清代臺灣給照渡臺制度的變遷

李 穎

（閩江學院歷史系 福建 福州 350108）

清統一臺灣后，清政府究竟實施了積極還是消極的渡臺政策，學界向來爭論不一。近年來的研究已經厘清，清政府渡臺政策，實際上包含了給照制度、禁止偷渡制度、禁止廣東民眾渡臺等問題，且政策的形成與變遷有著十分復雜的過程。[1]本文主要討論清代臺灣給照渡臺制度的變遷及其與清廷治臺思維轉變的關系。

一、給照問題的起源與變化

關于清政府給照渡臺最初實施的時間，學術界多有分歧。鄧孔昭根據相關史料指出該制度應不晚于康熙四十一年（1702），另有部分學者認為系康熙二十三年（1684），但持此說者依據的史料本身存在嚴重問題。[2]

康熙二十三年十月，九卿、科道等官上言，今海外平定，臺灣、澎湖均已設立官兵駐劄，直隸、山東、江南、浙江、福建、廣東各省，先前擬定海禁處分之例應盡行停止，允許商艘出洋貿易。[3]同年題準，沿海各地商民人等，有欲出洋貿易者，呈明地方官，登記姓名，取具保結，給發執照，將船身烙號刊名，令守口官弁查驗，準其出入貿易。[4]這兩條史料表明，清政府于統一臺灣后隨即便開放了海禁，允許正常的中國近海與遠洋貿易。至于出洋之時，須“呈明地方官，登記姓名，取具保結，給發執照”，自然屬于正常的管理程序。此時臺灣已經歸屬清政府統轄，“臺灣、澎湖均已設立官兵駐劄”，上述政策應當同樣適用于臺灣。

康熙二十六年（1687）任臺灣府儒學教授的林謙光記載說，“臺灣為海中孤島，地在東隅，形似彎弓。……復有北線尾、鹿耳門，為臺灣之門戶；大線頭、海翁窟，為臺城之外障。舡之往來由鹿耳，今設官盤驗。”[5]康熙四十一年，臺灣知縣陳瑸指出，要加強對赴臺人員的甄別，防止奸宄之徒潛蹤匿影于其中。其甄別之法，應令廈門、金門、銅山把口各官，于商船載客渡海，須把口官逐名查驗地方官給發的照票，方許渡載。船只到臺灣后，“臺灣把口官悉照原報單內逐名驗明，方許登岸，仍著本人帶照單、照牌赴臺灣所屬該縣印官驗明記簿，以便安插查考。”[6]不論是“設官盤驗”，還是“把口官逐名查驗地方官給發的照票”，都說明從大陸到臺灣的船只或人員均要領取一定的票據，以作為其合法渡臺的憑證。再結合前述兩條材料的記載，我們有理由相信，從康熙二十三年清廷統一臺灣開始，便實施了渡臺給照制度。

從清初實際情況看，時臺灣井里蕭條，哀鴻遍野，百廢待興。康熙二十三年，首任諸羅知縣季麒光即談到，當地土曠人稀，皆棄為黃茅白葦之區，大量土地尚未開墾。是故，他在《條陳臺灣事宜文》中建議仿照奉天四州招民墾種的辦法，廣招民眾給以川資，令其赴臺開發臺灣。“在貧民有渡海之費，相率而前。到臺之日，按丁授地，并將偽遺生熟牛只照田給配，按三年起科之令，分則征收。”[7]可見，康熙時期，在多數臺灣治理者看來，當地的主要問題是田地荒蕪無人耕種，應當盡可能從大陸招徠民眾到臺灣從事農業生產，對于成效顯著者予以獎勵。很顯然，對于正當赴臺者而言，此時不存在限制或者嚴禁渡臺的問題。

學界在討論給照問題時，往往有意無意間強調給照渡臺的重要性，并以此凸顯清政府對臺灣的重視。其實，給照制度并非清廷于康熙二十三年統一臺灣后專門為臺而設。所謂給照，即地方官員以國家的名義給發出海民眾或者船只照票，民眾或船只經官方查驗后憑票通行，這種照票既是合法通行的標志，又是政府征收相關稅費的憑證。明清時期，它通行于沿海一帶，渡臺給照只不過是沿襲了先前的制度而已。

