英國執行歐盟細胞指令的經驗和啟示*

黃清華

(中國綜合開發研究院，廣東 深圳 518029)

英國執行歐盟細胞指令的經驗和啟示*

黃清華

(中國綜合開發研究院，廣東 深圳 518029)

英國為執行歐盟人體組織和細胞三個指令在立法和執法上所作的努力及其獲得的成功，對于我國建立人體組織細胞法律制度，發展監管科學，有效治理“干細胞治療”亂象，具有重要借鑒價值。在實證的基礎上，分析、介紹英國人體組織法的基礎、基本制度和運作方式，設想中國干細胞療法監管科學的框架，應當包括監管的目標和長遠戰略、科學立法、制度文化、監管體制與執法機制、行業治理、患者維權的倫理—法律問題等。

組織細胞；干細胞療法；監管科學；人體組織法

一、背景和必要性問題

“干細胞治療”亂象是指一些醫療機構未經衛生部和國家食品藥品監督管理局(SFDA)批準，違反干細胞臨床研究倫理，以營利為目的開展干細胞臨床研究和應用項目，不僅影響我國干細胞研究水平和在該領域的國際聲譽，而且大面積侵害患者利益*黃清華.如何科學監管“干細胞治療” [N].科技日報，2012-06-17(軟科學版).。這些醫療機構“利用患者的期待心理，在不具備充分的科學依據、缺乏透明度、沒有監控機制，以及對患者利益缺乏保護措施的情況下，向患有嚴重疾患的患者推銷昂貴的所謂新型有效的干細胞療法”。*ISSCR.干細胞臨床轉化指南[J] .王太平,徐國彤,周琪,李凌松,裴雪濤翻譯整理.生命科學,2009,21(5).例如，不少關于干細胞療法的商業網站提供虛假信息，一些研究機構擅自將實驗室結果應用于臨床試驗，所提供的細胞質量和安全性并未得到評估；更有甚者，某些醫療機構宣傳干細胞治療糖尿病、心臟病和肝硬化等難治性疾病吸引患者，收取高額治療費用，卻僅僅是把人體血細胞抽出再回輸，不僅無法達到治療目的，有的還造成健康危害，給患者增加新的傷病；某些美容機構宣傳提供干細胞美容服務可“使青春永駐”，輸注后患者卻出現皮膚腫脹變硬，嚴重者甚至患上紅斑狼瘡。……

針對這些“干細胞治療”亂象及其主要成因——營利導向、信息嚴重不對稱、缺乏透明度、沒有有效監控機制，衛生部(會同SFDA)采取了一些行政措施和技術措施，先后發布《醫療技術臨床應用管理辦法》(衛醫政發〔2009〕18號)、《臍帶血造血干細胞治療技術管理規范(試行)》(衛辦醫政發〔2009〕189號)和《關于開展干細胞臨床研究和應用自查自糾工作的通知》(衛辦科教函〔2011〕1177號)；然而，從截至到目前的情況來看，“收效甚微”。*《自然》評論員. 中國出臺干細胞療法措施，但收效甚微 [EB/OL]. 殘劍編譯.[2012-06-08].http://www.jkb.com.cn/document.jsp?docid=288462.如何科學合理地監管“干細胞治療”行為，成為我國經濟、社會和科技生活中的一個熱點問題。

歐洲對包括“干細胞治療”在內的人體組織研究和應用行為實施科學監管，重視科學立法、政府引導、行業治理，實行行業管理機構之間無縫對接的監管，提供必要的政府服務，便利生物科技企業和醫療機構從事正當的業務活動，形成了監管科學(regulatory science)*JKent, T, A. Faulkner, I. Geesink, D. FitzPatrick. Towards governance of human tissue engineered technologies in Europe: Framing the case for a new regulatory regime . Technological Forecasting & Social Change 73 (2006) 41-60.。

為落實2004—2006年歐盟關于(人體)組織和細胞三個指令(EUTCD)的原則和基本制度，英國先后制定了《人體組織法》(the Human Tissue Act 2004)、《人體組織(人體應用質量和安全)條例》(The Human Tissue (Quality and Safety for Human Application) Regulations 2007)和《人體組織和細胞臨床應用質量和安全保障指南》(Guide to Quality and Safety Assurance for Human Tissues and Cells for Patient Treatment)，公共監管和行業治理在上述法律、法規和規則的框架下有序進行。

英國人體組織研究和應用領域良好的法治環境和治理環境，使英國在干細胞研究上成為具有領導地位的世界強國。例如，在論文質量上，以引用率為準，英國為15.3，我國只有3.0*評論員文章.干細胞研究的新階段[J].生物醫學工程與臨床,2009,(6).。

