論朝鮮“脫北者”的國際法地位及我國的對策*

黃志雄，胡健生

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

近年來，朝鮮“脫北者”問題在國際上波瀾不斷，并一再使中國處于該問題的風口浪尖。早在2012年，韓國和西方媒體便曾針對所謂“中國擬遣返‘脫北者’”的問題大肆攻擊我國，引發包括韓國自由先進黨國會議員樸宣映等韓國國內政客與團體舉行抗議示威活動〔1〕姜貴瑛. 絕食抗議 韓議員吁中國停遣返脫北者［N］. 聯合早報，2012 -02 -29(8)［2014 -03 -29］.。此后，韓國外交通商部將該問題提交聯合國人權理事會，并公開向中國施壓〔2〕樸鍵一，李志婓. 朝鮮“脫北者”問題的國際化及其影響［J］. 現代國際關系，2012，(7):7. 又參見韓媒:韓國向聯合國提交“脫北者”問題［N］. 參考消息，2012 -02 -28 (8)［2014 -03 -25］.。2014年2月7日，聯合國人權理事會下設的朝鮮人權狀況調查委員會發布了一份朝鮮人權報告，報告中多處提到許多朝鮮人冒險逃往中國并遭受遣返的狀況〔3〕Human Rights Council，Report of the commission of inquiry on human rights in the Democratic People′s Republic of Korea，UN doc. A/HRC/25/63，7 February 2014，pp.13 -15 http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/CoIDPRK/Pages/ReportoftheCommissionofInquiryDPRK.aspx.。該調查委員會主席隨后在人權理事會的演講中要求中國立即中止對“脫北者”的遣返，并對這些人予以妥善保護〔4〕Human Rights Council ，Statement by Mr Michael Kirby Chair of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People′s Republic of Korea to the 25th session of the Human Rights Coucil，17 March 2014，http://www. ohchr. org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=14385＆LangID=E.。

中國政府多次強調，中國一直按照國內法、國際法和人道主義原則處理相關問題;一些非法入境的朝鮮人(即本文所指的“脫北者”)已反復被多次遣返，他們入境主要由于經濟目的，沒有充分根據認定他們是難民〔5〕外交部. 2012年2月28日外交部發言人洪磊舉行例行記者會［EB/OL］. (2012 -02 -28)［2014 -03 -25］.http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t909155.shtml.。由此可見，中方與其他一些國家圍繞“脫北者”問題的主要分歧在于:我國遣返“脫北者”的政策是否符合國際法有關難民保護等規定?為此，本文將在回顧“脫北者”問題的源起和相關國家態度的基礎上，結合難民保護等方面的國際公約對“脫北者”在國際法上的地位加以分析，以期對我國相關法律和政策的完善有所裨益。

一、“脫北者”問題的由來

“脫北者”(North Korean escapee)，又稱逃北者，指通過非正常渠道離開朝鮮民主主義人民共和國到達別國的朝鮮國民〔6〕維基百科. 脫北者［EB/OL］. 2014 -09 -05［2014 -09 -20］，http://zh. wikipedia. org/zh/%E8%84%AB%E5%8C%97%E8%80%85.。鑒于“三八線”的嚴密控制和海上逃亡的風險，“脫北者”一般都會選擇沿漫長的中朝邊境線逃亡，在非法越境后，他們大多都會滯留在中國境內，尋求去第三國定居的機會。

“脫北者”問題始于1990年代中期朝鮮國內因洪水和干旱引起的嚴重饑荒。這次饑荒不僅奪走了近100 萬朝鮮人的生命(當時朝鮮僅有2200 萬人口)，而且導致國內糧食嚴重短缺，原本由政府實施的食物定額配給暫停發放，糧食價格由此猛增，許多朝鮮民眾從此過上了食不果腹的生活。這一境況迫使一些民眾開始非法跨越中朝邊境，在中國的朝鮮族聚居區找到他們的親友，獲得經濟幫助后返回朝鮮，有的則滯留在中國境內，通過伐木、做商店銷售員等方式維持生計〔7〕See Eric Yong-Joong，Protection of North Korean Escapees under International Law，Asia-Pacific Journal on Human Rights and the Law，vol.2(2000)，p.114.。

起初，中國政府對于這些非法越境者持緩和態度，即便邊防駐軍拘留了部分越境者，也會很快釋放他們返回朝鮮。但隨著1997年后滯留在中國的越境者越來越多，對邊境地區的穩定構成很大威脅，中方開始加強對該區域的監管。在此背景下，從2002年開始的一系列“脫北者”闖入外國使領館的事件，使“脫北者”問題迅速升溫，成為一個國際熱點問題。