沿海開禁后，大批閩粵民眾紛紛東渡臺灣謀生，“臺地自開辟以來，往來人民，絡繹不絕。”[8]當初辟之始，人民稀少，地利有余，故閩、廣沿海各郡之民，不論有無產業家室俱冒險而來，以致人民聚集日眾。至康熙后期，臺灣已經聚集了相當數量的大陸居民。大量人口涌入臺灣，不但導致當地物資匱乏，糧食生產僅能供應當地民眾食用，更重要的是，由于渡臺人員成分復雜，良莠不齊，導致社會出現動亂。康熙五十年（1711）周元文所指出，“夫以此彈丸之地，所出地利有幾，豈能供此往來無盡之人？匱乏之虞，將恐不免。且此輩偷渡者，俱系閩、廣游手之民，其性本非馴良，又無家室顧忌；無怪乎刁悍日甚，而鼠竊之事，日見告聞。倘此輩再為饑寒所驅，則地方隱害，又不知將何底極？”在兩岸人員往來無法完全禁止的情況下，周元文提出嚴格執行給照制度，一定程度上限制渡臺人員的數量，分入籍、探親、貿易三種情況分別處理。[9]周氏的建議顯然得到了回應，五十一年（1712）覆準，內地往臺灣之人，該縣給發照單。康熙五十七年（1718），清廷又議準，凡往來臺灣之人，必令地方官給照，方許渡載；單身游民無照者，不許偷渡。[10]

無論從周元文的建議還是五十七年清廷的決策，都沒有禁止民眾赴臺的條文，他們只是強調了兩點：第一，閩粵民眾到臺灣必須嚴格遵循既定的程序，必須獲得官方的許可才能成行；第二，官方對前往臺灣者的身份要嚴格核實，必須確保渡臺者為良善之輩，以免造成臺地流民日眾，并進而導致社會動蕩。也就是說，至康熙后期，清政府并沒有刻意就大陸人民赴臺作出限制性規定，對于任意一個居民而言，只要提出正當的理由，并由籍貫所在地開具可以證明其身份的公文，便可以獲得前往臺灣的照票。

受朱一貴起義的影響，福建地方官員對臺灣的游民問題極為敏感。閩浙總督覺羅滿保、福建巡撫黃國材結合新任巡臺御史禪濟布、丁士一等人的意見，于雍正二年（1724）系統提出福建、廣東居民赴臺給照的辦法。這是目前我們視域所及最為詳盡的渡臺給照章程，且有證據表明該辦法清廷確實已經付諸實施。對于該章程的解讀有助于更為明晰地了解清代臺灣給照渡臺制度的變遷及其內涵。[11](P 108-111)

對比先前赴臺給照制度，覺羅滿保等制定的章程有明顯的不同。

首先，該章程強調不論何種身份，凡是赴臺者必須給照方能成行。給照赴臺，先前主要是針對閩粵民眾而言，其基本理念是通過給發照票的形式，官方對赴臺者進行身份甄別，以防止不良之徒流入臺灣后為非作歹，肆意妄為。對于那些提出合理理由申請過臺者，官方一般不予阻止，且嚴禁有司乘機謀取私利，勒索百姓。該章程規定，不但往返的福建、廣東一般民眾和商業貿易者需要查驗照票，而且往來海峽兩岸的文武生員、各衙門差役兵丁、各營戰船及各官差船都要有相關照票方能通行。這表明，無論何人，無論何種身份，凡是往來臺海兩地都必須按照規定的程序辦理才行。此前在清政府制定的政策中，未見對文武生員、各衙門差役兵丁、各營戰船及各官差船作出相關限制，此舉意味著清廷加強了對赴臺者的審核，嚴禁無照之人渡臺。

其次，強調閩粵民眾給照赴臺的范圍必須是先前曾經在臺后因各種原因返回大陸之人。覺羅滿保一再聲稱，此前制定的渡臺給照辦法，其針對的對象是從臺灣返回大陸而后希望再次赴臺者。是故，在他擬定的章程中，也特別強調該章程的對象是，“福建、廣東內地人民入籍臺灣住居，偶因事故暫回內地，仍欲往臺灣者”，“福建、廣東人民已經在臺居住立有產業家口，偶因事故欲回內地者”，“福建、廣東人民偶因耕種覓食到臺，既未入三縣之籍，又無產業家口在臺，欲回內地營生者”。覺羅滿保羅列的這三種情況，其共同點是上述所謂“福建、廣東人民”均系曾經到過臺灣的民眾，對于“從前并未入籍臺灣住居之人而托稱尋親覓友雇傭耕作欲往臺者，應嚴行禁止，各地方官不許擅給一照”，這實際上宣判了首次赴臺者的非法性。就筆者視域所及，先前各種給照的規定并未對欲赴臺者是否曾經到過臺灣有明確的表述。與此前給照赴臺相對比，此舉意味著清廷大大收緊了赴臺人員的范圍，嚴格控制大陸民眾赴臺。