基于歐洲和英國的經驗，科學監管我國“干細胞治療”等人體組織研究和應用行為，必須實行良法善治、做到科學立法與公共治理型執法相結合、法律與倫理相結合、長遠謀劃與近期安排相結合。為此，應當有計劃地發展中國的人體組織研究和應用法律和監管科學，不僅科學地治理“干細胞治療”亂象等問題，而且，糾正、克服我國(醫藥生物)科技領域長期以來形成的重技術輕人文的不足，從而提升干細胞和相關科學技術的研究水平。

作為一門交叉學科，以干細胞療法為主的人體組織研究和臨床應用監管科學(簡稱“干細胞療法監管科學”)有其特定的目標、體系、研究對象、研究方法、評估方法和運作機制，等等。下文以英國人體組織細胞研究和臨床應用監管科學的實踐為參照，設想我國干細胞療法監管科學發展的框架及其對法制發展的要求。

二、英國監管機制如何運作

為了了解一種監管機制如何運作，有必要聽取其監管執法人員等參與其中的人員的客觀介紹。以下七個人，工作、生活于英國人體組織研究和臨床應用監管體制機制之中。從他(她)們對自己真實工作—生活體驗的述說*HTA.Tissues and cells for patient treatment case studies [EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissueandcellsforpatienttreatmentcasestudies.cfm.， 我們可以大體了解英國是如何監管人體組織細胞研究和臨床應用的。

(一)Ann-Margaret Little 和 Justin Adams*HTA. Ann-Margaret Little and Justin Adams[EB/OL].[2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/ann-margaretlittleandjustinadams.cfm.

Ann-Margaret Little(安-瑪格麗特·利特爾)，安東尼諾蘭信托基金(the Anthony Nolan Trust*英國國家衛生服務(NHS)系統內的二級醫療機構。)指定的個人(Designated Individual，DI)，其職責是保持和管理那些骨髓自愿捐贈者的登記冊，以幫助那些患有像白血病一樣疾病的人們。存儲捐贈者骨髓的骨髓銀行必須有人體組織管理局(Human Tissue Authority，HTA)頒發的許可證，以確保樣品的質量和安全。

Justin Adams(賈斯廷·亞當斯)，骨髓捐贈者，已經在安東尼諾蘭信托登記11年。2011年早些時候，該信托發現一例與他的骨髓相配型的需求者。

Ann-Margaret Little：“由于有超過39萬英國居民自愿向任何有需要的病人捐出自己的骨髓，安東尼諾蘭信托拯救了無數人的生命。我們保持一個潛在捐助者名冊，通過搜索，可以試圖找到與需要干細胞移植的人配型的捐贈者。我們尤其鼓勵青壯年人和少數族裔人士，讓他們加入捐助者名冊。”

“自1974年以來，這種捐贈登記已給超過5000例患者生命的機會。我們一直努力追求高標準，現在，我們受到HTA的監管，執行在國家層面制定的標準，這可令我們作為其中一個專業機構的醫學界消除顧慮。”

“法規已確認，我們正以我們所能的最佳方式工作。HTA的工作和成果意味著，在實施歐洲人體組織指令方面，英國走在了許多其他歐洲國家的前列。”

Justin Adams：“我在安東尼諾蘭信托登已有11年。在(2010年)10月，一封信告知我，該信托已經找到了與我配型的人。”

“為此，我不得不去做更多的測試。我心里很明白，有人需要我的骨髓，……；工作人員都非常好，樂于助人。他們熱衷于確保我(能)真正理解將會發生什么。知道這方面受到的監管，感覺很好。重要的是，有人正在檢查有沒有什么不好的做法。”

“我的骨髓被用于幫助一個年輕的小伙子，但我不知道關于他的其他任何事情。我希望每個人都知道，這個過程不是很痛苦的。”

“我很樂意再這樣做一次，我會把自愿捐贈及其過程推薦給任何人。這是一個讓別人有機會活下去的簡單的方法。我們沒有足夠好的理由來為不成為捐贈者辯護。”

(二)Mark Lowdell*HTA.Mark Lowdell[EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/marklowdell.cfm.

Mark Lowdell(馬克·洛得)從事人體組織人類應用，系倫敦皇家自由醫院保羅O’Gorman細胞治療實驗室(Laboratory of Cellular Therapeutics)主任：

“有一點毫無疑問——HTA提出了該領域需要的標準。組織銀行(Tissue banks)已爭取達到這些標準，因為發牌增加了用于移植的組織的質量和安全。自從《人體組織法》獲得通過，HTA就以此為基礎實施監督執行。我覺得它正在發揮作用，并且大家都在互教互學。”

“HTA不是一個不露面的監督機構。我覺得發放組織銀行牌照一直是HTA工作出色的方面。像監督員Sandy Mather(桑迪·馬瑟)這樣的人來參加專業會議，代表HTA介紹情況和案例，并解釋監管機構將如何執行法規和標準，是有價值的。”

“從這個角度來看，HTA有一張人們熟悉的面孔，我想咨詢和協商的過程一直都是行之有效的。”

(三)Ann Smith*HTA .Ann Smith [EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/annsmith.cfm.

