農村體育公共服務供給的價值審思與現實困境

胡慶山， 王 健

（華中師范大學體育學院，湖北武漢430079）

農村體育公共服務供給的價值審思與現實困境

胡慶山， 王 健

（華中師范大學體育學院，湖北武漢430079）

回歸公共服務的價值本源，審思農村體育公共服務供給的價值問題。認為：農村體育公共服務供給存在民需取向與政績導向、民生取向與行政任務導向之間的博弈；非衡體育觀下的農村體育公共服務供給總量不足、價值偏離，政績取向下的農村體育公共服務供給方式單一、機制不全，行政任務取向下的農村體育公共服務供給保障不力、機構虛設等，構成農村體育公共服務供給的現實困境。提出：推廣民生體育觀，加大對農村體育公共服務的多元供給；培育公共行政精神，促進農村體育公共服務供給的機制創新；強化民本服務觀，加強對農村體育公共服務供給的保障力度等。

農村體育；公共服務；供給；價值；困境

Author's addressSchool of Physical Education，Central China Normal University，Wuhan 430079，China

縱觀公共服務理論的發展歷程，從19世紀后半葉西方公共服務理論的萌發，到20世紀80年代新公共管理理論的確立，再到新公共服務理論的興起，公共服務的價值問題貫穿始終［1］。從此種意義看，價值問題是公共服務管理與實踐領域的本源性問題。農村體育公共服務是現今我國邁向體育強國及完善體育公共服務體系的重難點問題。在當前農村體育公共服務更多地只能依靠“供給”而非“自給”的現實背景下，同樣有必要回歸公共服務的價值本源，考量、審思農村體育公共服務供給的價值取向。農村體育公共服務的供給不僅僅是實物的提供，更是價值的呈現；而現今農村體育公共服務發展的掣肘，也不僅僅是物力財力供給困難，更是價值觀的偏離。審思農村體育公共服務供給的價值取向及其現實困境，方能溯本求源、標本兼治，從本源及現實的雙重視域洞悉農村體育公共服務供給的難題。遺憾的是，雖然近年來對體育公共服務問題的研究日益增多，但回歸公共服務的價值本源，論述相關問題的研究報道還頗為鮮見；而對農村體育公共服務及其供給問題的價值探尋更是少見。鑒于此，本研究擬對該問題進行嘗試性探析。

1 農村體育公共服務供給的價值審思

1.1 民需與政績——需求取向與政績導向的博弈農村體育公共服務供給的民需取向乃是由農民的體育需求決定農村體育公共服務供給的一種價值訴求。在農村體育公共服務供給的決策定位上，近年來國家政府部門也積極從民需的視角考量農村體育公共服務的供給問題。如2009年國家體育總局局長劉鵬同志在全國群眾體育工作會議上的講話強調，要在認真總結全民健身各項工程建設經驗的基礎上，切實履行體育公共服務的政府職能，繼續推動“農民體育健身工程”，農民喜歡什么、需要什么，我們就做什么，切實把好事做好、實事辦實［2］。農村公共產品供給體制的強制性傳統以及由國家計劃決定農村公共產品數量、類型的決策機制［3-4］，長期以來將農民隔離在農村公共產品需求表達的大門之外。農村體育公共服務的供給自然也難以逃離自上而下強制供給的體制性藩籬，在一廂情愿式地為民提供農村體育公共服務的背后實則是政績取向使然，導致其最終淪為備受詬病的形象工程、政績工程［5-6］。