2002年3月，在西方人權活動分子的精心策劃下，25 名“脫北者”闖入了西班牙駐華大使館尋求庇護。兩個月后的5月8日，5 名“脫北者”在韓國民間團體的幫助下，闖入了日本駐沈陽領事館。他們在闖館過程中，受到領館警衛拉拽并發生了身體沖突。這一事件成為一起廣受關注的外交事件，多國指責中國違反《維也納領事關系公約》，當事國日本政府也提出了強烈抗議。隨后經過中日韓等各方的緊急磋商，這一事件得到了澄清〔8〕2002年5月10日，中國外交部發言人發表談話指出:根據《維也納領事關系公約》，中方有義務采取必要措施保證領館的安全。5 人未履行正常手續，身份不明，強行闖館，有可能危害領館及其人員的安全。我武警的上述措施純出于責任感，且符合該公約有關規定。中方擅自進入日領館的說法是不成立的。新華網5月10日:孔泉就不明身份者闖日本總領館事發表談話［EB/OL］. (2002 -05 -11)［2014 -05 -12］. http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002 -05/11/content_388435.htm.。本著人道主義的態度，中國政府允許這5 名脫北者前往韓國。同時，中國政府鑒于問題的嚴重性，大大加強了對各駐華使領館的警衛和巡護，并在中朝邊境設立了嚴格的關卡，防止“脫北者”非法越境。

近年來，朝鮮仍然處于較為孤立封閉的狀態。自2002年美國偵察機構發現朝鮮違背《朝核問題框架協定》，仍在秘密研制核武器后，朝核問題愈演愈烈。朝鮮奉行的“先軍經濟”和追求核武器的政策，客觀上使得民眾的生存更為艱難。2005年，朝鮮政府取締了國內的糧食市場交易活動，使糧食配給制成為民眾唯一可獲得糧食的渠道。但是，國內較低的糧食產出量、高油價以及農業設施的不完善使得國家的糧食分配很不穩定，由此導致了朝鮮國內高通脹的經濟狀況〔9〕Human Rights Council，Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in the Democratic People′s Republic of Korea，UN doc. A/HRC/13/47，17 February 2010，paras21 -22;BBC News，“North Korea Relaxes Free Market Restrictions”，4 February 2010，available at:http://news.bbc.co.uk/2/hi/8497603.stm.。在此情況下，“脫北者”的人數逐年上升。僅以從朝鮮成功逃亡到韓國并獲得庇護的“脫北者”的人數為例，2002年時已有1139 人〔10〕See Eric Yong-Joong，Protection of North Korean Escapees under International Law，Asia-Pacific Journal on Human Rights and the Law，vol.2 (2000)，p.8.。到了2009年，這一數字到達了頂峰，為2929 人，比2002年時翻了一番還多〔11〕《華爾街日報》中文版. 2012年到達韓國的脫北者數量大幅減少［EB/OL］. (2013 -01 -03)［2014 -05 -20］. http://cn.wsj.com/gb/20130103/bog112424.asp?source=NewSearch.。但隨著2011年年末朝鮮政權的更替，其中央政府加緊了對邊境的控制，脫北者人數也因此在2012年大幅下降了44%，為1502人。而根據韓國統一部的最新數據，2013年脫北者人數為1516 人〔12〕《華爾街日報》中文版. 去年進入韓國的脫北者數量未見反彈［EB/OL］. (2014 -01 -15)［2014 -05 -15］. http://cn.wsj.com/gb/20140115/bog153832.asp?source=NewSearch.。至于每年實際非法越境的人數，則遠遠高于上述數字。