Ann Smith(安·史密斯)，皇家馬斯登NHS信托基金會(Royal Marsden NHS Foundation Trust)臨床科學家和干細胞實驗室負責人：

“我負責皇家馬斯登NHS信托基金會的造血干細胞(haematopoietic stem cell)移植方案實驗室工作，是人體應用程序許可(證)的指定檢查者(DI)。我們治療成人和兒童幾種不同類型的血液和骨髓癌變，如白血病，以及一些實體腫瘤。”

“HTA監督我們工作的各個方面，包括干細胞采集、處理、存儲和分配，以及患者的知情同意和臨床治理。我工作的一部分，就是為單位接受檢查做好準備，但我覺得這是一個持續的過程—— 重要的是要注重日常品質。在這方面，歐洲的立法(European legislation)是非常復雜的，HTA嘗試弄清楚它的意義，劃出主要的原則和規則供我們執行、實施。”

“法規和監督推動在這一領域的標準。我們一直試圖達到高標準，使標準具體化并實現這些目標，給我們團隊以信心。實施法規之前，不同的干細胞專業群體之間，解釋有關專業指南(guidelines)的方式和結果都有差距，而現在該領域已有較多的共識。獲得許可使我們消除顧慮，我們專業表現很好。”

“我們是第一個接受HTA檢查的干細胞移植治療機構。自從兩年前的第一次檢查，HTA已在該領域獲得專家的意見，他們在該領域已有大量好的理解。最近我們接受了第二次檢查，HTA的工作人員熟悉工作，控制了平衡而全面的檢查，雙方具有良好的溝通。雖然檢查總是有些緊張，但是，能從HTA獲得牌照，使它變得很值得。”

(四)David Haddow*HTA. David Haddow[EB/OL].[2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/davidhaddow.cfm.

David Haddow(戴維·哈多)，Altrika有限公司執行董事，受指定負責公司內部產品質量與安全事務的責任人：

“我是位于謝菲爾德的Altrika公司指定的個人。我們提供一種細胞培養服務，為英國的嚴重燒傷或(對于其他治療方法而言)難治性慢性傷口的患者提供皮膚細胞。”

“我們公司的活動多種多樣，主要是從不同的醫院收集源細胞，隨后進行處理、分發和存儲。這個過程的一部分——收集細胞，并獲得捐贈者的同意，與細胞儲存一樣，屬于《人體組織法》規定的HTA職權范圍；而檢驗、加工和配送活動，則屬于藥品和保健產品監管署(MHRA)管轄，MHRA負責醫藥產品的質量和安全監管。”

“這兩個監管機構，以一種有針對性的檢查程序實施聯合檢查，是非常明智的。這比一個單方的檢查節省時間，也減少了花在裝配文件、集中工作人員(培訓以應付檢查)所需的時間，并且減輕了后檢查的負擔，允許我們將更多的時間投入到我們的核心活動，為病人的治療作準備。”

“我們工作在一個快速變化、發展的領域。以適當的方式規制、管理臨床新方法，公眾都意識到這一點很重要。正確而到位的監管框架對于計劃有效的臨床開發項目，是必要的，新技術的投資者也需要這樣一個監管框架維護投資信心。”

(五)Ian Rees*HTA . Ian Rees[EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/ianrees.cfm.

Ian Rees(伊恩·里斯)，醫藥和保健產品監管署(Medicines and Healthcare products Regulatory Agency，MHRA)高級督察員：

“維護我們參與HTA的活動，有助于我們要看到不同的工作方式，并確保有關機構的工作之間沒有監管空白。我們的監管活動遵循減少行政負擔原則，確保提供的建議和指導意見符合漢普頓執行報告(Hampton Implementation Review)*漢普頓原則，2005年3月由菲利普·漢普頓名為《減少管理開支：有效的監督和執法》(Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement)。這一英國政府咨詢報告確立, 意味著更好的管理原則以實現符合善治標準的行政管理。確立的原則，以便進行更好的監管執行。我們正在尋找其他機會，繼續試點的聯合檢查。”

(六)Greg Neal*HTA . Greg Neal[EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/gregneal.cfm.(格雷格·尼爾)

Greg Neal(格雷格·尼爾)，人體組織管理局監管干事：

“HTA監管應用于臨床治療中的(人體)組織和細胞；從這些細胞和組織中獲得的產品，歸類為醫藥產品，它們都是由MHRA監管。”

“一段時間以來，對于可能屬于MHRA和HTA重疊或交叉的職權范圍的事項，MHRA和HTA討論改善監管程序和提高監管效率的途徑，以幫助相關的企事業組織減少花費在準備接受檢查所用的時間。”

“HTA與MHRA開展了一個聯合檢查試點。這種聯合的方式，意味著相關的企事業組織只須為一個檢查作準備。我們能與MHRA合作，共享信息、檢驗方法和界定我們相毗鄰的監管職權范圍。我們還發現這種聯合檢查有利于了解諸如Altrika公司從開始到結束的生產過程，這樣我們就可以把HTA的監管職權設定在特定的范圍內。”