事實上，農村體育公共服務供給的民需取向與政績導向反映的是2種截然不同的需求類型，前者是對農民實際體育需求實事求是的反映，后者則為意識形態剛性需求的呈現。同時，2種不同的供給取向亦決定了截然相反的2種結果。民需取向的農村體育公共服務供給往往趨于供需平衡，而政績取向的農村體育公共服務供給更多地呈現為供非所求的畸態。需要指出的是，政績取向下農村體育公共服務供給的實際危害性是相當大的。一方面，政績取向下的農村體育公共服務供給實則是一種非民需的無謂供給，是一種喪失公共行政精神［7］的盲目投入，由于資源的浪費不僅會加劇當前農村體育公共服務總量的供不應求，還會由于供非所需、供非所喜、供非所愿、供后閑置而導致農村體育公共服務供給相對過剩。另一方面，政績取向下的農村體育公共服務供給看似是對農民的恩惠，在某種意義上實則是對農民體育權利的剝奪，這種不是建立在對廣大農民的普遍尊重和共同價值觀基礎之上的非理性供給，往往難以獲得成功［8-9］。這一點對當前及今后我國農村體育公共服務供給價值觀的確立、“農民體育健身工程”等具體惠農體育工程的實施等，無疑具有啟示意義。

1.2 民本與任務——民生取向與行政任務導向的博弈在現今我國大力打造服務型政府、構建完善社會公共服務體系的背景下，國家對農村體育公共服務建設的關注、支持與實際投入力度日益增加。這從“十一五”“十二五”時期以來國家頒發的一系列相關惠農體育政策文件、相關領導的發言講話以及國家組織開展的“農民體育健身工程”等務實舉措等［10］可見一斑。在國家相關政策文件及實踐舉措的背后，折射的是政府農村體育公共服務供給的民本宗旨和民生取向。囿于中國國情，農村經濟基礎薄弱，農民對體育公共服務的自我供給能力差，而農村體育公共服務投入的非回報性導致社會力量投入相對有限，致使當前農村體育公共服務的供給更多地限于一種政府行為。各級政府承擔著農村體育公共服務供給的行政事務使命。從農村體育公共服務供給的價值取向看，亦存在一定的行政任務導向；因此，在農村體育公共服務供給中，民生取向與行政任務導向并存。

民生取向與行政任務導向這2種不同的價值取向可導致農村體育公共服務供給理念及行為差異。民生取向下的農村體育公共服務供給，可謂政為民所議、計為民所謀、策為民所施、財為民所用、利為民所得，農村體育公共服務供給時時處處、方方面面均是站在農民的立場，體現出務實、為民、利民的供給理念與行為，不摻雜任何形式主義和“花架子”的元素。行政任務取向下的農村體育公共服務供給，雖然在施政的過程中也能在一定程度上為民謀利，但是更多地著眼于行政任務的完成、行政職能的履行、行政文件與命令的下發，體現為重量輕質、重形式輕實效。在農村體育公共服務供給的實踐中，民生取向與行政任務取向可謂兼而有之，表現為惠農體育政策頒發之初的民生本位與政策執行過程中行政任務首位之間的博弈。

2 農村體育公共服務供給的現實困境

2.1 非衡體育觀下的農村體育公共服務供給總量不足、價值偏離從某種程度上而言，均衡發展只是經濟社會發展的一種相對理想狀態，非衡卻是一種普遍現象。一直以來盡管我國倡導體育事業要與經濟社會協調發展，體育事業內部也要均衡發展，然而，非衡現象頗為顯見和常見。例如，相較于對醫療、教育、住房等投入而言，無論是國家層面還是群眾自身，對體育的投入力度均相對較弱；相較于對競技體育的投入，我國群眾體育領域“欠賬”甚多［11］。在此非衡現象的背后，折射的實則是國人的一種非衡體育觀，是對體育的民生價值重視不夠引發的一種價值觀的偏離，進而導致體育事業發展的非衡現象。就非衡體育觀下農村體育公共服務供給的現實困境而言，主要體現為供給的總量不足與價值偏離。

筆者前期調研結果表明，我國農村體育公共服務的總體供給情況令人擔憂，被調查的農民選擇“不充足”和“完全沒有提供”的人數比例合計高達71.7%，其中45.3%的農村居民選擇了“不充足”，26.4%的農村居民認為“完全沒有提供”［12］。從當前農村體育公共服務供給存在巨大缺口的表象來看，與其聯系最直接的無非是“財力不足”的問題，或者說在目前農村體育公共服務投入主要以國家和政府為主的現實狀況下，國家的有限財力是導致農村體育公共服務供給總量不足的直接原因。誠然，這一現狀的背后無疑具有深刻的歷史及社會原因，更有非衡體育觀及相應價值觀的驅使。我國農村經濟基礎長期薄弱、農村人口眾多、農村地域遼闊及當前農村對醫療、教育、社保等頭等民生服務的迫切需求等，導致國家在農村體育公共服務供給上呈現出“財力相對不足”的狀況。

