《公安行政法學》教學對程序意識的培育及其改進

黎慈

（江蘇警官學院 江蘇南京 210012）

《公安行政法學》教學對程序意識的培育及其改進

黎慈

（江蘇警官學院 江蘇南京 210012）

警察執法違反程序的不規范規定容易引發群眾不滿意，甚至導致引發社會輿論風波的產生，損害警察形象和公安機關的執法權威。良好的公安行政實訓教學體系，能夠強化學員的程序法意識，為今后的執法工作規范化奠定基礎。要改變當前《公安行政法學》實訓教學不適應程序法意識培育的現狀，既需要公安院校改善實訓教學體系，也需要公安機關在實訓場所和業務指導方面給與大力支持。

公安行政法；程序意識；實訓教學

公安機關開展執法規范化建設、群眾路線教育等活動以來，群眾的滿意度明顯提升[1]，但從信訪投訴、個案監督、執法質量考評、媒體報道等情況來看，群眾對公安機關依然還有許多不滿意地方，其中執法程序不規范是引發群眾不滿意的重要原因之一。執法程序不規范主要是警察在執法過程中的程序法意識不強造成的，具體體現為“重實體，輕程序”的思想和傾向。意識是行動的先導，而意識的形成是一個長期的、潛移默化的過程，程序法意識的養成亦是如此。公安院校是培養人民警察的搖籃，是培育未來警察程序法意識的重要平臺。公安行政執法與公安刑事偵查是警察肩負的雙重職責，而公安行政執法更是其日常執法工作。因此，重視《公安行政法學》教學對學員程序法意識的養成，并采取相關對策以促進，應當成為公安院校落實黨的十八大報告，實現“推動高等教育內涵式發展”的重要課題。

一、《公安行政法學》教學中培育學生程序法意識的意義

隨著我國社會主義民主法制的快速發展，人民群眾的法律意識、維權意識明顯增強，對正義有了更高的追求。這就要求 “正義不僅應得到實現，而且要以人們看得到的方式加以實現(Justice must not only be done,but also must be Seen to be done)[2]。正當程序便是以人們看得到的方式實現正義。正當程序能否得到有效遵循，受諸多因素的影響，其中作為執法者的警察是否具有程序法意識，在其中發揮著至關重要的作用。受我國傳統“重實體、輕程序”思想的影響，包括民警在內的諸多執法者的程序法意識淡薄，認為只要結果正確就行，程序的嚴格執行不利于執法效率的提升，因此就抱著“程序能省就省”的態度執法，而有的民警在監督之下被動地按照法定程序實施執法行為，這些均表現出民警的程序法意識缺失。公安院校的全日制本科生是未來警察執法隊伍的生力軍，在《公安行政法學》課程教學中培養他們的程序法意識，決定著公安法治實現時間表的進程，決定著公安隊伍素質的發展方向，具有十分重要的社會意義。

（一）決定著公安法治的實現進程。

公安機關作為政府的職能部門，擁有十分廣泛的行政執法權，作為公權力的重要組成部分，是維護國家安全、社會穩定的保障。但是，與其他公權力一樣，警察執法權一旦被濫用，就會給人民的生命、自由、財產帶來嚴重的威脅。因此，建立和完善對警察行政執法權的控制、制約、規范機制是必要的、必須的，而控制規范行政權機制的最重要環節就是行政法。現代行政法主要是通過行政組織法、行政程序法、行政救濟法等途徑面向對行政權加以控制與規范。其中，行政程序法的控制對于執法警察而言，是最直接的控制，規范著警察行政執法權的行使方式。誠如有的學者所言，依法治國被主張為“依程序法治國”，法治的實現過程被強調為“從實體到程序”或“法治的程序化”的過程[3]。警察是否依法定程序行政執法，決定公安法治能否真正實現。公安院校的學生是即將走上公安機關工作崗位的警察，他們在大學校園形成的觀念和信仰，決定著他們的職業生涯中的行動。可見，公安院校在《公安行政法學》課程教學中，注重培養學生的程序法意識，能促使他們在執法工作中養成自覺守法、嚴格依法辦事的習慣。從某種意義上說，公安院校學生的程序法意識是否養成，決定著公安法治的實現進程。