二、主要國家對于“脫北者”問題的態度

在“脫北者”問題上，相關國家表現出了各不相同的態度。

1.中國。中朝兩國間較為緊密的政治經濟關系和“脫北者”大量非法滯留中國的客觀狀況，都使中國無可避免地在該問題上處于頗為敏感的地位。

我國《外國人入境出境管理法》第27條規定:“對非法入境、非法居留的外國人，縣級以上公安機關可以拘留審查、監視居住或者遣返出境。”在對“脫北者”的態度上，中國政府主要是以遣返的政策為主，少數則會從人道主義角度出發，準予他們前往第三國定居。而根據國外學者的研究，中國遣返“脫北者”的政策源于1986年中朝雙方簽訂的邊境條約〔13〕該條約的文本并沒有對外公開，但在互聯網上有一份未經證實的英文譯本:Mutual Cooperation Protocol for the Work of Maintaining National Security and Social Order in the Border Areas，12 August 1986，http:/ /www.nkfreedom.org/UploadedDocuments/NK-China-bilateral-treaty.pdf.。該條約第4條規定中朝雙方應合作阻止非法偷越邊境的行為，并規定除了因自然災害或不可抗力的越境行為或是持有邊境居民通行證或官方通行證的人到達非邊界地區外，其他都屬于非法越境行為。第4條第2 款規定了對于非法越境者，雙方應當移交相關名單以及物品。條約第5條則規定，假設犯罪者在另一方的領土上被抓獲和審問，那么他應當立即被移交給另一方。單就這一規定而言，似乎與遣返“脫北者”的政策并無關系。但是，根據朝鮮刑法規定，未經允許非法離境屬于犯罪(下文將作詳細闡述)。換言之，中國政府是因那些“脫北者”的非法離境行為屬于朝鮮國內法所規定的犯罪行為，而基于條約規定將他們移交給朝鮮一方，即所謂的遣返“脫北者”。

2.韓國。韓國是大多數“脫北者”逃亡后選擇的最終目的地。這不僅因為韓國與朝鮮有著血脈上的聯系，而且韓國1987年憲法第3條規定:“大韓民國國家領土包括整個朝鮮半島以及臨近的島嶼。”由此可見，韓國是視這些“脫北者”為韓國國民的，也正是這一條規定成為了韓國接受“脫北者”的基礎。為了接納“脫北者”，韓國于1997年出臺了《保護并支持北韓居民法案》，還專門建立了“脫北者”營地，供那些等待審查的“脫北者”居留〔14〕Human Right Watch，The Invisible Exodus，vl.14，no.8(C)，November 2002，http://www.hrw.org.。

雖然韓國政府對“脫北者”持歡迎態度，并多次指責中國的遣返政策，但鑒于國內并不寬松的經濟狀況，韓國對于大量接受“脫北者”仍頗有顧忌，并為此設置了嚴格的審查程序，以致每年通過審查的“脫北者”人數并不多。這也使一些通過千方百計到達韓國的“脫北者”有些心灰意冷〔15〕陳言. 請韓國真心接納“脫北者［N］. 環球時報，2012 -03 -19 (15).。

3.美國。美國雖然地處太平洋的彼岸，但是出于地緣政治特別是朝鮮核問題的利益，同時受其全球政策和“亞太再平衡”戰略的影響，對于“脫北者”問題也十分關注。美國也是“脫北者”逃亡后前往的幾個主要國家之一。

2004年，布什政府簽署了《朝鮮人權法案》，其內容之一就是保護朝鮮“脫北者”，包括承諾一旦中國對“脫北者”給予庇護，它將同其他國家一起與中國合作，解決這些“脫北者”的定居問題。但是，該法案也對中國遣返“脫北者”加以指責，甚至號召各國在這一問題上對中國施壓〔16〕North Korean Human Right Reauthorization Act of 2012，sec.304，http://thomas.loc.gov/home/thomas.php/。

應該看到，美國通過《朝鮮人權法案》表達了與中國合作解決“脫北者”問題的意愿，并期望以此為契機與朝鮮政府形成對話。不過，美國雖然表面上允許“脫北者”獲得難民庇護，但在實踐中也同韓國一樣，設立了嚴格的審查制度，使得許多“脫北者”望而生卻。歸根結底，美國關注“脫北者”問題，主要還是由于朝鮮核問題觸動了其全球的戰略利益。美國希望通過其主導解決“脫北者”問題，加強與朝鮮的雙邊溝通，最終促使朝鮮停止核計劃。