全民對體育的重視程度仍然較低、國民的體育意識相對薄弱和政府部門的傾向性投入等折射的非衡體育觀及相應價值觀的偏離，構成更為深層的原因。一方面，如果全民的體育意識增強了，人們真正把體育作為不可或缺的生活方式得以確立，那么我國體育公共服務的供給就不會再以“政府供給”為主的方式存在，更多地會呈現出“他給”“自給”等多元化的狀態，這也必然能緩解當前農村體育公共服務供給不足的困境。另一方面，正如眾多媒體曾呼吁和披露的，我國對競技體育的投入遠遠超過對大眾體育的投入，要加大對大眾體育和全民健身事業的投入力度［13］。在此沒有必要深究我國對競技體育的投入是否超過對大眾體育的投入這一問題，但在此背后，呈現的是我國政府相關部門的政績觀，即是追求看得見、摸得著的政績工程和金牌效應，還是致力于凸顯民生本位但施政績效難以迅速彰顯的群眾體育。對于需求缺口巨大、投入力度和難度更大、政績效應更難凸顯的農村體育公共服務的投入而言，其考驗無疑更為嚴峻。

2.2 政績取向下的農村體育公共服務供給方式單一、機制不全囿于農村體育公共服務投入的非直接回報性，在其投入后經濟和社會效益難以迅速彰顯甚至可能是無效投入的狀況下，目前農村體育公共服務市場化和社會化改革的條件自然難以形成，導致現今我國農村體育公共服務基本采用的是“自上而下”的政府直接供給方式。此“自上而下”的政府單一供給方式，既是當前農村體育公共服務基礎薄、水平低發展階段政府行使公共服務職能的必然選擇，也是政績取向下的最佳選擇。該方式具有行政色彩濃厚的特點，亦有利于瞄準、突出政績。在現有政績考核制度下，“自上而下”的供給方式往往容易使各級政府熱衷于有形的、能夠留下政績痕跡的、有考核指標依據的體育場地器材、設施的供給，而忽視對其他可能需要投入更多時間、精力、物力、財力，但其效果和影響力可能更難以呈現的服務內容的供給，這是造成目前農村體育公共服務供給內容單調的一個重要原因。

就某種程度而言，農村體育公共服務“自上而下”的單一供給方式是制度內外供給失衡的必然產物。據相關研究［13］，農村公共物品的制度內供給是指在現行財政管理體制下的預算財政和預算財政外的政府財政供給，供給的主體是政府，供給成本的分攤方式是通過政府預算收入進行的，該供給方式具有強制性。農村公共物品的制度外供給則是指制度內財政方式之外的其他供給方式，主要包括公共物品的制度外財政供給（如鄉鎮企業上繳利潤、管理費、鄉鎮統籌、各種集資和捐款、各種罰款收入等非預算性融資，多具有指令性）和民間供給（如民間捐款、集資、攤派等非政府性融資，多具有自愿性）。

一方面，由于基層農村公共事務繁多，如農村水利設施、公共衛生、醫療、教育、道路交通等，這些事關農民生計的大事目前尚未能得到很好解決，那么對農村體育公共服務的投入自然被邊緣化。隨著近年來農村稅費改革的施行，農民被免征農業稅之后，基層政府尤其是鄉鎮政府的財力收入相對于其需要的投入而言，則顯得更加捉襟見肘；因此，如果基層政府能夠通過鄉鎮統籌、收取鄉鎮企業利潤等獲取一定的制度外財政收入，那么在其對農村公共事務的投入上，必然會規劃再三，把有限的財力用于農民急需解決的如醫療、教育、道路交通等頭等民生大事上。