（二）決定著公安隊伍的發展方向。

公安院校學生程序法意識的養成，是警察職業素質提升的保障。根據警察的執法屬性和社會需求，警察職業素養至少應當包括政治法律素質、警務技能素質、心理素質、公共關系素質等四方面，這些素質的高低直接關系到警察整體形象和執法權威，影響社會治安管理效果。本文所探討的而程序法意識，便是政治法律素質的重要組成部分。警察職業素養并非生而有之，而是需要通過教育訓練、職業實踐磨練等路徑才能形成的基本品質，一旦形成，往往對警察的后續執法將長期發揮作用。公安院校的大學生涉世不深，受社會不良風氣的影響較少，具有一般青年均具有的正義感，故培養程序法意識在這一階段尤為適合，往往比已經走上工作崗位、尤其是具有職業倦怠感的職業警察更有優勢，他們更容易在內心中接受并產生共鳴，形成一種信念，指導今后執法行為的方式和效果。可以說，公安院校大學生程序法意識的養成，決定著公安隊伍的發展方向。

（三）決定著警察形象重塑的成敗。

社會轉型期的矛盾突出，加之網絡媒體的高度發達，警察執法辦案不依法定程序，就會引起涉警輿情，破壞警察形象。如一度被社會高度關注的西安“釣魚抓嫖”事件、沛縣交警自制罰款月票事件，因為違背了法定的主要處罰程序，使整個警察群體陷入輿論風波，造成非常惡劣的負面影響，使警察形象大打折扣，損害本身脆弱的警察執法公信力。公安院校大學生在校期間能養成程序法意識，在將來執法中自覺依程序辦事，就能規范自身的執法行為，限制執法隨意性、防止權力濫用，從而有助于化解矛盾、緩和沖突和補救權利，為警察形象的重塑奠定堅實基礎。

二、《公安行政法學》實訓教學中培育程序法意識面臨的障礙

《公安行政法學》是一門理論性、實踐性和應用性都很強的學科，其實踐性和應用性主要表現為對行政執法程序進行操作的把握。良好的公安行政實訓教學體系，能夠激發學生產生并強化程序法意識。然而，由于《公安行政法學》課程是一門比較年輕的課程，加之普通行政法乃至整個法學的實訓教學體系的不健全而沒有可供借鑒的模式，當前的《公安行政法學》實訓教學存在諸多問題，依然不適應程序法意識培育的緊迫需要。

（一）缺乏系統的、規范的實訓教學大綱與教材。

《公安行政法實訓教學大綱》是組織實訓教學工作、檢查實訓教學質量、評價實訓教學效果、編寫實訓教材和裝備實訓教學設施的依據。《公安行政法實訓教學大綱》通過合理安排實踐教學的內容、時間、進度等，保證實訓教學有目標、有計劃、有步驟開展各項活動。從調查情況來看，目前仍有近40%的院校沒有針對《公安行政法學》課程編制實訓大綱，而從已有大綱來看，基本沒有專門的實訓大綱，而是在《公安行政法學》課程大綱中，基于該門課程的授課時數一般為36節課的狀況，拿出如2節、3節或者4節課時進行實訓。其結果是，由于實訓教學大綱缺乏完整性、系統性、針對性，導致實訓往往流于形式，無法發揮實訓活動對程序性意識培育的作用。

實訓教材或指導書是《公安行政法學》實訓課必備的工具。關涉《公安行政法學》課程的教材目前有《公安行政法學》（由沈承祖主編，浙江大學出版社2006出版）、《公安行政法實用教程》（全國高職高專教育十一五規劃教材，高等教育出版社2007年出版)、《公安行政法原理與實務》（由余湘青主編，高等教育出版社2009年出版）等，這些教材中，目前還沒有找到《公安行政法學》的專門實訓教材或指導書。由于沒有實訓教材，導致教師在實訓教學時的隨意性增大，往往根據自己的理解對學生進行實訓，至于程序是否真正符合實際要求沒有嚴格標準予以衡量。學員在學習中由于沒有專門實訓教材作為學習材料，實訓前不方便預習、實訓中不能自我檢測校準、實訓后不能依據教材標準反思與提升，嚴重阻礙其程序意識的真正形成。

（二）缺乏規范、合理的實訓考核評價體系。

為順應公安實戰教學的需要，絕大多數公安院校已經著手于教學質量的提升，初步建立起了教學評價系統，但實踐教學環節在教學評價系統要求不多，沒能形成明確、規范、可操作性強的實訓考核評價體系。對于教師而言，實訓考核評價體系缺乏良好的激勵機制，授課教師進不進行公安行政法程序實訓，實訓效果如何，教學質量評價沒有給與足夠關注，以至于教師沒有動力自愿到基層調研鍛煉，不利于教師程序實訓教學能力提升；對于學生而言，《公安行政法學》課程的最終成績主要來源于期末卷面考試，側重于對學生理論知識記憶存儲量的考核，從而也導致學生對程序實訓教學不重視，也沒有參與的積極性。