綜觀覺羅滿保給照渡臺章程，其基本點在于嚴格給照制度，控制臺灣移入性人口增長，其給照政策由先前限制“無賴之徒”涌入臺灣，轉變為“未曾入臺者”禁赴臺謀生。這一轉變與臺灣人口的急速增長密切相關。康熙時期的渡臺政策吸引了大批閩粵民眾到臺灣謀生。至康熙末年，臺灣人口規模已經相當龐大。根據陳紹馨的研究，明鄭時期臺灣漢人數量大約為12萬，[12]藍鼎元在論及朱一貴起義的情況時說，“賊眾至三十萬。”[13]康熙五十四年，陳瑸也言及“臺灣近日比初開時不同了，人民眾多，商旅輳集，竟與內地漳、泉等郡一樣了。……數十萬戶口是有的。”[14]朱一貴起義后，內地民眾仍源源不斷來到臺灣。大量涌入的人口引起執政者的不安，臺灣知府高鐸憂慮地說，“臺灣安有如許閑田以供外省民人盈千累萬接踵而來，勢必無田可耕，流為游手匪類，實為地方隱憂。”[11](P108)面對這樣一個嚴格限制渡臺以確保臺灣人口保持穩定的章程，雍正皇帝顯然非常滿意，他稱贊該章程“周詳之極……上下內外果能一體奉行，朕保臺灣再無事矣。”[11](P111)

覺羅滿保渡臺政策的實施并未像雍正皇帝期望的那樣“臺灣再無事”，相反，過于嚴格的渡臺措施大大阻礙了海峽兩岸的正常往來，帶來了預料未及的后果。漳、泉內地無籍之民，部分無田可耕、無工可雇、無食可覓者，一到臺地，上可致富，下可溫飽，嚴禁渡臺實際讓他們坐而等死，冒險渡臺又面臨巨大風險。由于雍正二年的章程禁止未曾赴臺者渡臺，先前曾經渡臺之人或有親屬遺留在內地，彼此之間互相隔絕，骨肉分離。在臺立有產業者難棄財產回歸內地，內地需赴臺尋親團圓者無法獲得照票而渡臺。在正常合法途徑無法到臺灣的情況下，偷渡成為許多人渡臺的必然選擇，因此，禁渡章程的頒布不但沒有杜絕偷渡行為的發生，反而使得偷渡者愈來愈多。臺灣知府沈起元認為，內地民眾渡臺，“有必不可禁、必不可不禁者，以現在之法處之，則二者皆失。”[15]他建議放開當前過于苛刻的渡臺政策，仍照先前所定辦法，凡有來臺者，令內地州縣查明有無過犯，取族鄰結保，給照來臺入籍，毋使吏胥阻撓。其有作奸為匪，州縣不準給照，如此則奸民無可混淆，而良民亦得而樂其業。當然，此事說起來容易，真正實施起來非常困難。面對大量民眾赴臺的需求，清廷遂在是否允許民眾攜眷渡臺問題上進行了改革。

二、搬眷渡臺問題的變遷

清統一臺灣以后，大批閩粵民眾赴臺謀生，但所有妻眷一律不許攜帶，導致臺灣出現男多女少的情況。關于不許攜帶眷屬的實施時間，學界多有爭論。鄧孔昭根據康熙五十六年（1717）周鐘瑄編纂的《諸羅縣志》的記載，推斷該制度于是年之前已經實施，施志汶推論可能清領臺灣之初便已實施該制度，但未提出令人信服的證據。筆者認為，施志汶的推測可能是準確的。“查得臺灣府所屬四縣之中，臺灣一縣皆系老本住臺之人，原有妻眷；其諸羅、鳳山、彰化三縣，皆新住之民，全無妻子。”[16]這里所謂“臺灣一縣皆系老本住臺之人”可能指明鄭時期移居臺灣者，清領臺灣以后，大陸移民主要在其他三縣墾殖。此或可為佐證之一端。

