經營者集中的反壟斷審查制度芻議*

周 誼

(北京大學法學院，北京 100871)

經營者集中的反壟斷審查制度芻議*

周 誼

(北京大學法學院，北京 100871)

市場經濟大背景下，經營者集中活動無疑給參與者和整個市場帶來了許多機遇，但與此同時也給良好市場競爭秩序的保持帶來了挑戰。經營者集中反壟斷審查制度因此應運而生。這一制度廣泛借鑒了他國優秀的立法與實踐成果，滿足了反壟斷法內在的價值追求，但在申報標準、審查程序、審查標準等方面仍有不完整、不完善和值得商榷之處。

經營者集中；企業并購；反壟斷法；反壟斷審查

經營者集中是指經營者通過合并、資產購買、股份購買、合同約定(聯營、合營)、人事安排、技術控制等方式取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響的情形*中國商務部——中國商品網[EB/OL].[2013-03-01].http://ccn.mofcom.gov.cn/ad/show.php?id=1200.。經營者集中的優點可以在較短的時間內實現不同經營者之間的物資、人員、技術、銷售渠道等的集中，以此來幫助消費者擴大規模、提高行業地位和經營能力，增強在國內外市場的競爭力，在一定情況下還可能拯救陷于破產、負債等困境中的企業。以上這些優點使得經營者集中的活動長盛不衰。但在另一方面，經營者集中也導致了經營者數量的減少，可能導致實施集中行為經營者的市場支配力的增強，濫用市場支配地位的危險也隨之增加，同時，競爭者數量的減少也容易導致競爭者之間的串通和共謀，從而損害市場競爭。

現代社會中社會關系與主體利益的復雜多元性決定了法律制度及其價值體系的復雜性，在反壟斷法領域也同樣如此。自由價值、效率價值和公平價值分別體現了維護自由市場體制，提升整體經濟效益，保護弱者、公平分配以及維持合理的經濟結構的需求*葉衛平. 反壟斷法的價值構造[J]. 中國法學，2012，(3)：140.。為了保證以上價值得到實現，就需要在制度層面上進行規定并嚴格遵照實施，對經營者集中的反壟斷審查因此應運而生。

一、我國反壟斷審查的申報與審查程序

(一)申報程序

1.事前監督

我國《反壟斷法》規定的反壟斷申報審查制度屬于事前監督。相較于事后監督，事前監督更具有可預測性，進行申報的企業可以準確預見法律評價的后果，一旦得到批準或者視為批準的默認，便無需擔心事后的追究，這樣也能夠避免事后懲處會使企業之前的準備與投入付之一炬，減少資源和財富的浪費。

在事前監督中，也存在兩種模式：第一種是必須得到反壟斷管理部門的明確的批準答復，否則不得進行集中；第二種是如果反壟斷管理部門依據規定未在某一段期限內給出答復或者未明確表示反對，則該集中行為自動生效。我國2007年《反壟斷法》采用了第二種模式*《中華人民共和國反壟斷法》第25條規定：“國務院反壟斷執法機構應當自收到經營者提交的符合本法第二十三條規定的文件、資料之日起三十日內，對申報的經營者集中進行初步審查，作出是否實施進一步審查的決定，并書面通知經營者。國務院反壟斷執法機構作出決定前，經營者不得實施集中。國務院反壟斷執法機構作出不實施進一步審查的決定或者逾期未作出決定的，經營者可以實施集中?！?。該法出臺之前所適用的修改前的《關于外國投資者并購境內企業的規定》曾采用第一種模式。美國采取的也是第二種模式*See “What is the Premerger Notification Program?” Introductory Guide 1 of Hart-Scott-Rodino Premerger notification Program, http://www.ftc.gov/bc/hsr/introguides/guide1.pdf, visited February 27, 2013.。

2.申報標準

在《反壟斷法》出臺次年，國務院頒布了《關于經營者集中申報標準的規定》，為企業規定了更為明確具體的需要進行申報的門檻，即達到以下兩個標準之一的需要進行申報：(1)參與集中的所有經營者上一會計年度在全球范圍內的營業額合計超過100億元人民幣，并且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣；(2)參與集中的所有經營者上一會計年度在中國境內的營業額合計超過20億元人民幣，并且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣。而《反壟斷法》第22條規定了對于實質上的企業集團的內部交易的豁免。