另一方面，由于農村體育公共服務投入的非直接回報性和其經濟社會效益難以彰顯等因素，導致民間資本也不愿投入。農民自身在其當前經濟生活條件尚不富足的情況下，也不愿或者根本沒有能力投入農村體育公共服務建設。鑒于上述兩方面因素，當前農村體育公共服務的供給則只能是或者說主要是依賴于制度內供給。作為農村體育公共服務制度內供給的主體——基層農村政府而言，其顯然只能是“有多少錢、辦多少事”，即根據上級財政撥款量體裁衣，把有限的財力投入到能夠帶來明顯社會效益、政績效益，且符合國家文件精神要求的農村體育場地、器材設施的建設上。在農村體育公共服務制度內外供給嚴重失衡的情況下，基層農村體育公共服務的供給還達不到“按需分配”的程度，注定其必然選擇“自上而下”的供給方式。

在政績取向下，與農村體育公共服務“自上而下”供給方式一脈相承的則是供給的需求表達及監督評價機制的缺乏。政績取向下“自上而下”的供給方式重政績而非實績，隔離基層農民的體育需求，各級政府部門自上而下地“閉門”決策，其考慮更多的是供給主體的自身能力和利益以及社會效應，無視與農民的主動溝通，導致農村體育公共服務的供給實則取決于政府部門的價值偏好，最終難免陷入供非所需、供非所求的窘境。在監督評價方面，則體現為自導自演、自供自評，基層農民或組織既無參與監評的意識，更無參與監評的渠道。在政績考核的利誘下，農村體育公共服務供給的監督評價難以有效。在監評機制缺失的情況下，農村體育公共服務供給的所謂評價最終只能淪為政府部門的自我工作總結或政績匯報。

2.3 行政任務取向下的農村體育公共服務供給保障不力、機構虛設農村體育公共服務供給離不開資金和法律、法規等制度保障，然而，行政任務取向下農村體育公共服務供給的經費多用于維持基層農村體育事業單位運行的財政補貼，鮮少用于基層農村體育活動的開展。筆者前期調研結果表明，基層縣鄉農村體育事業經費普遍短缺，大多鄉鎮人均體育事業經費只有0.5元左右，該經費中很大部分還要用于鄉鎮文體站工作人員的財政工資補貼，最終用于組織體育活動的經費捉襟見肘。除“農民體育健身工程”等“指定任務”的專項資金用于修建有限的體育場地、器材設施外，很難有經費用于農村體育公共服務“自選”服務內容的建設［12］。可見，在行政任務取向下，目前有限的體育事業經費實則用于“養人”而非“養事”。

值得指出的是，農村體育公共服務建設經費不足的原因是多方面的，如農民由于自身經濟條件所限造成的自身投入不足，各級政府由于有限的財力和公共事務的多面性造成對農村體育公共服務投入不足，農村體育公共服務投入的非直接回報性導致的制度外投入條件不具備等。現階段農村體育公共服務的資金來源主要是體育彩票公益金和上級政府撥款，即在很大程度上主要依賴于前文所分析的制度內供給。農村體育公共服務資金的供給方式及主體單一，這也促使了基層農村體育公共服務建設對國家和上級政府投入的嚴重依賴性。無疑，目前制度外供給條件尚不成熟決定了這一客觀現狀，同時，這也決定了要解決我國農村體育公共服務建設資金的籌集問題，無疑將是一個長期而艱巨的任務。

行政任務取向下農村體育公共服務供給保障不力的另一方面則為相關法律、法規保障乏力，多體現為對任務的原則規定性、行政指令性，而缺乏具體的執行標準和規約措施。雖然近年來我國體育法制建設取得了一定的進步，有力地促進了農村體育公共服務建設，但整個體育公共服務的法制化程度仍然較低，相關制度建設不夠健全且滯后乃屬不爭的事實。例如，我國現行的專門性體育法律只有一部《中華人民共和國體育法》，其條款設置彈性較大，約束力較弱，其中對農村開展體育活動亦作了簡單要求和說明，未見具體操作規范要求，也無相關配套細則。再從《全民健身計劃綱要》及《全民健身條例》來看，雖然兩者均有關于農村、農民體育的相關規定和要求，但大多是原則性的規定，無關農村體育發展的具體內容，也無違反規定和條例的懲戒措施。可見，行政任務取向下農村體育公共服務供給的法律、法規保障頗顯無力。