（三）缺乏程序實訓指導能力強的師資隊伍。

公安院校從事《公安行政法學》教學的老師大多數畢業于普通高校，行政法的理論知識相當豐富，但沒有公安執法的專業知識背景，尤其缺乏公安工作的實踐經驗。盡管這些年公安院校開始重視派專業教師到基層所隊進行調研鍛煉，但實戰部門擔心執法出問題需要承擔責任，加之教師的執法主體資格的欠缺，往往在調研鍛煉期間只是旁觀人員，不能親自操作執法程序，無法真正“身臨其境”。同時，由于當前職稱晉升的主要標準側重于對科研能力進行考量，公安院校的老師把大量的時間和精力投入在科研課題的研究、學術論文的撰寫方面，老師不大愿意到公安基層一線單位調研鍛煉，有的即使被安排去了，由于主觀上積極性、主動性的缺乏，最終成效甚微，以至于調研鍛煉重返教室進行程序實訓演練指導時，仍顯力不從心。

（四）缺乏程序實訓的教學場地和設備。

公安行政法程序實訓教學的主要目標在于培養學生的程序應用能力，促進學生掌握行政執法所必須的基本技能，往往需要采用場景教學法、案例教學法、模擬訓練法等方法，引導學生在做中學、學中做，這就對程序實訓的教學場地和設備提出了更高要求。美國學者沃克溫(J.F. Volkwein)對86所大學進行研究的結果表明，政府提供經費的多少和學校規模的大小直接影響到高校辦學的質量和水平[4]。目前，公安院校辦學經費普遍實行的是人頭經費，往往只能滿足于日常的教學運轉，無法根據實際需要進行場所建設和設備更新。尤其是隨著招生規模的擴大、學生人數增多，實訓場所的匱乏、設備的陳舊落后都影響到程序實訓的效果。

三、努力改進實訓教學體系，提升程序法意識的培育成效

（一）完善程序實訓的教學大綱和教材。

程序實訓的教學大綱是實訓活動的指南，完善、科學、操作性較強的大綱是實訓活動提升成效的前提。首先，《公安行政法實訓教學大綱》應體現培養目標，主要是讓學生掌握公安行政執法的程序知識、運用技能，并且能夠增強學生的程序法意識；第二，《公安行政法實訓教學大綱》的內容應當完善，在遵循科學性、可行性、實踐性、整體優化的原則前提下，應當規定實訓課程的性質、目標、內容及深度、教學進度、教學方法和評價意見等內容。第三，《公安行政法實訓教學大綱》的確定需要經過嚴格的審核程序，具體應當包括：由任課教師擬訂（或修改），再由系部組織有豐富教學經驗和相應教學管理經歷的教師、基層實戰部門有豐富執法實踐經驗的教官、其他院校知名專家共同論證確定，交由教務處備案，最后由分管院長批準后實施。

《公安行政法學》實訓必須有實訓教材或指導書。基于目前沒有專門的教材的現實，學校應當組織有豐富教學經驗和相應教學管理經歷的教師，與公安實戰部門的教官聯合申報實訓教材的編寫。在教材編寫方面應當關注的事項有：第一，實訓教材應當充分注重程序實訓的特點和要求進行編制；第二，實訓教材的內容應當充分體現實訓與理論教學內容相結合；第三，實訓教材應當具有很強的操作性，其基本內容應包括實訓目的、性質、任務、原理、方法步驟、操作方法、技能訓練和注意事項等方面的內容。