根據美國1976年頒布的《哈特—斯科特—羅迪諾反托拉斯改進法案》(Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act*15 U.S.C. § 18a，HSR法案是對《克萊頓法》第7條的補充修訂，即《克萊頓法》的第7A條。)，進行并購的企業只有達到以下一些標準才需要進行申報*以下數據皆為美國聯邦貿易委員會于2013年修訂的最新數據，具體參見：Revised Jurisdictional Thresholds of the Clayton Act, 78 Fed. Reg. 4323(Jan. 11, 2013).：(1)商業標準(Commence Test)，即并購方或被并購方從事商業或者從事會影響商業的活動；(2)交易規模標準(Size-of-the-Transaction Test)，即交易規模大于2.83億美元；(3)當事人標準(Size-of-the-Person Test)，即當交易規模大于7090萬美元但不超過2.83億美元時，被并購方與并購方的總資產或者全球銷售額分別需要達到1420萬美元和1.418億美元。當然，以上標準中的具體數額也會隨著美國每年國民生產總值的變化而變化。另一方面，根據聯邦貿易委員會于2001年制定的具體申報規則(HSR Rules*16 C.F.R. § 801-803，HSR規則以HSR法案中的內容為基礎進一步規定了具體的標準和程序。)，即使符合了以上標準，也仍有很多情況可以得到豁免，尤其是當被并購方為外國公司時，其在美國的銷售額、并購雙方在美國的合計銷售額、并購資產在美國的資產、并購交易額等如果沒有超過一定的數額，都無需進行申報，外國公司并購外國公司的情形也可得到申報豁免*16 C.F.R. § 802.50.。

對比之下，可以發現我國的申報標準仍然有不完善之處：首先，我國的申報標準定得過死，不夠靈活。雖然具體數值的規定有助于經營者的理解和申報工作的展開，但規定的數值并沒有相應的關于使用何種合理且科學的計算方法而得來的說明，既難以適應處在變化中的經濟形勢，又難以照顧到不同產業不同類別的企業，確實容易引來標準過高或過低的爭議。其次，這一標準所考察的因素較為單一，僅有營業額一項。可以以營業額與交易額兩項較為直觀的數據為主要標準，同時綜合考慮其他數據，如市場份額等。再次，還缺少具體細則和辦法的指導，如營業額的計算是否要扣除某些稅費，并購雙方之間的交易是否計算在營業額之中，這些規則的缺位增加了實務中的操作困難。最后，豁免的情形還不夠全面。事實上，外國公司之間的并購，以及對中小型企業的并購，對于我國市場競爭并不一定有直接或重大的影響，對這一類并購的管轄不僅有超出權力范圍之嫌，還會使反壟斷執法機構不堪重負。事實上，這一類的并購也幾乎沒有被要求或者主動要求向我國的反壟斷執法機構進行申報。

(二)審查程序

根據《反壟斷法》第25條規定：“反壟斷執法機構應自收到經營者提交的符合規定的全部文件、資料之日起30日內對申報的經營者集中進行初步審查，作出是否實施進一步審查的決定，并書面通知經營者?！钡?6條規定：“反壟斷執法機構決定實施進一步審查的，應自決定之日起90日內審查完畢，作出是否禁止經營者集中的決定，并書面通知經營者；作出禁止經營者集中的決定，應當說明理由。審查期間，經營者不得實施集中。在必要情況下，反壟斷執法機構可以延長第二階段審查時限，但延長的期限最長不超過60日?！?/p>

這一規定既保證了審查的效率，也兼顧了復雜情況下的周全性。但我們也無法否認程序中仍存在缺陷。

自2008年8月《反壟斷法》開始實施以來，至2012年6月30日商務部共收到了經營者競爭申報518件，立案475件，審結464件，無條件批準449件(占97%)，附條件批準14件，禁止1件*數據來源于商務部網站[EB/OL].[2013-02-20].http://www.mofcom.gov.cn/article/zt_jzzcflnh/lanmutwo/201301/20130100003607.shtml.。就同期相關數據對比來說，中國的立案總數比美國、歐盟相對較少，但通過審查的比例較高*在美國，1998年和2006年間通報了17404起交易，其中約2%遇到執法訴訟。參見董紅霞. 美國歐盟橫向并購指南研究[M]. 北京：中國經濟出版社，2007.271.。同時，我國進入進一步審查階段的案件的比例較高。這些數據反映了審查程序的一些問題：第一，并購審查制度從某種意義上，是法律為了尋求公平和正義而犧牲了效率的一項人為設計*王中美. 經濟理性與法學邏輯的融會貫通——中國反壟斷并購審查實體標準與程序的得與失[J]. 現代法學，2011，(3)：67.。所有滿足申報標準的經營者集中行為都必須依法進行申報，付出申報的時間、人力、財力等成本，承擔市場變化的風險，但從商務部的數據可以看出我國通過審查的比例很高，也就是說其中至少95%以上的集中行為實際上并不會對競爭造成法律所禁止的損害。既然如此，絕大部分的經營者集中的參與者需要更為高效快捷的申報審查程序，以節約成本和承擔更少的風險；第二，由于中國反壟斷立法對審查時間規定較為嚴格，商務部在立案以后不能以任何理由重起時間計算，即便需要附件限定條件的情況下也無權延長審查期限，這直接導致了進入進一步審查的比例較高。但在事實上，進入了進一步審查階段甚或是延長期階段的案件，也并不意味著必然具有排除、限制競爭的效果。