不論清廷何時開始實施禁止攜帶眷屬渡臺的政策，至雍正時期，一個不爭的事實是，臺灣移民中女少男多，人口比例嚴重失調。諸羅縣之大埔莊，居民79家，計257人，多潮籍，“中有女眷者一人，年六十以上者六人，十六以下者無一人，皆丁壯力農，無妻室，無老耆幼稚。”[17]禁止攜眷帶來的后果是嚴重的，它使得夫妻、父子等分居兩地，不但有乖人情倫理，而且大量男性壯年勞力長期聚集，極容易引發社會動蕩。這些在臺耕種之人，由于沒有后顧之憂，不但心無系戀，敢于為非，且聚數十人同搭屋寮，共居一處。他們在農忙之時尚有耕耘之事，及田收之后終日無事，惟有相聚賭飲，飲酣、賭輸，遂致共謀竊劫。藍鼎元認為，允許赴臺之人的家眷渡臺以使合家團圓，是穩定臺灣社會的重要手段之一，“蓋民生各遂家室，則無輕棄走險之思。設有不肖，欲為盜賊，不能不念妻子親屬之株連。”[18](P805)

對于決策者而言，這是一個兩難的抉擇。雍正五年（1727），藍鼎元曾提議令赴臺之人攜眷前往，“飭著文武地方官，凡民人欲赴臺耕種者，務必帶有眷口，方許給照載渡，編甲安插，其先在臺灣墾田編甲之民，有妻子在內地者，俱聽搬取渡臺完聚，地方汛口，不得需索留難。”[18](P805)同年七月，閩浙總督高其倬提出系統的搬眷辦法。準予搬眷者有兩種：開墾田土，實在耕食之人，欲行搬眷者；佃戶之中，有佃田滿一甲、住臺經五年，而業主又肯具狀保系誠實不多事者。不準予搬眷者有三種：貿易、雇工及無業之人，全無田地原非安土之輩；其佃田不及一甲、住臺未滿五年，及雖佃滿一甲、住及五年，而業戶不肯具保者；現今甫往臺灣求田耕種之人。[19]

我們目前還不清楚兩個奏折之間的關系，高其倬是否受到藍鼎元的影響，抑或是對藍鼎元的一個回應，但高氏方案顯然是一個非常保守的辦法。按照他的設想，只有在臺灣從事農業生產且實際產業達到一定規模者方能搬眷，其他從事商業貿易、首次到臺者等等均不許搬眷。疏上后，雍正皇帝對此事也難以定奪，他既擔心臺灣人口過度增加帶來諸多困擾，又看到高氏所陳確系實情，最后，他朱批“且試行之。”[19]九月，戶部等衙門討論后議上奏稱，臺灣遠隔重洋，實稱要地。舊例閩、粵人民往臺墾種者，所有妻眷，一概不許攜帶，止許只身在臺，而全家仍住本籍。“若令其搬眷成家，是使伊等棄內地現在之田廬、營臺地新遷之產業，在民間徒滋煩擾，非國家向來立法之初意”。至此，雍正帝轉變其當初“且試行之”的想法，“著仍照舊例行，待朕再加酌量。”[20]搬眷之事遂寢而不行。

雍正十年（1733），大學士鄂爾泰等奏稱，臺地開墾承佃、雇工貿易均系閩、粵民人，不啻數十萬之眾，其中淳頑不等，優劣難分。若他們終歲群居，皆無家室，則其心不靖，難以久安。凡查明有田產生業、平日守分循良之人，情愿攜眷來臺入籍者，地方官申詳該管道、府查實給照，令其渡海回籍。同時移明原籍地方官，令其查明本人眷口，填給路引，準其搬眷入臺。十一年（1734）二月，閩浙總督郝玉麟等合計后認為，若按照上述搬眷方法，臺灣人口增加量將非常巨大。根據郝玉麟的計算，臺灣內地民眾不下十余萬，以一半有妻室一半無妻室計算，無妻室者不下五萬，每人一妻一子，若全部來臺則遽增十余萬人，更何況還有部分民眾借機攜帶親族人等。為防止臺灣人口短時期內迅速增長，他建議“凡在臺客民止許搬取內地妻子，以系其身心，其余概不準攜帶。”[21]此議經部覆后準行。