此外，行政任務取向下農村體育公共服務供給的基層鄉鎮機構形同虛設。當前基層負責開展農村體育工作的是縣（市）、鄉（鎮）二級政府，由其下屬縣（市）體育局或文體局、鄉（鎮）“文體站”或“工作站”具體負責。鄉鎮文體站是負責我國農村體育公共服務供給的最基層“行政細胞”，位于農村體育公共服務供給的一線陣地，擔當著承上啟下的服務大任；然而，筆者前期調研發現，雖然目前鄉鎮文體站的設置較為普遍，但其經費和人員十分緊缺，掛牌現象比比皆是，導致諸多文體站“見牌不見人”［12］。

為何鄉鎮文體站的應然職能與其實然狀態相差甚遠？如眾所知，鄉鎮文體站是我國政府部門垂直行政機構設置的必然產物，可視為縣（市）體育局或文體局在鄉鎮政府行政機構設置的功能性“衍生品”，其“行政出生”毋庸置疑，其設置的行政導向也不言而喻。貫徹上級文件精神，聽從上級指令對于鄉鎮文體站而言責無旁貸；然而，由于鄉鎮財政經費不足、鄉鎮文體站人員編制短缺等因素的制約，更加劇了鄉鎮文體站更多地只是“對上負責”，或為應付檢查而臨時開展一些“作秀式”的農村體育活動，甚或僅限于接收并存檔上級相關行政文件，而無力“對下服務”，無法真正貫徹落實相關文件精神。從某種程度上看，目前鄉鎮文體站是作為一種行政機構設置的要求及其附庸而存在，尚未充分發揮農村體育公共服務供給的職能。

3 農村體育公共服務供給的價值匡正及促進策略

3.1 推廣民生體育觀，加大對農村體育公共服務的多元供給體育事關民之生計，乃民生之本。民生體育觀即是把體育視為人之生存與發展所必需的一種體育觀。誠如全國政協委員卞志良、楊樺等人在全國政協會議上所言：“體育是最基本的民生”“應在全社會廣泛宣傳體育對于青少年及人的一生發展的重要性”［14］。如果說價值觀是一個社會文化體系的核心內容和意識形態領域的“CPU”［15］，那么民生體育觀則是最基本的、最核心的體育價值觀，是引導人們正確認識體育、積極參與體育、終身從事體育的思想源和動力泵。民生體育觀至少應包括3個方面的內容：一是對社會而言，全社會能認識到體育的民生價值，全民具有較強的體育意識，全社會重視體育事業的發展并積極投入體育事業建設；二是對政府而言，能擯棄“金牌體育觀”、踐行“民生體育觀”，加強對群眾體育尤其是農村體育等薄弱環節的建設力度；三是對公民個人而言，能視體育為健康的生活方式，具備較強的健身意識，主動參加體育活動，自覺自愿地投身體育事業建設。民生體育觀下農村體育公共服務供給將不再局限于政府單一供給的局面，有利于突破當前基層政府財力不足的困境，形成社會力量參與、政府大力支持、農民自愿投入等合力共舉的局面。目前有必要通過宣傳引導等方式在全社會建立并推崇民生體育觀，推動形成多元主體力量參與農村體育公共服務供給的格局，以此破解基層農村體育公共服務供給不足的難題。