（二）提升教師的程序實訓教學能力。

傳統教學模式對教師的要求很低，往往只需要直接告訴學生“是什么”，現代社會對學生的動手能力提出了更高的要求，不僅要知道“是什么”，還要知道“怎么做”，公安執法工作面對的主要是群眾，對公安院校的學生提出了更高要求，需要學生上崗后熟練把握“怎樣做得更好”，盡可能讓社會滿意。可見，公安行政執法的授課教師應當具有很強的實訓教學能力，才能保證學生的程序操作能力的提升。針對公安院校實戰教學的需要，公安部于2002年出臺了《關于公安院校教師參加公安業務實踐和選聘公安機關業務骨干到公安院校任教的暫行辦法》，對教師當警官和警官任教官的具體實施辦法做了規定。公安院校依據上述暫行辦法，大多出臺了相關規定，但由于落實不到位，成效不顯著。因此，要提升實訓效果，還需要重點落實2010年全國公安教育訓練工作會議上提出的“三大工程”建設：一是公安院校重點抓好教師教官人才庫的“擴容工程”。在明確準入資格條件基礎上，從公安機關內部、社會高校、黨政機關、科研機構等，選聘符合教育訓練師資要求的專家學者、領導干部、優秀教師等擔任教師教官，充實教官人才庫。二是公安院校重點抓好教師教官能力的“提升工程”。公安院校專業教師每3年參加警務實踐的時間不得少于6個月，并將基層實踐經歷和工作成效作為專業技術職務考核評審的必備條件。三是公安院校重點抓好教師教官的“關愛工程”。公安院校要采取切實有效的措施，在政治上關心、待遇上傾斜、事業上激勵教師教官，使他們安心工作在教學訓練一線[5]。

（三）改進程序實訓的教學方法。

正如皮亞杰所說，“所有智力方面的工作都要依賴于興趣”。學生作為實訓教學的參加人，承載著程序實訓教學效果的具體反映，可以說，提升學生參與實訓教學興趣和積極性是程序實訓教學效果的根本保障。教學實踐表明，學生參與教學的興趣往往與教學方法間存在著緊密聯系。基于程序實訓教學本身具有的特色，在《公安行政法學》實訓教學中主要可以采取以下方法：一是案例教學法。公安行政執法程序的運用對應的是執法案例的產生，決定了案例教學法應當成為《公安行政法學》實訓教學的主要方法之一。同時，案例教學的實踐表明，這種教學方法能有效提高學生對課堂的參與意識、促進學生自主發展。在運用這一方法過程中，應當注意的事項是：第一，選取的案例應當具有“原始性、典型性、時效性”。“原始性”要求選用的案例應當來源于公安執法實踐，以保證學生實訓貼近實戰。“典型性”要求選用的案例是公安行政執法程序運用中具有典型意義，以保證學生把握此案程序能推及此類案件的處理程序。“時效性”要求選用的案例是最新發生的案例，避免因為法律法規變化引發程序變化帶來的理解偏差。第二，案例教學法的操作規程應當科學合理。根據學生的思維邏輯特征，應當遵循以下主要操作規程：首先，必須讓學生熟悉案情，根據相關法律規定，自己分析案情的基礎上，擬寫發言提綱；然后，組織分組討論，讓學生在討論中對自己的判斷加以修正；接著，由小組選派代表發言，表明各組的認識、看法；再接著，由教師進行點評，幫助學生明確相關程序知識及其運用；最后，由學生針對案例撰寫分析報告，進一步鞏固和內化執法程序的相關規定與運用。

二是模擬訓練法。公安行政執法是在一定的場景中完成的，根據教學內容設定一定的模擬執法場景，對學生的執法程序進行訓練，能提升學生的臨場處置能力，因此這種教學方法是非常必要的。這一教學法對教師提出的要求很高，特別需要注意的問題是：首先，教師對程序實訓演練的過程要進行周密設計，才能保證學生有序完成演練的任務；第二，教師對學生應當提出實訓紀律要求，切忌讓學生當做游戲走過場；第三，模擬演練的場景應當盡可能接近真實執法場景，尤其是有關執法用的設備應當準備齊全，并且與當前行政執法實踐中使用的執法裝備保持一致。三是問題討論法。公安行政執法中出現的程序運用問題是問題討論法的主要素材。教師收集典型的程序運用出現偏差的問題，如“釣魚執法”、“罰款月票制”等引發社會爭議的執法事例，組織學生討論，最后由實訓教師進行點評。問題討論法一方面能讓學生明確法定程序的具體內容；另一方面則有助于學生領悟程序運用不當甚至是違法帶來的社會負效應，以增強他們的程序意識和觀念。

（四）建立科學的程序實訓考核制度。

公安行政程序實訓考核制度即指對程序實訓教學的各個環節進行科學的考核和評估，是獲取實訓效果的最有力保障。實訓考核的對象不僅包括學生，而且包括指導教師，因此實訓考核制度應當針對學生、指導教師分別加以規定。

一方面，應當建立對學生的考核制度。其一，確定考核內容。考核內容應包括實驗理論、實訓操作和綜合實訓能力等方面；其二，成立實訓考核小組。考核小組由任課老師、所在系部領導、實戰部門教官組成；其三，明確實訓考核成績的地位。將實訓成績納入課程中成績，并且明確實訓成績所占比值，至少不應當低于40%。對于實訓成績不合格的，課程總成績應當評定為不合格，要求學生必須重修后再次考核。