乾隆四年（1739）九月，郝玉麟奏稱，自雍正十年準許攜帶眷口之后，解決了很多臺灣民眾的家屬問題，同時，也有很多弊端出現，或捏稱妻媳姓氏、或多報子女詭名、或通同奸棍，領出執照賄頂渡臺，如此等等不一。他建議再定一年之限，如有業良民未搬家眷過臺者，務于限內搬取，逾限不準給照。次年九月，一年期滿，清廷禁止攜眷渡臺。乾隆十年（1746），關于是否允許民眾攜眷渡臺的問題再起波瀾。巡臺給事中六十七等認為，完全禁止攜眷渡臺的禁令不切合實際，且不符合中國傳統文化。考慮到臺灣人口既不能大幅增長，又不能不顧及民間實情，六十七指出，以下三種情況可以給照渡臺：有祖父母、父母在臺，而子孫欲來侍奉者；子孫在臺置有產業，而祖父母，父母內地別無依靠欲來就養者；本身在臺置有產業，而妻子欲來完聚者。內地游曠之民與在臺民眾之伯叔父母、兄弟及侄，概不準混行指稱呈請給照，仍照例嚴禁偷渡。[22]《臺案匯錄丙集》中收錄有《戶部副折殘本》，顯然戶部對六十七的上奏作出了明確的回應，由于該篇奏折為殘本，其結果不得而知。不過，根據吳士功乾隆二十五年（1760）的上奏和《清實錄》的相關記載，可知六十七的建議經福建督撫、戶部層層討論后，最終于乾隆十一年（1746）得以實施。[23]

不過，允許攜眷渡臺的政策在乾隆十二年（1747）很快便因閩浙總督喀爾吉善的反對而終止。在喀爾吉善看來，攜眷渡臺滋弊甚深，在臺之人或捏稱妻媳姓氏、或則多報子女名口，有些人甚至以此為借口販賣女子來臺，賣與他人為妻，從中謀取暴利。從雍正十二年（1735）開放攜眷禁令至乾隆五年（1740），合計給照不下兩萬余人，對臺灣社會生產和穩定都產生了一定的影響。他建議自十二年五月為始，定限一年，在臺民眾如果尚有眷屬未搬，或內地之祖父母、父母、妻子欲往臺灣就養者，照例給照允許赴臺，一年以后嚴禁渡臺。[24]喀爾吉善是堅定的反對大陸民眾渡臺者，至十三年（1748）五月一年期限甫過，他立即上奏，一年限期已滿，應自六月為始，停止給照。他也考慮到由于在臺民眾多為閩粵之人，搬眷之例既停，內地民眾無從影射過臺，偷渡勢必更加猖獗。同時，雖然相當部分在臺民眾已經搬眷赴臺，但仍有很多人祖父母、父母在內地，或有墳墓生業須回照看，絕對禁止民眾往返根本不現實。喀爾吉善提出，在臺耕種之人，無論家眷在臺與否，如本人提出正常的理由，履行正常的程序后，允許其往返兩岸，但嚴厲禁止大陸人民到臺灣和無照私自潛回內地。[25](P78)乾隆十四年（1749）福建巡撫潘思渠稱“今過臺之人已經限滿停止”[25](P239)，可見，從十三年六月起清政府的確執行了禁止渡臺的措施。

喀爾吉善的禁渡章程實施后，能夠合法到臺者僅僅局限于獲得官方許可從臺灣回大陸而后返臺之人。由于種種原因，乾隆十三年五月以前未搬眷者不在少數，其父母、妻子之身居內地者，亦復不少。他們之孑身飄流過臺，墾辟田園，置辦產業，若棄之而歸，則失謀生之路；若置父母、妻子于不顧，更非人情所安。他們思念父母、系戀妻孥、冀圖完聚，內地父母、妻子為圖供養，以致不擇手段，甘受奸民之愚弄，冒險偷渡，導致一幕幕慘絕人寰的悲劇。