二、企業并購反壟斷的實質審查

(一)實質審查標準

1. 國際通行的實質審查標準

在確定是否應當對申報的經營者集中加以禁止的問題上，世界各國尤其是發達國家采用的標準主要分為兩種：一種是美國所采用的實質減少競爭(Substantial Lessening of Competition)的標準，是以企業并購是否產生或者可以合理預見產生實質性限制競爭的后果作為是否允許該并購的標準，最初由《克萊頓法》規定*《克萊頓法》第7條(15 U.S.C. § 18a)，原告必須證明所反對的收購會引起實質減少競爭(“...the effect of such acquisition may be substantially to lessen competition, or to tend to create a monopoly.”)。，主管機關若經過審查并認為經營者的集中行為可能對競爭造成實質性的減損，則將禁止該項集中*田瑞云. 反壟斷視野中的可口可樂收購匯源案[J]. 法制與社會，2009，(8)：130-131.；另一種是歐盟所采用的市場支配地位(Create or Strengthen Market Dominance)標準，是指以經營者的市場份額為標準，通過分析經營者集中行為是否會導致形成市場支配地位作為審查的實體標準*詹昊. 《反壟斷法》下的企業并購實務——經營者集中法律解讀、案例分析與操作指引[M]. 北京：法律出版社，2008.124.。這一標準側重于對市場結構的分析，如果相關的數據指標表明該幾種行為增強了參與集中的經營者已有的市場支配地位或者導致了新的市場地位的形成，則該項集中行為將會被禁止。

事實上，近年來，市場支配地位的弊端逐漸顯現突出，如由于其具有僅關注靜態的市場結構(如企業的規范和行業的集中度等問題)但未對動態的企業行為給予足夠重視的特點而導致的適用上的僵化使得審查結果并不符合實際可能對競爭產的影響和效果。因而，歐盟的政策也有了新的變化，開始采用“嚴重妨害市場競爭”標準，也說明歐美的標準正在趨同，都側重于對行為結果的判斷。

2. 我國的實質審查標準

我國《反壟斷法》對經營者的審查標準并沒有明確說明我國采用的是市場支配地位標準或實質減少競爭標準，但是從法條中可以看出立法者的傾向。其中第28條規定：“經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構應當作出禁止經營者集中的決定。但是，經營者能夠證明該集中對競爭產生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的，國務院反壟斷執法機構可以作出對經營者集中不予禁止的決定?！庇纱丝芍?，我國在判斷是否應當禁止經營者集中時所采用的是“排除、限制競爭效果”的標準，也就是借鑒了美國的經驗。

但是根據《反壟斷法》第27條第5項，反壟斷執法機構還需要考慮集中行為對國民經濟發展的影響，這使標準又變得模糊了：依據28條，反壟斷機構在進行審查時只需要考慮該集中行為是否具有排除、限制競爭的影響，也就是從競爭效果出發，但27條的規定還加入了對國民經濟發展的影響的考慮，也就是要從國家經濟結構和產業政策出發。雖然兩者在通常情況下并不矛盾沖突，但是在進行反壟斷審查的初始階段，仍然需要一個基于反壟斷法立場的更突出的指引標準。

此外，《反壟斷法》第28條將禁止經營者集中的要件描述為“具有排除、限制競爭效果”，這也是有爭議的。因為任何企業并購活動對于相關市場和相關企業都具有一定的限制性影響。反壟斷法允許程度較低和損害較小的限制競爭，但不允許程度嚴重乃至排除競爭的限制競爭。至于具體什么樣的企業并購可以達到排除競爭和嚴重限制競爭的程度，應當在具體案件中進行具體的分析。在美國法和歐盟法中，為使企業對其合并計劃有可預見性，并且給執法機關分析和評估合并提供指導，“過度集中”或者“排除和嚴重限制競爭”都有可參照的量化標準。我國的相關標準也應有相關的指南或者實施細則，以提高執法的透明度。

