創新的關系，黨的領導與群眾自治關系，有序參與和擴大范圍的關系。

（三）要著眼于“四項工作”

一要把社會治理創新納入黨委政府全局工作之中。要認真總結和積極宣傳推廣民主治理理的成功經驗。浙江省社會治理創新要扎實穩步推進，還要把社會治理和服務創新作為對黨政機關、民主黨派、人民團體和國有企事業單位的基本要求，列入年度考核，形成了鼓勵創新的長效機制。

二要逐步形成選舉、協商的基層新型社會治理體系。要積極引導農村村級組織的換屆選舉、工作規則和村務公開、民主治理制度，積極引導和充分發揮城鄉基層自治組織和社團組織在協調利益、化解矛盾、維護穩定中的作用，推進自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，社區建設、社會工作者隊伍建設和社會組織建設，初步形成以農村、社區為主的新型社會治理體系。

三要逐步實現基層治理和社會組織的模式創新。在浙江省的實踐過程中，治理主體，治理過程、治理手段的演變，實現了政府主導下的治理參與主體多元化、治理過程民主化、治理手段多樣化。政府間權限、職能分工不合理，是我國現行體制的一大痼疾。在縣、鄉兩級政府需要進一步推動地方經濟發展和體制創新的新實踐。

四要逐步完善下情上達的民意溝通機制。建立通暢的下情上達渠道，一直是浙江地方政府創新實踐的重要內容，并在20世紀90年代后期及新世紀初的政府創新實踐中占據了特殊的地位。從某種意義上說，創新民意溝通機制，構成了90年代后期直到當前廣泛興起的政府創新實踐的邏輯起點。

三、結語和啟示

選舉民主和協商民主是中國特色社會主義民主的主要內容，符合中國一直將發展民主作為改革重要內容的主流觀點。共產黨的領導是我們最大的政治優勢，要發揚我們黨密切聯系群眾的優良傳統和善于組織群眾的政治優勢，確保共產黨員成為社會治理的中堅力量。要在社會轉型過程中實現社會的“再組織化”。更好地發揮社會組織自我服務、自我教育、自我管理、自我監督、自我發展和表達訴求、維護權益、有序參與、社會協商、化解矛盾等作用。

（一）要適應基層社會民主治理的時代變遷。一要從戰略上構建具有較強社會整合力的縱向橫向網格化的組織體系，提高基層社會治理組織在地區的影響力和調控力，是基層黨和政府面臨的新的前沿性課題。二是社會利益的多元化要求執政黨承擔起整合城鄉社會治理的重任，以最小的成本取得基層社會治理整體效益的最大化。三是要適應時代的需求。基層社會治理要從傳統轉向現代，使基層社會治理價值功能具有民主時代性。

（二）要實現基層社會民主治理的優勢互補。一是協調城鄉基層社會治理，把農村和社區社會治理作為有機整體，作為地方政府的發展規劃主體內容之一。二是以共享為基礎實現基層社會民主治理，通過資源整合、共建共享，城鄉之間實現優勢互補、有效對接、提高效率。

（三）要改進基層社會民主治理的實現路徑。一是有效實現體制共融，構筑城鄉對接的基層社會動態治理機制，構建城鄉均衡的黨員人才的管理保障機制；二要順應組織形態變動性、組織形式多樣性和人員活動流動性的趨勢，在城鄉空間上布點聯網，整合組織；三要變革現有的基層社會管理格局。形成基層社會民主管理的新格局是系統工程，需要引導各方面力量形成聯合動力。

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