面對這種情況，乾隆二十五年，福建巡撫吳士功再次建議開放家眷渡臺政策。內地只身無業之民，及并無嫡屬在臺者，仍遵例不許過臺，有犯即行查處。其在臺有業良民，果有祖父母、父母、妻妾、子女、婦孫男女、及同胞兄弟在內地者，其內地居住之祖父母、父母、妻妾、子女、子婦孫男女、及同胞兄弟等如欲過臺探親、相依完聚者，即先由內地該管州縣報明造冊，移明臺地查確覆到，再行督撫給照過臺。[26]閩浙總督臣楊廷璋“因慮及全臺大勢不便，聚集匪類，奏請定限一年停止，經部議覆準行。”[27]此次開禁時間從二十五年五月二十六日起，至二十六年（1761）五月二十五日一年期滿。楊廷璋還指出，在多次開放搬眷渡臺禁令以后，大多數在臺灣的內地人已經夫妻團聚，骨肉相親。開禁一年，請照過臺僅止四十余戶，其中以漳、泉民人在臺灣大小衙門充當書辦衙役者居多，至寓居臺地貿易民人，多已不愿攜眷過臺。沒有必要再以為小民謀團聚之名，松弛搬眷之禁。

從乾隆二十六年開始，就制度層面而言，攜眷渡臺便被嚴厲禁止，加之先前單身民眾原本就不許渡臺，這實際上說明清政府徹底切斷了大陸民眾赴臺的合法途徑。乾隆三十四年（1770），上諭稱：著傳諭崔應階、李侍堯等，令即通飭各屬，將福建、廣東赴臺人民嚴行禁止，仍于各處口岸設法巡邏周密，毋許私行逸漏一人。[28]所謂“毋許私行逸漏一人”，即意味著從制度意義上嚴禁民眾渡臺。搬眷渡臺一事，至乾隆五十三年（1788）最終完全開禁。福康安在平定林爽文起義之后，歷陳臺灣積弊，禁止攜眷渡臺即為其中之一。“嗣后安分良民，情愿攜眷來臺灣者，該地方官查實給照，準其渡海，一面移咨臺灣地方官，將眷口編入民籍。”[29]此議經過乾隆皇帝的批準后頒布實施。至此，大陸民眾攜眷赴臺完全開放。

三、官渡的設立與渡臺禁令的開放

無論多么嚴厲的禁渡措施，都無法禁止偷渡行為的發生。福康安于平定林爽文起義之時，親歷臺地，踏勘四野，留心考察臺灣事務，在開放眷屬渡臺禁令以后偷渡依然屢禁不止，原因有二：一是臺灣地土膏腴，便于謀生，無業民人紛紛渡海覓食。二是給照渡臺費用高昂，效率低下。由官方渡臺，則必經官給照票，海口查驗放行，難免兵役留難勒索，而私渡則止須與客頭船戶說合，即便登舟載渡，其費較官渡為省，其行亦較官渡為速。既然如此，福康安認為，與其禁之于既渡之后，不如查之于未渡之先。至于如何給照驗放，禁止兵役勒索留難等應妥定章程，使民人等知官渡便于私渡，而私渡并不省于官渡，如此則凡私渡之民不待查禁而自歸于官渡。[30]五十四年（1789）二月二十七日，乾隆帝令閩浙總督覺羅伍拉納、福建巡撫徐嗣曾等定立章程，即行具奏。

接到皇帝的指示后，閩浙總督覺羅伍拉納、福建巡撫徐嗣曾隨即飭令水師、陸路提督、臺灣鎮、道等員會商。此時閩臺之間已有廈門到鹿耳門、蚶江到鹿仔港、五虎門到八里坌三個對渡港口，凡商船貨物并搭載民眾出口，俱責成福防、廈防、蚶江三廳管理，商船入臺后，又有淡防、臺防、鹿港三廳會同審查。除三個對渡港口外，其他沿海港口嚴禁船只私渡，如有拿獲以偷渡論處。覺羅伍拉納等指出，上述渡臺辦法可謂立法嚴密又不失通融，然而偷渡仍層出不窮，其根源在于官渡守候稽延且費用不貲。既然清廷擬正式設立官渡，必須量為變通給照之例，定以限制搭載之價，如此則事歸簡便而民易樂從。先前官渡費用較高的主要原因在于，內地民眾前往臺灣請給護照，一般均需通過胥吏為之操作，他們上下其手，從中漁利。他建議由承擔運載的船戶為之擔保，船戶考慮到自身的安全，一般不會運載匪徒之類，而后由船戶直接向有司申請給照。管廳官員查驗屬實，立即給予執照放行，毋許胥役借端遲延。至于渡臺費用，向來商船搭載民人，每名索取番銀四、五元不等，未免過多，如由廈門至鹿耳門路程較遠，每名許收番銀三元，由南臺至八里坌、蚶江至鹿仔港路程較近，每名只許收番銀二元，如攜眷同行者，計名給與，一切船租、飯食俱在其內。倘敢額外多取，許該民人赴廳指稟，立予嚴究。[31]