三、HTA運作機制分析

從以上七人的介紹，我們可以明確英國(干)細胞研究和人體應用監管的框架和運作機制的要素：人體組織法明確的符合人權標準的法律原則、清晰配套的法律制度、符合善治標準的公共治理型監管執法機構和執法方式。

(一)歐洲細胞指令(EUTCD)

為了對包括“干細胞治療”在內的人體組織研究和應用行為實施科學監管，歐盟2004年頒布有關人體組織和細胞研究和應用的母指令(the parent Directive)，通常稱為“the first Directive ”，為成員國相關的立法提供了一個制度框架*European Parliament, European Council. Directive 2004/23/EC on setting standards of quality and safety for the donation, procurement, testing, processing, preservation, storage and distribution of human tissues and cells.。2006年，又先后頒布兩個技術指令(technical directives)，通常稱為“the second Directive ”*European Commission. Directive 2006/17/EC of 8 February 2006 implementing Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council as regards certain technical requirements for the donation, procurement and testing of human tissues and cells.和“the third Directive ”*European Commission. Directive 2006/86/EC of 24 October 2006 implementing Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council as regards traceability requirements, notification of serious adverse reactions and events and certain technical requirements for the coding, processing, preservation, storage and distribution of human tissues and cells.，為成員國有關立法提供了詳細的技術基準。這些指令(The European Union Tissue and Cells Directives)，習慣上稱為細胞指令，縮寫EUTCD。

EUTCD促進高水平的公共健康保護、保障組織細胞的可獲得性、促進自愿捐贈和保護基本權利、確保母指令的執行等。這些法律原則明確并符合人權標準。圍繞這些法律原則的相關制度非常復雜*黃清華.EUTCD及其執行情況與啟示[J].臺灣科技法律與政策論叢(國立清華大學生物倫理與法律研究中心主辦)，2013,(1).。為此，需要成員國專門機構弄清楚它的意義，劃出主要的原則和規則供本國相關單位和人員執行。

(二)英國立法出色執行EUTCD

根據母指令的要求，英國制定了《2004年人體組織法》，成立了人體組織管理局(HTA)，依法獨立履行監管職能，監管的事項包括人體組織和細胞產品從準入、制備、進出口到臨床應用全過程的質量與安全。任何從事獲取、存儲、測試、加工(處理)、使用或分發用于治療人體疾病的人體細胞的實體機構，必須獲得HTA許可,并且遵循相關的行為法典或“實務守則”(codes of practice)。

《2004年人體組織法》由三個部分和七個附件組成：第一部分規定為計劃的目的獲取、儲存和使用人體器官和其他組織的程序性要求，主要是各類捐贈者(死者、未成年人和智障者等)的知情同意；第二部分規定涉及人體組織(細胞)活動的監管(regulation)，主要是人權組織管理局的權限(Remit)和一般功能，許可證發證管理的實體和程序要求以及相關制度，“實務守則”的制定、效力和遵守，禁止用于移植的人體材料的非法交易(Trafficking)，等等；第三部分，雜項和一般規定，主要規定HTA協助其他公共當局(public authorities)的權力，未經同意或非自愿的DNA分析，等等。七個附件涉及HTA的組織結構、權限等問題的安排，對于執行《2004年人體組織法》不可或缺。

(三)人體組織法基本制度

有關干細胞研究與臨床應用(安全和質量)問題的調整，主要見于《2007年人體組織(人體應用質量和安全)條例》。該條例實施于2007年7月5日，是英國落實EUTCD最重要的法規。根據該條例和《2004年人體組織法》的規定，以下制度對于促進和規范干細胞研究與臨床應用具有重要影響。

1.許可制度(Licensing)

在《2004年人體組織法》的框架下，許可制度的基本含義是：那些業務活動涉及有關人體材料摘取、儲存或使用的機構實體，必須獲得HTA頒發的許可證。基于HTA許可證工作的所有機構，必須按照HTA設置的特定標準從事活動。

具體到干細胞的研究和臨床應用，條例規定，獲取、測試、處理、進口/出口和分銷干細胞的機構實體必須獲得HTA的許可或者與已獲得HTA許可證的機構簽訂了第三方協議(third party agreement)；而且，第三方協議只適用于下列兩種情況：(1)代表該已獲得HTA許可證的機構從事所許可的活動；(2)隨著HTA2010年第三號指令的實施*HTA. Directions 003/2010 of the Guide to Quality and Safety Assurance of Human Tissues and Cells for Patient Treatments.，該第三方協議必須滿足《人體組織和細胞臨床應用質量和安全保障指南》設定的標準。

2.指定的個人(DI)