3.2 培育公共行政精神，促進農村體育公共服務供給的機制創新公共行政精神以公民和公共利益為價值取向，它建立在對所有公民樂善好施的道德基礎之上。公共行政精神迷失是導致政府及官員產生不良政績取向的價值觀根源，使得執政者囿于政績之需往往青睞于建設難度小、容易實施、易出政績的公共服務項目，而相對忽視難度大、見效慢、期限長的公共服務項目［16］。可見，培育公共行政精神是形成正確政績觀的根本前提。事實上，政績并非是一個諱莫如深而使得人們避而談之的貶義詞，也不宜一談政績就視之等同于形象工程、政績工程。相反，正確的政績導向則是政府更好地發揮公共服務職能的助推器和動力翼［17］。對農村體育公共服務供給而言，基于公共行政精神的正確政績觀導向，有利于政府在農村體育公共服務供給中傾聽民聲、廣納民意，改變忽視廣大農村和農民真正體育需求的“自上而下”的單一供給方式，促成農村體育公共服務“自上而下”與“自下而上”供給方式的結合，引導廣大農民參與農村體育公共服務供給決策和監督評價，使農村體育公共服務供給的決策和監評等環節體現“草根性”，從根本上促進農村體育公共服務供給機制的創新。

3.3 強化民本服務觀，加強對農村體育公共服務供給的保障力度現今，如火如荼地開展的群眾路線教育實踐活動要求全心全意為人民服務［18］，從某種程度上看，其體現的乃是一種民本服務觀。無疑，民本服務觀必然要求擯棄行政任務導向、政績導向，倡導民生本位，千方百計地執政為民。對農村體育公共服務供給而言，民本服務觀下的農村體育公共服務供給將重心置于為農民提供體育公共服務產品上，把體育事業經費不折不扣地用于“養事”而非“養人”。農村體育公共服務的相關法規建設也將立足于民，既能頂層設計，也能細化潤民。農村基層體育行政機構亦將名副其實地發揮服務職能，切實為民施政。在努力構建服務型政府的今天，有必要借群眾路線教育之東風，強化各級政府尤其是體育行政部門的民本服務觀，從政府層面為農村體育基本公共服務供給提供強有力的資金和制度保障。

4 結束語

回歸公共服務的價值本源，從邏輯起點考量和追問農村體育公共服務供給的價值取向，對審思農村體育公共服務供給價值偏離及其現實問題，明確今后農村體育公共服務供給的價值定位，具有重要的理論與現實意義。從某種程度而言，政績取向與行政任務取向下的農村體育公共服務供給，是作為“工具”的農村體育公共服務供給，呈現的是農村體育公共服務供給的工具價值；而民生取向與民需取向下的農村體育公共服務供給，是體現“民本”的農村體育公共服務供給，彰顯的是農村體育公共服務供給的終極價值。當前，農村體育公共服務供給亟待擯棄政績本位和行政任務本位，回歸民生本位。無疑，深化對農村體育公共服務供給價值取向的認識，堅持正確的價值導向是引導農村體育公共服務走向健康及可持續發展道路的關鍵。

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Value Consideration and Predicament of Sport Public Service Supp ly in Rural Areas

HU Qingshan，WANG Jian

It is necessary to go back to the origin of value on public service and examine the sport public service supply in rural areas.The thesis argues that there exist competitions between the different orientations in people's needs and the achievement records in one's official career as well as in people's livelihood and government's administrative duties.Furthermore，there exist practical problems in the sport public service supply in rural areas，such as the insufficient supply volume and deviated value in the situation of sport inequality，the single supply form and incomplete mechanism when the achievement records in one's official career is taken as the first place，and the bad guarantee aswell as dummy organizations in sport public service supply of rural areas in the adm inistrative duty-orientated situation.The study offers some suggestions：to promote the sport conception focusing on people's livelihood；to enhancemulti-supply of sport public service supplyin rural areas；to cultivate the spirit of public adm inistration and improve themechanism innovation；and to strengthen the peopleoriented service concept and the guarantee efforts in sport public service supply in rural areas.

sport in rural areas；public service；supply；value；plight

G80- 05 文獻標志碼 A

1000- 5498（2014）04- 0020- 05

2013- 12- 02；

2014- 02- 20

國家社會科學基金資助項目（11BTY011）；教育部“新世紀優秀人才支持計劃”資助項目（NCET-13-0816）；國家體育總局體育社會科學研究項目（1495SS10049）；教育部人文社會科學研究規劃項目（10YJAZH030）

胡慶山（1980-），男，湖北松滋人，華中師范大學教授，博士；Tel.：（027）67868314，E- mail：qshu@ mail.ccnu.edu.cn