(二)實質審查的分析方法與工具

在確定了實質審查標準之后，更為重要的是依據具體的分析工具進行分析和審查。在審查過程中，有一些在世界范圍內使用較多的指標和需要考慮的因素，如相關市場、市場份額和市場集中度、反競爭效果、效率、抗辯情形等。以下將選取幾個較為重要的審查要素，結合我國與別國的條規與實踐來進行討論。

1. 相關市場的界定

在反壟斷法領域，確定相關市場是法律適用的起點，是認定市場是否有效競爭的基本前提和根本標準，雖然相關市場界定不是反壟斷法上的一項獨立制度，但卻是建立反壟斷法各項制度的基礎。所謂相關市場，是指“當事人在其中從事經營活動時的有效競爭范圍，和判定在各個當事人所經營的商品或服務之間是否存在著競爭關系的場所”。*尚明. 中國企業并購反壟斷審查相關法律制度研究[M]. 北京：北京大學出版社，2008.3.2009年，國務院反壟斷委員會《關于相關市場界定的指南》對相關市場的界定問題作出了較為詳細的規定，其中不少內容借鑒了相關立法較成熟的國家的做法，條款顯得全面且有前瞻性。

《關于相關市場界定的指南》的主要由以下幾個部分的內容組成：第一，認定標準以需求替代為主，供給替代為輔；第二，分析需求替代的因素*詳見國務院反壟斷委員會《關于相關市場界定的指南》第5條、第8條和第9條。；第三，供給替代的二分法——如果供給替代成本少，進入時間迅速，則納入考慮；第四，定性方法與定量方法結合——可以考慮需求與供給量方面的因素，當經營者競爭的市場范圍不夠清晰或不易確定時，可以采用“SSNIP”檢驗法。由以上內容可看出，該指南的內容采百家之長，綜合了目前國際較為先進的分析方法，并且按照清晰可行的邏輯進行了說明，盡量避免了單純使用某種分析方法所可能造成的狹隘格局。

當然，在事實上，很多產品的相關市場的界定是比較困難的，因為產品類別本身眾多，需要在具體案例中進行研究，另外如果并購企業之間不存在產品的重疊或占有的市場份額很少就沒有必要對相關產品市場做出具體的界定。

2.市場集中度的計算

市場集中度評估方法主要有市場集中率法、市場份額法、赫芬達爾—赫希曼指數(即HHI指數)法。相對于前兩者傳統的市場份額分析方法，采用HHI指數可更全面直觀地觀察市場集中度，其具體計算方法是將市場上生產同一產品的所有企業的市場份額平方后相加。對比歐盟和美國的HHI指標，由于兩者在市場力量和經濟結構等方面的差異，美國對并購后的HHI指數及其變動更敏感*史建三,錢詩宇等.企業并購反壟斷審查比較研究[M].北京：法律出版社，2010.260.，對企業并購的控制也更嚴格。美國《2010年并購指南》中規定了適用于美國的HHI指數標準(如表1所示)：

表1 HHI的三種情形以及相應的反壟斷分析

與美國不同，歐盟規定，并購后HHI指數在1000～2000但增幅小于250的，或者并購后HHI高于2000但增幅小于150的，一般不被認為存在競爭問題*Commission Notice 2004/C31/03：Guidelines on the Assessment of Horizontal Mergers under the Council Regulation on the Control of Concentrations between Undertakings.。

我國目前公布的經營者集中的相關細則中尚未引進HHI指數，也使得我國在整個反壟斷審查的工程中缺少了一項重要的數據。在我國開始適用針對經營者集中的反壟斷審查程序以來唯一禁止的一起并購案——可口可樂并購匯源案中，商務部在《關于禁止可口可樂公司收購中國匯源公司審查決定的公告》并沒有針對市場集中度給出令人滿意的解釋，而根據AC尼爾森的相關調查數據和可口可樂與匯源的市場占有率計算出HHI，實際上是低于美國標準的*王傳輝，葛菲等. 外資并購的反壟斷管制——可口可樂收購匯源案的拓展研究[M]. 北京：經濟管理出版社，2011.31-33.。當然，每個國家和地區的HHI指數標準應當根據本國的經濟、市場、產業發展等具體情況來制定，美國的標準也并不一定適用于中國，這也更加說明應當建立我國的HHI指標體系。