4.朝鮮。朝鮮刑法禁止非法離境，因此，那些被遣返的“脫北者”，回國后將會面臨刑罰處罰。朝鮮1987年刑法第47條規定，“對于那些背叛祖國和人民而逃往外國或者是逃往敵對國家的人，……處7年有期徒刑或加重的勞動改造。如果該人的行為是一次嚴重的背叛行為，他將被處以死刑并沒收全部財產。”〔17〕Human Right Watch:the Invisible Exodus，November 2002，Vol.14，No.8(C)，http://www.hrw.org，pp.20 -21.由此可知，對于那些有投敵和背叛行為的“脫北者”，朝鮮刑法的規定是十分嚴厲的。該法第117條還規定:“對于未經允許而越境的人，處三年有期徒刑或是輕微的勞動改造。”〔18〕See id.但隨著為了生存而外逃的“脫北者”人數不斷上升，朝鮮對相關規定做出了修改，1999年的新增規定區分了對“非法越境”和“企圖顛覆政權的越境”的處罰，2004年又增加了對“越境”和“多次越境”的區分規定。總體趨勢上，對于普通“脫北者”的處罰逐漸減輕〔19〕China′s Repatriation of North Korean Refugees Before the Congressional—Executive Commission on China，Testimony by T. kumar，March 5，2012. http://www.amnesty.org/.。

通過國內立法對非法越境者加以刑事處罰，這是朝鮮司法主權的體現，他國無權干預。但是，由于朝鮮實行高度集權的政治體制，對國內實行較為嚴密的政治控制，境外許多媒體、人權組織都渲染“脫北者”們被遣返回國以后將受到酷刑和不人道待遇。如下文所述，這也成為中國對“脫北者”的遣返政策受到有關國家指責的原因之一。

三、“脫北者”在國際法上的地位問題

那么，從國際法的角度看，“脫北者”具有何種地位，受到相關國際公約的哪些保護呢?

目前，有關難民保護的國際公約主要有1951年《關于難民地位的公約》(以下簡稱《難民公約》)和1967年《難民地位議定書》(以下簡稱《議定書》)。中國于1982年加入這兩個重要法律文件并成為其締約國。

《難民公約》第1條第1 款對難民的定義為:“因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因受到迫害，留在其本國之外，且由于該項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者是不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在由于上述畏懼不能或不愿返回該國的人。”由于“脫北者”都具有朝鮮國籍，這里僅需考慮該定義的前半部分內容。根據這一規定，要成為該公約所指“難民”，必須同時具備以下三個條件:

第一，留在其本國之外。在這里，“本國”是指的其國籍國，也就是說，無論因何種原因而在其國內遷徙的人，都不能算是國際法上的難民，必須是離開國籍國以后才符合這一條件。

第二，因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一團體或具有某種政治見解的原因受到迫害。首先，畏懼的原因是由于個人的特征、屬性及所持政治觀點而在國內受到壓迫，即因為政治上并非經濟上的原因而畏懼;由于經濟或其他原因而逃亡的人，并不構成國際法上的難民。其次，必須是有正當理由的畏懼，這種畏懼是有根據和有先例的，并不是個人虛構或是想象出來的。例如，二戰時期大量猶太人遭受納粹分子的屠殺，猶太人對納粹分子的畏懼便可以稱為有正當理由的畏懼。最后，是畏懼因政治上的原因而遭受迫害。這里的迫害，可以理解為是對生命和自由的威脅〔20〕See Office of UN High Commissioner for Refugees，Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees，http://www.unhcr.org/pages/49c3646c4b8.html.。

第三，由于上述畏懼而不能或不愿接受本國的保護。這里包括了不能接受和不愿意接受本國外交保護的兩種情形，符合其一即可。缺乏本國的外交保護，也是難民區別于一般外國人的重要特征〔21〕萬鄂湘，郭克強. 國際人權法［M］.武漢:武漢大學出版社，1994.197.。所以，當一個難民自動接受本國的保護，或是在喪失本國國籍后，又獲得了新的國籍，或是取得新的國籍，享受新國籍國家的保護，或是已在過去由于畏懼受到迫害的而離開的國家內自動定居下來，又或是被認為是難民所依據的情況不復存在而不能繼續拒絕接受本國的保護時，他便不再符合成為難民的條件〔22〕參見《難民地位公約》第1條第3 款的規定。。

從公約對于難民的定義可以看出，對于一個人是否符合難民的條件，公約關注的是其離開本國的根本原因，對于其離開本國的方式合法與否，公約在所不問。

按照上述難民的定義:那些非法滯留在中國并尋求前往第三國定居機會的“脫北者”，應當符合第一和第三個條件——他們滯留在本國之外，且不能或不愿意接受本國的保護。但是，關于第二個條件即“脫北者”是否因為政治原因而離開本國，答案則很可能是否定的。