即指定責任人制度，是許可證上指定的個人以監督開展授權的活動。這些指定的個人接受HTA培訓以履行其法定職責。在上述“七人談”中，Ann-Margaret Little是安東尼諾蘭信托基金指定的個人，主要職責是管理人體組織和細胞自愿捐贈；而Ann Smith則是干細胞人體應用程序許可(證)的指定的個人(DI)，在皇家馬斯登NHS信托基金會負責造血干細胞移植方案實驗室工作。David Haddow則是受指定負責Altrika公司內部細胞產品質量與安全事務的責任人。

3.許可證持有人(Licence Holder , LH)

許可證持有人應當負責支付由HTA依法收取的任何費用。根據2007年《人體組織(人體應用的質量和安全)條例》的規定，LH有義務遵守HTA的指令。LH可以是一個法人團體。如果許可證申請人與所推薦的指定責任人(DI)不一致，必須向HTA明確，申請人是一個合適作為許可證持有者的人。

4.捐贈者(Donor)

每一個人，無論活著的還是死亡的，都是其組織器官或細胞資源的捐贈者。在前述“七人談”中，Justin Adams是一位活體骨髓捐贈者，認為這是一個讓別人有機會活下去的簡單的方法。因為這種捐贈能使白血病等血液病患者獲得治療所需的骨髓干細胞——一種造血干細胞。

5.組織銀行(Tissue banks)

這類銀行如存儲捐贈者骨髓的骨髓銀行(bone marrow bank)，必須有一個HTA頒發的許可證，以確保樣品的質量和安全。HTA提出并統一該領域需要的標準，要求組織銀行(Tissue banks)如干細胞庫(爭取)達到這些標準，因為發牌增加了用于移植的組織的質量和安全。

6.可追塑制度(traceability)

確保采集的所有組織和細胞的可追溯性，從捐贈者、處理、存儲或在其領土上的分布到接受人，反之亦然。可追溯性要求也適用于組織和細胞接觸到的所有產品和材料。為此，實施捐助者識別系統，確保每個捐贈者和每一個與它相關的產品分配到一個唯一的代碼。所有的組織和細胞，必須確定一個包含采集、接收、處理、儲存和分配程序的信息標簽。臨床使用后，必須保持必要的數據至少三十年，以確保可追溯性。所有進口和出口到第三國的人體組織和細胞必須符合質量和安全要求，由認可、指定及授權的組織機構進行，以確保組織和細胞的可追溯性。

7.嚴重不良反應報告(serious advance reaction report)

《人體組織法》規定，肯定和否定的結果以及治療的副作用，都應當發表，并對嚴重不良事件實施強制報告*HTA. Report an SAE, SAR or SUI [EB /OL] .[2012-06-10].Available from http://www.hta.gov.uk/reportansaesarorsui.cfm.。 出現下列任一后果的，為嚴重不良事件或嚴重的藥品(細胞產品)不良反應或突發性的嚴重不良反應，應在規定的時間內報告人體組織當局：(1)死亡，(2)危及生命，(3)需要住院或延長住院時間，(4)持續或明顯的殘疾或喪失工作能力，(5)先天性異常或出生缺陷。

此外，HTA建立獲得知情同意等重要事項的行為法典標準操作程序，對各種不當之人體組織、細胞利用行為，實行刑事追訴和(或)民事賠償制度。

(四)監管機構

相關監管機構包括人體組織管理局和藥品和保健產品監管署。

1.人體組織管理局(HTA)

HTA是由衛生部發起的具有執法和監管職能的非政府部門公共機構(Executive Non-Departmental Public Body ， ENDPB)，對于那些為了研究、治療病人、尸體解剖、教學、公開展覽目的儲存和使用人體組織的單位，通過發牌(頒發許可證)以支持公眾的信心。活體(living people)器官和骨髓捐贈也須獲得HTA的批準。HTA的主要目標是制定并維護明確而合理的、在公眾和專業人士層面都有信心的標準。

HTA于2005年4月1日根據《2004年人體組織法》成立，實行理事會領導下的行政長官負責制。理事會成員包括一名主席和11位理事，由國務衛生大臣委任。主席和其中九個理事由非專業人士組成，其余二個理事則是從那些與《人體組織法》的適用有“直接利益關系的群體”中“抽出”的專業人士，以建設一個專業人士、患者、家庭和市民都有信心的監管制度*HTA. Governance[EB/OL].[2012-06-20]. found at http://www.hta.gov.uk/aboutus/governance.cfm .。

理事會的職責包括*HTA.Authority member EB/OL].[2012-06-20]. found at http://www.hta.gov.uk/aboutus/ourpeople/authoritymembers.cfm：(1)確立HTA的戰略方向；(2)監控戰略目標的進展情況；(3)對具有重要戰略意義的政策問題作出決定；(4)質疑、審議和監督高級管理團隊的表現；(5)確保決策時利益相關者的意見被適當考慮；(6)確保資源足以履行戰略目標并且被高效和有效地使用；(7)監督高級管理團隊和員工的薪酬安排；(8)參與審核委員會、薪酬委員會和議員的團體；(9)作為專門小組成員署理活體器官捐贈的某些決定。