就覺羅伍拉納等的議案，大學士阿桂等迅速做出回應，認為閩浙總督對該問題的分析是透徹的，同意上述議案。阿桂進一步指出，官渡更重要的問題在于約束地方有司借機勒索百姓，“是名為嚴渡之防，而適以飽貪欲之壑。”對于上述看法，乾隆皇帝表示贊同，擔心地方上下不法，私渡之弊或可禁絕，而勒掯賣放之端即由此起。遂令福建督撫及臺灣鎮、道等督飭守口文武員弁實力稽查，隨時嚴察。至此，由福康安提議設立的官渡正式成為大陸民眾往返臺灣的基本途徑。

三口對渡，對閩臺商貿和人員往來起到積極的促進作用。按照既定的官渡規則，廈門至鹿耳門、蚶江至鹿仔港、五虎門至八里坌對渡均為平行式雙向直接往來，從福建廈門、蚶江、五虎門出發的船只只能分別到達對岸的鹿耳門、鹿仔港、八里坌，反之亦然，各港口之間不能交叉往來。對于從蚶江出發的商船而言，如果其最終目的地是鹿耳門，必須先到達鹿仔港，然后從鹿仔港再轉赴鹿耳門，否則以違規處置。隨著海峽兩岸往來日益頻繁，三口對渡越來越不適應形勢的發展。嘉慶十四年（1809），淡水鄉民盧允霞稱：“緣淡水系產米之區，為內地泉、漳、蚶、廈民食攸關之處，而淡民需用農器貨物，全借蚶、廈以資。是淡港之八里坌口正該蚶、廈船只通行交易，以利民便，奚堪禁遏蚶、廈船只，貽累兩地民難。”[32]嘉慶十五年（1810），閩浙總督方維甸奏請改革對渡章程，五月二十八日，清帝諭令內閣：嗣后準令廈門、蚶江、五虎門船只通行臺灣三口，將官谷按船配運。[33]道光時期，清政府又開通臺灣海豐、烏石二港與大陸通商，從而使臺灣與大陸通航的港口達到五個。

與先前嚴禁渡臺相比，官渡的設立為民眾往返臺灣提供了一條可行的合法路徑，尤其官渡章程特別針對費用過高、時間過長做出了應對性規定，更為渡臺民眾提供了便利。但是，直至清末清政府完全開放渡臺禁令，偷渡始終是閩粵人民到達臺灣的重要方式之一。同治末年，隨著牡丹社事件的爆發，沈葆楨赴臺開山撫番，經歷臺疆，他深入臺灣東部山區，深感很多深谷荒埔有可耕之地，無入耕之民，內地人民向來不準偷渡，開禁未有明文，地方官雖思設法招徠，每恐與例不合，不敢輕易召集。開山必先招墾，招墾必先開禁，他懇請將一切舊禁盡與開豁，以廣招徠。光緒元年（1875）正月十日，清廷議準，所有從前不準內地民人渡臺各例禁，悉與開除。至此，清政府實施了近二百年的給照渡臺政策宣告徹底廢除，兩岸民眾可以自由往返，對晚清臺灣社會的發展和劉銘傳改革產生了重大的影響。

綜觀從清統一臺灣之初到同治末年開山撫番，清政府實施了給照渡臺的制度，給照渡臺，意味著無照之人不許渡臺。所謂給照制度，其實質是限制民眾自由臺灣的制度。給照渡臺政策的變遷與清政府治臺理念密切相關。在如何治理臺灣問題上，清政府內部一直存在巨大的爭論，但是，無論爭論者對開放臺灣持何種態度，維持臺灣的穩定，避免重蹈鄭氏政權的覆轍，是所有人的共識。看似變動不居的給照渡臺政策實際上有其共同點，即嚴格審核渡臺者的身份，防止赴臺之人在臺灣引發社會動蕩。這也決定了限制渡臺是決策者的必然選擇。

［1］具體可參見：李祖基.論清代政府的治臺政策——以施瑯與清初大陸移民渡臺政策之規定為例［J］.臺灣研究，2001（3）；鄧孔昭.清政府禁止沿海人民偷渡臺灣和禁止赴臺者攜眷的政策及其對臺灣人口的影響［M］.陳孔立主編《臺灣研究十年.廈門大學出版社，1990.臺灣史研究的史料運用問題：以清代渡臺禁令為例［J］.臺灣史跡，36期。以下所引鄧孔昭與施志汶相關論述，凡未標注出處者，均據上文.