無可否認，經濟與政治之間的界限有時較為模糊，一個人離開本國可能既包含一定經濟目的，也會夾雜著有關種族、宗教等政治原因。那么，要判斷一個人是否是因為政治原因離開本國，需要看政治原因是否是其離開的主要動力。由前述“脫北者”問題的起因可知，大部分的“脫北者”是由于國內的經濟狀況難以維持基本生存而逃離本國，也就是說，他們離開本國的原因主要是經濟原因。當然，那些受困于本國經濟困境而出逃的“脫北者”，有的可能也對本國政治體制以及對外政策抱有不滿，但是，他們逃離本國，首先還是迫于生計，因而并不符合因為政治原因而離開本國這個條件。對于這一群體，國際法上有時稱之為“經濟難民”或是“經濟移民”，他們通常有權要求居留國提供一定的人道主義援助，但是，他們并不是國際法上的難民，也無法在居留國享受《難民公約》規定的各項權利〔23〕萬鄂湘，郭克強. 國際人權法［M］.武漢:武漢大學出版社，1994.200.。

一些國外學者在主張“脫北者”的難民地位時，極力對《難民公約》的有關定義作出擴大解釋，認為迫使“脫北者”出逃的重要原因——朝鮮國內的經濟困境也可以被認為是一種“迫害”。〔24〕See Elim Chan and Andreas Schloenhardt，North Korean Refugees and International Refugee Law，International Journal of Refugee Law，vol.19(2007)，pp.229 -231.這種擴大解釋，無論從該公約的談判歷史還是公約生效后的國家實踐中都找不到任何支持。例如，美國《移民與國籍法案》(Immigration and Nationality Act)第101(a)(42)(A)節對難民的定義與《難民公約》高度相似，包括要求難民離開其國籍國或習慣居留國的原因是“受到迫害或有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一團體或具有某種政治見解的原因受到迫害”。實踐中，美國一直對“難民”和“經濟移民”加以嚴格區分〔25〕See Gerhard Von Glahn and James Larry Taulbee，Law among Nations:An Introduction to Public International Law (ninth edition)，Longman，2010，pp.423 -424.。

當然，并不是所有“脫北者”都是因為經濟原因而離開本國。近年來，不斷有報道稱朝鮮有官員“叛逃”至國外。在這其中，最著名的當屬原朝鮮最高人民會議議長黃長燁。黃于1997年2月在北京轉機時到韓國駐中國大使館申請庇護，成功逃亡韓國，他也是目前朝鮮變節到韓國的最高級官員〔26〕百度百科:黃長燁［EB/OL］. 2010 -05 -15［2014 -05 -20］，http://baike.baidu.com/view/107381.htm.。官員逃離本國，通常并不因為經濟上的困難，究其原因，還是在于其自身的政治見解與政府不同，或是犯了政治罪行，畏懼受到政治迫害。因此，這些“叛逃”的朝鮮官員是符合成為難民的三個條件的，他們可以被認定為國際法上的難民，有權申請政治庇護。

此外，少數同朝鮮當局政治意見不同的普通民眾也有可能因此而逃離朝鮮，一般而言，這些民眾同樣能夠符合成為難民的條件〔27〕據國外媒體報道稱朝鮮國內存在著政治犯集中營，關押著一些在政治上與政府意見相左，對抗政府的人士。該說法源自對于少數“脫北者”的采訪，但并未得到朝鮮官方的證實。Human Right Watch，The Invisible Exodus，vol.14，no.8(C)，November 2002，http://www.hrw.org，pp.24 -28.。

總之，對于“脫北者”是否是難民，我們并不能籠統地下一個結論，而是要具體問題具體分析。“脫北者”中的大多數是由于朝鮮國內的經濟狀況難以維持生計而逃離本國，這些“脫北者”只是所謂的“經濟難民”或“經濟移民”，并不屬于國際法上的難民，他們有權獲得一些人道主義援助，但并不享有難民的相關權利。而“脫北者”中的少數因為政治見解與官方相左或犯下政治罪行的官員和普通民眾，他們符合國際法上的難民的條件，可以申請政治庇護，享有難民的相關權利。

根據《難民公約》的規定，締約國并沒有主動接受難民的義務，而是有權自由決定對符合條件的難民給予庇護。但對于已經進入其國境的難民，公約對締約國加以遣返或驅逐出境的權利作出了較為嚴格的限制。該公約第33條規定，締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回(“推回”)至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界，這就是著名的“不推回原則”(principle of non-refoulement)。該原則是國際法上有關難民保護的一項重要規則，因為如果難民隨時面臨被迫遣送到其可能遭受迫害的國家，難民的保護將不能得到保障〔28〕白桂梅. 國際法［M］. 北京:北京大學出版社，2006.277.。