另一方面，應當建立對指導教師的考核制度。其一，確定考核內容。考核內容是教師指導班級的實訓效果，具體應當根據實訓要求確定標準。其二，成立實訓考核小組。考核小組由同行實訓指導教師、所在系部領導、實戰部門教官組成；其三，規定考核的方式。考核方式應當遵循日常檢查與定期考核相結合的原則。其四，明確實訓指導考核結果的作用。為提升教師的實訓責任心，應當將考核結果作為教師評優評先、職級晉升、續聘等方面的重要依據。

（五）改善程序實訓的教學場所和裝備。

良好的實訓場地和裝備是《公安行政法學》實訓教學不可或缺的基本條件。根據現實執法的需要，高校應當設置模擬聽證室，用于對需要組織聽證會的執法案件進行模擬實訓；應當設置模擬調解室，用于執法調解案件的模擬實訓；應當設置模擬候問室，用于對繼續盤問執法案件的模擬實訓。基于場地和經費的實際狀況，高校可以采取三種方式改善程序實訓教學場所的環境和裝備：一是向政府財政爭取辦學經費，在校內設置實訓場地并配備實訓裝備。二是爭取公安機關到校內建立實訓基地。由學校提供場所，公安機關提供資金，共同創建實訓基地，將公安機關民警實訓的時間與在校本科生的實訓時間綜合考慮、合理安排。三是開展校局合作，在區（縣）公安局及其派出所隊建立實訓基地，增強實訓的實戰性。

四、結語

孟建柱同志在全國公安教育訓練工作會議上曾經指出，“公安教育訓練工作應全面提升廣大公安民警思想政治素質、法律素質和實戰能力，為公安事業的長遠發展提供強有力的支撐。”公安院校培育學生的程序法意識，既是提升民警隊伍法律素質的需要，也是提升公安民警思想政治素質、實戰能力的有效保障。這是因為，民警依程序執法是行政相對人權益得以保障的重要前提，是民警思想政治素質中執法為民思想的具體落實。同時，民警依程序執法是其實戰能力的重要體現。公安院校的實訓教學實踐表明，公安院校提升學生程序法意識是一項復雜的系統工程，僅僅靠學校是遠遠不夠的。以《公安行政法學》的教學為例，程序實訓教學是其核心內容，也是提升學生程序法意識的重要平臺，但要保障公安行政程序實訓的效果，需要公安院校、政府、公安機關乃至全社會的共同努力。

[1]羅富平.群眾滿意度大幅提升[N].人民公安報，2013-03-21.

[2]陳瑞華.看得見的正義[M].中國法制出版社,2000.

[3]吳德星.法治的理論形態與實現過程[J].法學研究,1996,(5).

[4]JF.Volkwein:Changes in Quality Among Public U-niversities.Journal of Higher Education,Vol.60,No.2,1989.轉引自靳占忠.國際高等教育發展啟示與我國高等農業教育綜合化的必要性[J].高等農業教育，2003,(8).

[5]閔 政.公安院校專業教師每三年警務實踐不得少于六個月[N].人民公安報,2010-11-26.

On Fostering Process Consciousness from the Teaching of Public Security Administrative Law and Its Improvement

LI Ci

Non-standard enforcement procedures may easily trigger dissatisfaction of the masses,even lead to public disturbance,and damage law enforcement authority of public security organs.The better practice teaching system of public security administrative law can enhance students'process consciousness,and lay a foundation for the standardization of law enforcement.To change the current situation of cultivation about process consciousness,public security colleges must improve the practical system in teaching,and the public security organs must give strong support in training and professional guidance.

Public Security Administrative Law;Process Consciousness;Teaching in Practice

D631.15

A

1674-5612（2014）06-0099-06

（責任編輯：禹竹蕊）

2014-08-06

江蘇省高校哲學社會科學基金項目“自媒體時代公民政治參與及其法律保障研究”（2013SJD820003)；江蘇省公安廳2013年度公安理論及軟科學項目“轉型期公安民警的心理壓力源與疏導對策研究”（RKX2013-646）；江蘇警官學院“行政法與行政訴訟法教學團隊”建設項目。

黎 慈，（1975- ），女，湖南長沙人，江蘇警官學院副教授，研究方向：警察法學、行政法學。