［2］施志汶.臺灣史研究的史料運用問題：以清代渡臺禁令為例［J］.臺灣史跡，第 36期。

［3］《清圣祖實錄》卷117，康熙二十三年十月丁巳。

［4］康熙朝《大清會典》卷99《兵部·海禁》。

［5］林謙光.臺灣紀略·形勢［Z］.臺灣文獻叢刊第 104種（以下簡稱文叢第X種）。

［6］陳瑸.陳清端公文選·條陳臺灣縣事宜［Z］.文叢第116種。

［7］陳文達.臺灣縣志卷十二《藝文志·公移·條陳臺灣事宜文》，文叢第103種。

［8］編者不詳：《清經世文編選錄·附錄一·正誼堂文集選文·申飭臺地應禁諸弊示》，文叢第229種。

［9］周元文.重修臺灣府志（卷十）《藝文志·申禁無照偷渡客民詳稿》，文叢第66種。

［10］《清圣祖實錄》，卷277，康熙五十七年二月甲申。

［11］臺灣史料集成編輯委員會.明清臺灣檔案匯編（第10冊）［M］.臺灣遠流出版社，2006.

［12］本書編委會.臺灣省通志稿·卷二·人民志人口篇［M］.臺灣省文獻委員會1964：117.

［13］藍鼎元：《東征集》卷一《與施提軍論止殺書》，文叢第12種。

［14］丁宗洛：《陳清端公年譜》卷下《康熙五十四年十月》，文叢第207種。

［15］編者不詳：《清經世文編選錄·沈起元·條陳臺灣事宜狀》，文叢第229種。

［16］編者不詳：《雍正朱批奏折選輯·一二三·浙閩總督高其倬奏聞臺灣人民搬眷情節折》，文叢第300種。

［17］藍鼎元：《東征集》卷六《紀十八重溪示諸將弁》，文叢第12種。

［18］藍鼎元.鹿洲全集［Z］.廈門大學出版社 1995.

［19］編者不詳：《雍正朱批奏折選輯·一二三·浙閩總督高其倬奏聞臺灣人民搬眷情節折》，文叢第300種。

［20］《清世宗實錄》卷61，雍正五年九月庚辰。

［21］臺灣史料集成編輯委員會.明清臺灣檔案匯編（第15冊）：176.

［22］編者不詳：《臺案匯錄丙集》卷七《七九·戶部“為內閩抄出巡臺給事中六十七等奏“移會》，第176種。

［23］《清高宗實錄》卷265，乾隆十一年四月甲申。

［24］臺灣史料集成編輯委員會：《明清臺灣檔案匯編》第19冊，第325頁。

［25］臺灣史料集成編輯委員會：《明清臺灣檔案匯編》第20冊.

［26］編者不詳：《臺案匯錄丙集》卷七《八一·吏部“為內閣抄出福建巡撫吳士功奏“移會》，文叢第176種。

［27］編者不詳：《臺案匯錄丙集》卷七《八二·刑部“為內閣抄出浙閩總督楊廷璋奏“移會》，文叢第176種。

［28］中國第一歷史檔案館：《乾隆朝上諭檔》第五冊，乾隆三十四年十二月二十五日，廣西師范大學出版社，2008.

［29］中國人民大學清史研究所：《天地會》（五），中國人民大學出版社，1986：99.

［30］編者不詳：《臺案匯錄丙集》卷七《八九·閩督福康安奏折》，文叢第176種。

［31］臺灣史料集成編輯委員會：《明清臺灣檔案匯編》第38冊，第464頁。

［32］陳支平：《臺灣文獻匯刊》第五輯第10冊，廈門大學出版社，2003：179.

［33］《清仁宗實錄》，卷229，嘉慶十五年五月辛巳。