值得注意的是，“不推回原則”在聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(以下簡稱《反酷刑公約》)中也得到了體現。《反酷刑公約》第3條第1 款規定:“如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險時，任何締約國不得將該人驅逐、推回或是引渡至該國。”聯合國人權委員會對這一條款作出的解釋是:“不推回原則”在反酷刑公約中的意義與在《難民公約》中不同，因為其效力是絕對的，適用于所有人。受保護者并不需要滿足難民的身份，也無需考量其是否受到迫害。甚至于即使受保護者足以危害所在國的安全或是犯下特別嚴重的罪行，也一樣受到該原則的保護。這一原則已經成為一條習慣國際法規則〔29〕UN Human Rights Committee，General Comment No 20:Replaces General Comment 7 Concerning Prohibition of Torture and Cruel Treatment or Punishment，1992，para.9，www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/6924291970754969c 12563ed004c8ae5?.。也就是說，“脫北者”是否具有難民身份并不影響其能否受到“不推回原則”的保護。

四、對我國處理“脫北者”問題相關政策的評估及應有完善

綜上所述，中國作為《難民公約》和《反酷刑公約》等相關國際公約的締約國，在遣返“脫北者”的政策上受到的約束主要來自兩方面:對于那些出于政治原因脫離朝鮮的人，他們可能會符合《難民公約》中的難民定義并受該公約中的“不推回原則”保護;而如果“有充分理由相信”被遣返的脫北者在朝鮮會遭受酷刑，則無論他們是否屬于《難民公約》所定義的難民，都可以受到《反酷刑公約》下的“不推回原則”的保護。結合中國處理“脫北者”問題的政策和實踐來看，筆者認為，外國政府以及媒體指責我國政府遣返“脫北者”的行為違反相關國際公約是沒有充分依據的。

一方面，有關國家對于中國的遣返政策違反《難民公約》的指責，很大程度上來自這些國家對該公約下難民定義毫無根據的擴大化解釋。無可辯駁的事實是:大多數“脫北者”離開朝鮮是基于經濟原因，他們并不屬于國際法上的難民，也不能享有《難民公約》賦予難民的相關權利。

至于少數主要由于政治原因離開朝鮮、因而可能符合《難民公約》的難民定義的“脫北者”，由于中國政府并沒有就進入中國的“脫北者”中是否存在這一情況以及中國政府相應的處理政策提供任何公開的信息，我們難以對中國政府對這類“脫北者”的處理是否符合國際法作出確切的評判。不過，至少從上述2002年“闖館”事件以來，中國在實踐中并沒有一味地堅持對“脫北者”采取遣返政策，而是保持了某種程度的靈活性。根據2012年4月5日韓國媒體的報道，中國放行5 名“脫北者”進入韓國〔30〕鳳凰網. 韓媒稱中國放行5 名脫北者入境韓國，已滯留逾3年［EB/OL］. (2012 -04 -05)［2014 -03 -29］. http://news. ifeng.com/mainland/detail_2012_04/05/13662600_0.shtml.。同年4月18日，又有報道稱中方已經中斷了對“脫北者”的強制遣返〔31〕2012年4月20日外交部發言人劉為民舉行例行記者會［EB/OL］. (2012 -04 -20)［2014 -03 -20］. http://www.fmprc.gov. cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t924774.shtml.。根據外媒報道，中國政府于2014年8月12日將11 名在中國和老撾邊境抓獲的“脫北者”交給韓國政府，再次引發了關于中國政府對相關立場是否發生改變的猜測〔32〕鳳凰網. 外媒:中方釋放11 名朝鮮脫北者 交給韓國政府［EB/OL］. (2014 -08 -16)［2014 -09 -20］. http://news.ifeng. com/a/20140816/41607066_0.shtml.。就筆者所見，相關國家也從未專門就中國政府對這類“脫北者”的遣返而加以指責或提出交涉。由此應可反證，中國政府在實踐中很可能對這一問題有所考量，而且該問題也并非中國與其他國家之間矛盾和紛爭所在。