當前，HTA的日常運行和發牌與檢驗業務，是由一個由42名工作人員組成的核心團隊管理，它被分成合規、戰略與質量、交流及公共事務、資源(管理)四個部門，由行政長官領導。HTA在維護公共資金和資產同時，負責實現相關的政策，宗旨和目標。

行政長官負責HTA的執行工作，對理事會負責，理事會就HTA的活動和職能對衛生部和議會負責。每個財政年度結束后，HTA應提交一份年度報告及帳目給英格蘭國務衛生大臣，在威爾士和北愛爾蘭為有關國民大會。

在干細胞領域，HTA通過發布針對行業或產業的標準或一般性指令，或者發布針對特定實體的具體指令來監督干細胞采集、處理、存儲和分配，以及患者的知情同意和臨床治理(clinical governance)。

HTA的工作和成果，使英國在落實歐盟EUTCD方面領先其他許多國家。其意義在于：(1)HTA提出了干細胞研究和臨床應用領域需要的各種標準。(2)通過發牌改善用于移植的組織細胞的質量和安全。(3)促進或推動對干細胞(治療)研究和應用的共識。(4)新技術的投資者需要一個科學合理的監管框架維護投資信心。

2.藥品和保健產品監管署(MHRA)

MHRA是衛生部的執行機構，屬于政府機構，于2003年4月1日由藥品管制局(MCA)和醫療器械管理局(MDA)合并成立，為的是確保藥品和醫療器械達到可接受的安全標準。在干細胞領域，細胞產品的生產、加工、流通、不良反應監測和監管由MHRA負責。

MHRA的職責包括：(1)醫藥產品上市后的監測工作，報告、調查和監測藥物不良反應和醫療器械不良事件。(2)醫藥產品在英國的銷售和供應的的評估和授權。(3)監督認證機構，以確保醫療設備制造商，市場之前的設備符合監管要求。(4)樣品和試驗藥品經營質量監督體系，以解決質量缺陷和安全監察和無牌產品的質量。(5)調查網上銷售和潛在的假冒藥品，并在必要時提出檢控。(6)規范藥品和醫療器械的臨床試驗。(7)監控和確保遵守有關藥品和醫療器械的法定義務。(8)促進藥品和設備的安全使用。(9)臨床實踐研究數據鏈和英國藥典的管理。

(五)監管方式

HTA 和MHRA通過發證、制定標準、(聯合)檢查、咨詢、協商或發布專門指令等方式，對人體組織研究和應用行為實施公共治理型監管。監管活動遵循減少行政負擔原則，確保提供的建議和指導意見符合漢普頓實施審查的原則，即監管應當透明、負責、可解釋、成比例，具有針對性和一致性，基于風險評估確定監督的重點*Better Regulation Executive(BRE) .View Idea: Principles Based regulation[EB/OL] .[2012-06-20]. found at http://www.betterregulation.gov.uk/ideas/viewidea.cfm?proposalid=56e437360a664f5bb073ee784a96ba71.，以便執行更好的監管，促進人體組織細胞的研究和應用。

HTA 與MHRA的分工：根據《人體組織法》規定的HTA職權范圍，在干細胞方面，HTA負責收集和儲存細胞，并獲得捐贈者的同意，以及臨床治療中的(人體)組織和細胞的獲得、處理、保存和應用；而MHRA負責細胞檢驗、加工和配送活動，以及從這些細胞和組織中獲得的(醫藥)產品的質量和安全監管。對于可能屬于MHRA和HTA重疊或交叉的職權范圍的事項，由HTA與MHRA相互討論改善監管程序和提高監管效率的途徑。

在政策層面，監管工作始終按照《英國干細胞倡議：報告和建議》(即Pattison報告)*UKSCI. UK Stem Cell Initiative: Report and recommendations [EB /OL] .[2012-06-10].available from http://www.dh.gov.uk/en/Publicationsandstatistics/Publications/PublicationsPolicyAndGuidance/DH_4123849.倡導的“既支持干細胞治療技術科學、合理的應用，又能自覺地從倫理、社會、法律和道德等方面限制其負面影響” 這一原則，開展公共治理型監管。

在監管技術層面，HTA、MHRA和基因治療咨詢委員會創建了英國干細胞工具包(UK Stem Cell Toolkit)*Department of Health (DH). UK Stem Cell Tool Kit[EB/OL].[2012-06-10].available from http://www.sc-toolkit.ac.uk/home.cfm.，以整合現有監管資源，澄清其中的個別監管機構的職權范圍的起點和終點，為那些希望建立一個最終導致臨床應用的干細胞研究和制造方案的機構提供單一的資源。它體現了監管機構、政府和資助基金共同努力的承諾，以幫助在英國的干細胞科學家將干細胞研究轉化為臨床成果和商業利益。