另一方面，近年來，國外的媒體、人權組織都曾報道過“脫北者”被遣返回國后受到各種不人道的待遇〔33〕據稱，脫北者們被遣返回國后將面臨勞役，更有甚者會被關入政治集中營，受到虐待。且朝鮮國內有可能存在一種“集體懲罰制”(該制度類似于中國古代的“株連制”)，即家庭中只要有一個人犯罪并受到了刑罰處罰，他家庭中的其他成員無論無辜與否，也要承擔連帶的處罰。故這些被遣返的脫北者的家庭成員也難逃處罰。See Human Right Watch:Country Summary of North Korea，January 2012. http://www.hrw.org，有關國家也正是以此為據，一再指責中國遣返“脫北者”違反了《反酷刑公約》下的“不推回”義務。不過，這些報道大多來源于對已經獲得庇護的“脫北者”的采訪，其真實性有待證實。同樣地，中國政府并沒有就被遣返的“脫北者”是否存在回國后受到不人道待遇以及中方的相應政策提供相關信息，我們只能從中國政府關于“中國一直按照國內法、國際法和人道主義原則處理相關問題”的表態和在實踐中對遣返政策維持的一定靈活性來推斷，中國政府應當對這一問題予以了重視。

因此，從相關國際公約的規定和目前可獲取的信息來看，我們認為，對中國政府處理中國“脫北者”的政策違反國際法的指責是缺乏根據的。盡管如此，由于我國目前尚沒有制訂關于難民保護的法律法規，在處理“脫北者”問題上的信息公布也不夠及時、充分。在一定程度上，正是這種法治化、透明化的不足滋長了有關國家在這一問題上對我國的無端指責，加大了我國所承受的國際輿論壓力。鑒于“脫北者”問題的敏感性和中國在這一問題上承受的巨大壓力，我國有必要通過以下幾個方面的措施，完善應對“脫北者”問題的相關對策。

首先，盡早制訂有關難民保護的專門立法。

改革開放特別是進入21 世紀以來，我國面臨的難民保護問題日益增多。目前，我國進行難民保護的主要法律依據是1985年制定的《外國人入境出境管理法》第15條，該條規定:“對因為政治原因要求避難的外國人，經中國政府批準，準許在中國居留。”但是，相比我國在難民保護問題上面臨的壓力和問題，出臺于近30年前的這一規定已經暴露出很大的滯后性和不適應性，亟需通過專門立法來加以細化和完善。具體而言，我國未來的難民保護立法應以《難民公約》為基礎，重點解決以下問題:(1)根據《難民公約》的相關規定，對難民的定義和范圍加以規定，而不再使用“因為政治原因要求避難的外國人”這樣較為籠統的表述;(2)明確我國審查和批準難民庇護的主管機關，從程序便利的角度考慮，主管機關應以邊境管理機關或是公安機關為宜;(3)細化難民身份審查和批準的程序、標準等問題;(4)從國內法層面對我國根據《難民公約》和《反酷刑公約》承擔的“不推回義務”加以明確〔34〕一個很好的借鑒是，我國2000年《引渡法》第8條第7 項規定:如果“被請求引渡人在請求國曾經或者可能遭受酷刑或者其他殘忍、不人道或者有辱人格的待遇或者處罰”，應當拒絕引渡。。而且，該法還應當包含對不符合難民標準的外國人(包括合法和非法入境者)的處理措施。一部完善的、與相關國際公約接軌的難民保護立法，對內可以使我國的相關管理機關在處理與難民保護相關問題時有法可依，對外則有助于樹立我國作為一個依法辦事的社會主義法治國家和信守國際義務的負責任大國的良好形象。

其次，建立健全處理難民及相關問題的應急機制，加強相關信息管理和輿論引導。

我國近年來處理“脫北者闖館事件”、“利比亞僑民危機”等事件的經驗教訓表明，與難民相關的問題往往具有突發性，而且常常會產生較大的國內國際影響。因此，建立一套相應的應急機制，把這些突發事件的消極影響控制在可控范圍內對于我國國內局勢的穩定和避免外交被動都有著重要意義。在處理這類問題的應急機制中，尤其應當加強有關信息管理和輿論引導工作。謠言止于真相，就“脫北者”問題而言，如上所述，我國“一直按照國內法、國際法和人道主義原則處理相關問題”，于法于理有據。如果我國能夠更多地公開有關“脫北者”的信息，增加處理過程中的透明度，必將有助于平息其他國家政府和媒體對我國的無端指責。作為遣返“脫北者”的條件，我國還完全可以要求朝鮮依法對被遣返人員給予人道待遇，并向中方通報“脫北者”被遣返后的信息，以消除外界對其命運的各種傳言和猜測，減少相關不實報道。必要時，我國還可以發布一份有關“脫北者”問題的白皮書，就我國的相應立場和法律依據以及進入中國境內的“脫北者”人數和去向等問題加以全面的闡述。

再次，繼續加強與聯合國難民事務高級專員公署以及利益相關各國的合作。

作為聯合國體系內專門負責處理難民問題的機構，聯合國難民事務高級專員公署(UNHCR，下稱“難民署”)自1950年成立以來的半個多世紀內，參與解決過包括“越南船民”、“古巴船民”以及非洲難民等一系列著名的難民問題，積累了寶貴的工作經驗。而且，該公署還制訂了諸如《甄別難民的工作手冊》等一系列相關規定，為解決世界范圍內的難民問題提供了法律和程序依據。中國是聯合國難民署執委會的成員國，長期以來對該公署的工作給予了大力支持。在制訂有關難民保護的法律機制以及在對諸如“脫北者”等庇護申請者審查的過程中，我國應抱著更加開放、自信的態度，與難民署加強聯系與合作，聽取難民署有關難民保護的意見并爭取其理解和支持，甚至可以邀請該機構人員參與到相關立法以及審查庇護申請的過程中來。當然，要解決“脫北者”問題，僅僅靠某一個國家單方面的努力是遠遠不夠的，這需要其他利益相關方以及國際社會的共同努力。因此，我國要通過外交斡旋、政治談判等方式，加強與利益相關各國的合作，共同協商對于“脫北者”問題的解決方案，以求形成一個對于該問題的多邊合作框架機制。

當然，從長遠看，“脫北者”問題的根本解決，還有賴于朝鮮國內的經濟和政治改革，以此改變其目前國內的經濟困境，構建寬松的政治環境。為此，我國可以:(1)在美朝之間進行外交斡旋，促使朝鮮重返六方會談，停止核試驗并最終放棄核計劃，為維持朝鮮半島的穩定與和平盡應有的國際義務。(2)號召和聯合其他各國，繼續對朝鮮進行人道主義援助，幫助其渡過目前的經濟困境。(3)敦促、幫助朝鮮進行經濟和政治改革，提高其國民的生活水平和政治自由度。只有這樣，朝鮮民眾才會安于在國內生活，考慮非法越境的“脫北者”才會日益減少。

五、簡短的展望

沸沸揚揚的朝鮮“脫北者”問題，其核心是一個鮮明的法律問題——“脫北者”在國際法上的地位和應當受到的保護。從前文對《難民公約》、《反酷刑公約》等相關國際公約的分析可以看到，我國處理“脫北者”問題的相關政策總體上符合國際法，其他國家對我國的指責是難以成立的。當然，我國作為一個“遵守國際法”的國家，如何做到“善用國際法”，包括通過加強法治化、透明化來切實維護我國的國際形象和國家利益，仍然是一個值得總結和探討的話題。

從更深層次看，“脫北者”問題一方面根源于朝鮮特殊的經濟和政治環境，另一方面也受制于相關各方圍繞朝鮮半島局勢的政治角力。這一問題的解決，不僅關涉中朝兩國邊境地區的穩定，而且與朝鮮核問題、朝鮮半島統一乃至亞太國際關系格局等問題有著千絲萬縷的聯系，可謂“牽一發而動全身”。

因此，要從根本上推動“脫北者”問題的解決，絕非一日之功。自2011年底朝鮮最高領導人更替以來，朝鮮國內一度出現了一些在經濟上尋求改革拓新、政治上放寬氛圍的跡象。但此后，朝方不顧包括中國在內的國際社會反對執意進行第三次核試驗，加劇了朝鮮半島的緊張局勢。與此同時，有關朝鮮高層政治斗爭與清洗的各種報道不時見諸國內外媒體。由此可見，朝鮮在政治、經濟方面的“拓新”與其原有制度、政策究竟有無本質區別，仍需拭目以待。作為朝鮮一衣帶水的鄰邦和受“脫北者”問題影響最大的國家之一，我國應當敦促朝鮮重返六方會談，停止核計劃。與此同時，我國還應繼續號召各國一同援助朝鮮，并推動其國內的經濟與政治改革。以一個負責任大國的形象在“脫北者”問題上發揮更為積極的作用，這不僅完全符合我國的國家利益，而且將為東北亞地區和國際和平與穩定作出應有的貢獻。