需要指出的是，考察英國人體組織法的法律原則、具體制度和公共治理型監管的執法機構以及執法方式，應當將其置于英國的法治環境和文化環境之中，作為一個整體進行理解。英國的法治環境可用“沒有人可以凌駕于法律之上”這句話來概括，而英國的文化環境，則可用理性文化、制度文化、技術文化和安全文化進行概括。沒有這樣的法治環境和文化環境，以上法律原則、制度和執法機制難以發揮作用。

總之，基于良法善治的現代法治思想，英國重視科學立法、政府引導、行業治理，實行行業管理機構之間無縫對接的監管，提供必要的政府服務，便利生物科技企業和醫療機構從事正當的業務活動，形成了監管科學。

四、啟示：如何構建中國干細胞療法監管科學框架

英國在其法治和文化環境下落實EUTCD的立法、執法和監管實踐，為我國建設和發展干細胞療法監管科學提供了一個深具借鑒價值的基本框架。

(一)中國監管科學的目標

當前，我國在發展干細胞和再生醫學為主的生物科技方面，存在明顯的產業導向問題。表現在相關政策、立法的制定及其執行上，政府注意傾聽產業和專業人士的意見和建議，而忽略其他利益相關人的關切，以致制定和(或)執行產業政策、法規或行政措施時，易導致信息不對稱。這對于干細胞技術服務消費群體的利益保護十分不利。有鑒于此，建設這一學科的目標是，“探討如何建立國家與社會互動，政府與民眾共同參與，遵循法治，各種利益相關人參與、協商一致、反應迅速、透明和問責，確保有效和高效、公平和包容，這樣一種公共治理型監管體制”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).，以便科學監管以“干細胞治療”為主的人體組織研究和應用行為，“透過法律技術與監管手段之革新，賦予人體組織、細胞提供者和接受者權利之保障，以平衡科學發展、應用與醫學倫理之間可能的沖突”*黃清華.干細胞政策：英國和日本的舉國體制與啟示[J].科技導報，2012,(27).，進而達到追求公共利益、產業利益和個人權益兼備的社群福祉。

(二)科學立法研究

立法上，我國缺少歐盟母指令和英國《人體組織法》這樣的關于人體組織和細胞統一的安全和質量標準。現有的(干)細胞研究和臨床應用(專門)規范，例如，國家食品藥品監督管理局(SFDA)2003年《人體細胞治療研究和制劑質量控制技術指導原則》，衛生部2009年《醫療技術臨床應用管理辦法》關于細胞療法作為第三類技術由衛生部統一審批監管的規定，與科學立法的要求相距甚遠*黃清華.EUTCD及其執行情況與啟示[J].臺灣科技法律與政策論叢(國立清華大學生物倫理與法律研究中心主辦)，2013,(1).。

鑒于此，“我國急需制定類似英國《人體組織法》、《人體組織(人體應用質量和安全)條例》和《人體組織和細胞臨床應用質量和安全保障指南》這樣的法律、法規和規則”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).，借鑒其中的指定責任人制度、持證人制度、可追塑制度、標準操作程序、知情同意制度、嚴重不良反應報告制度、行政許可制度和質量管理體系，以及對不當之人體組織細胞利用行為實行刑事追訴和民事賠償制度，形成科學、完整的治理規則體系，“確保對各種人體組織研究和應用行為的監管有法可依，使其服務于安全和倫理目標。”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).

(三)監管體制與執法機制研究

探討科學監管，必然涉及我國醫藥監管體制和執法機制改革。中共中央第十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出了“治理能力現代化”的要求，并就“改革市場監管體系”和醫藥衛生領域“監管體制綜合改革”作了安排。這就為我們在干細胞和再生醫學領域探討監管科學，改革現有的監管體制與執法機制，提供了難得的歷史機遇。

發展我國干細胞監管科學，需要從現代治理理論上，對英國人體組織細胞監管體制和執法機制另作深入分析。例如，HTA的組織結構和運作方式與傳統的行政監管執法有何異同？HTA與MHRA之間協調執法的監管方式有何優點和特點？認為英國這套體制機制屬于公共治理型監管的理論根據何在？我國能否建設類似英國HTA的監管體制和執法機制？可能有哪些利弊？如果能，其根據和理由何在？我國需要在哪些方面“補課”以彌補理論之不足或消彌思想觀念之差異？對這些問題，同樣需要深入的專題研究。

(四)長遠戰略研究

在干細胞研究和臨床應用問題上，良好的法律環境與相應的社會環境和科研政策息息相關。英國在干細胞研究領域的成就和國際地位一定程度上得益于英國政府2006—2007年就采納了Pattison報告，這樣一份關于英國干細胞研究、治療與相關技術發展的10年戰略方案，在以下五個科技發展基本要素上，實現了的統籌協調：“(1)有利于干細胞研究和再生醫學發展的政策、規劃支持和法治監管；(2)生命科學和生物科技領域人才培養和一定時期內的人才引進；(3)培育有利于人體組織細胞研究和應用的文化條件和社會認知；(4)反映人體組織細胞研究和應用領域特點和規律的知識產權管理、長效風險投資機制，以及生物科技企業的參與和支持；(5)獲得公眾的信任和參與。”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).

《決定》就“深化科技體制改革”作了戰略部署，要求“整合科技規劃和資源，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制”，“建立創新調查制度和創新報告制度，構建公開透明的國家科研資源管理和項目評價機制”。在此宏觀科技政策背景下，“Pattison報告對于我國建設中國特色的干細胞研究戰略目標和科技政策有何借鑒價值？應當如何評估我國現有的干細胞政策，如何才能提升我國干細胞研究和臨床應用水平，以及科學監管水平？”*黃清華.干細胞政策：英國和日本的舉國體制與啟示[J].科技導報，2012,(27).這些都需要有一個長遠謀劃。

(五)行業治理研究

科學監管，或干細胞領域的良法善治，重要的一點，就是(激活)行業自治自律，鼓勵業內單位和人士追求專業上好的做法甚至最佳做法。這同樣是當前我國行業監管改革面臨的重要課題。《決定》要求“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。這為我們研究干細胞領域的行業治理指明了方向。

2012年6月無錫干細胞技術創新聯盟(簡稱“創新聯盟”)成立，“劍指干細胞產業亂象，從制定相關標準著手，整合上下游產業鏈，充分發揮聯盟在促進產業共性重大關鍵技術創新上的作用。”*劉純.劍指產業亂象 無錫干細胞技術創新聯盟成立[N].無錫日報，2012-03-14(科技版).“創新聯盟”的組織構架怎樣？是如何運作的？運作情況怎樣？效果如何？是否有推廣價值？“如何平衡政府監管與行業自治自律的關系？歐洲和英國干細胞領域行業自治情況如何？有哪些好的做法值得我們借鑒？”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).這些都是我國干細胞行業和再生醫學領域行業治理需要厘清的問題。

(六)制度文化研究

法律文化和倫理是科技、法律與社會互動關系中最深層、最本質的東西。科技法律功能的發揮，離不開相關制度文化和倫理的滲透。“干細胞產業的制度安排與其功能的實現，兩者之間需要相應的制度文化來融通”；沒有制度文化“潤物細無聲”的作用，“有關人體組織和細胞各項法律制度就難以達成其目標、實現其功能。”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).因此，有必要介紹、引進英國和歐盟相關領域以技術文化為基礎的制度文化和法治文化，包括生命法學理論、倫理和科學的生死觀等等。

(七)患者維權的倫理—法律問題研究

這是一個十分“中國特色”的重要問題。這一問題起源于一些組織細胞機構濫用“創新性醫療服務”的權利損害國內外患者的正當利益。因此，治理中國“干細胞治療亂象”必然涉及患者維權的倫理—法律問題。在這方面，“應采取什么樣的司法政策才能處理好規范干細胞創新醫療服務與制裁非法行為的關系？如何把國際干細胞研究學會(ISSCR)《干細胞臨床轉化指南》中國化，使其不僅指導干細胞臨床轉化研究，而且，可用于指導患者維權，成為患者維權的倫理—法律武器。”*黃清華. 治理中國“干細胞治療”亂象[J].科技導報，2012,(25).這些都是全新的干細胞法學問題。

總之，治理中國“干細胞治療亂象”等人體組織研究和應用領域的問題，太需要良法善治！而良法善治、科學監管本身就是一個科學問題。這就需要從以上幾個方面探討建設中國特色的干細胞法律和監管科學。

British Experience in Implementing EUTCD and Its Implication

HUANG Qing-hua

(ChinaDevelopmentInstitute,Guangdong,Shenzhen518036,China)

The United Kingdom’s efforts made and success obtained in the legislations and enforcement of EUTCD, have important reference value for China in the establishment and development of regulatory science of human tissue and cells, which will provide effective governance for the chaos of ‘stem cell therapy’ in China. Based on case studies, the paper introduces and analyzes the basis, the basic system and the mode of operation of the Human Tissue Act of 2004, further conceives that the Chinese framework of regulatory science for stem cell therapy, shall include scheduled regulatory objectives and long-term strategy, the science of legislation, institutional culture, regulatory regime and enforcement mechanisms, the industry governance, as well as ethical-legal issues for patients’ advocacy.

tissue cell; stem cell therapy; regulatory science; human tissue act

2013-11-12

黃清華，男，英國謝菲爾德大學法學博士(安全風險與法律方向)，中國綜合開發研究院(中國腦庫)特聘研究員，首都醫科大學“高層次人才隊伍建設計劃”講座教授，中國政法大學醫藥法律與倫理研究中心兼職研究員，主要研究方向：(醫藥安全)風險與法律、科技政策與法律、(國際)民商法與知識產權、醫改與法治。

D99

：A

：1672-769X(2014)01-0104-10