三、完善對策

(一)建立簡易程序

目前，我國所有經營者集中案件都適用同樣的審查程序，沒有區分簡易程序和復雜程序，按反壟斷法規定，商務部經營者集中審查工作分兩階段進行：一是為期30天的初步審查階段；二是為期90天的進一步審查，必要時可延長60天，也就是說整個過程有可能長達180天。此外，商務部的立案審查是建立在申報人提交的文件和材料齊備的前提上的，如果再加上申報人補充文件材料直至達到商務部要求的時間，總時長可能會超過半年。

而適用簡易程序或快速審查機制，正是許多國家的普遍做法。為了降低申報者的各類成本，節約國家行政資源，提高審查效率，將精力和資源集中在少數可能具有競爭問題的案件上，我國反壟斷執法機構也可以適時建立相應的簡易程序，適用于某些案情簡單明了，明顯不具有排除、限制競爭效果的集中行為。在這樣的背景下，商務部反壟斷局于2013年4月公布了《關于經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定(征求意見稿)》，規定了視為簡易案件的六種情況與六種例外情形，雖然規定得較為簡單籠統且仍未正式頒布，但已經邁出了重要一步。

與此同時，若要引入并恰當地利用簡易程序，需要特別注意以下問題：其一，為防止企業為了能夠適用簡易程序而故意擴大相關市場的范圍，對相關市場的界定應當更加確切具體，這也就要求我國《關于相關市場界定的指南》應作出相應的完善和改進。其二，行政資源有效分配的要求會衍生出對執法機構對交易的判斷力的要求，即在制度上要保證執法機構能夠對一項交易是否顯然不具有競爭問題作出較為準確的判斷；其三，無論適用何種制度，均需保障其在立法和執法層面的透明性和可預見度，這也是審查機關不受干擾的行使獨立審查權的重要保障；其四，簡易程序雖名為“簡易”，但仍需強調其作為程序所應有的規范性和完整性，仍需依據各項實質審查標準與形式審查要素來進行審查，這一部分具體也將在下文繼續探討。

(二)細化申報門檻

根據美歐等發達國家和地區的經驗，確定一項經營者集中是否要進行事前申報，除了我國規定的上一會計年度的營業額標準，應當在能夠獲取可靠數據的基礎上將參與集中的經營者的資產額、交易額、市場份額等數據納入考慮范圍。其中，資產額和交易額較為直觀的反映了經營者的規模和影響力，同時也容易被進行集中的經營者所掌握，還便于計算，較為適宜作為申報標準；另一方面，市場份額雖然也體現了經營者的經濟實力和市場競爭力，但是目前缺少統一和權威的計算方法，暫時不宜成為申報標準。因此，建議將資產額和交易額等納入申報標準中綜合考慮。

另外，對這些數值的考察不僅要全面地考慮到并購方和被并購方雙方的情況，還要分別對雙方的情況進行不同的考慮：若被收購方在市場中幾乎不存在影響力，從事實上來說也幾乎不會對競爭造成實質損害；不同經營領域內的經營者營業額不能說明企業具有相同的競爭力和影響力，比如金融行業和重工企業的營業額普遍偏大，和其他企業不能等量齊觀的進行比較?？偠灾?，應當在對計算方法和數值進行嚴密論證的基礎上，綜合、靈活地進行考察。

當然，申報標準作為經營者集中是否需要進行申報的門檻，必須堅持客觀、明確的底線，以便參與集中的經營者根據標準進行判斷和準備。

(三)明確實質標準

根據《反壟斷法》第28條的規定，我國經營者集中的基本控制標準是“集中具有或者可能具有排除、限制競爭的效果”。從嚴格意義上來講，沒有哪一起經營者集中案件能夠完全避免對市場競爭所產生的限制，只是不同的集中行為對市場競爭形成的限制的程度有大小之分，有的甚至可能排除了市場競爭。依據該規定，我們不難得出這樣的結論，即任何經營者集中的案件都有可能受到反壟斷執法機關查處，這就給經營者對于如何遵守我國反壟斷法關于經營者集中的規定帶來了困惑。而作為實質標準，最重要的應當是為相關經營者和執法機關指明方向，只有實質標準明了了，審查過程中具體所依據的審查要素也才能圍繞是指標準切實地發揮作用。

不論是美國的“實質減少競爭”標準或是歐盟的“嚴重妨礙市場競爭”標準，都體現了對競爭結果的強調，對于會對有效競爭產生妨礙或損害的集中則應當禁止。因此，建議我國在立法上進一步明確進行實質審查標準，可以在條文中具體提出“實質減少競爭”的標準。

(四)完善審查要素

除了上一點建議中所針對的《反壟斷法》第28條，作為第28條的細化與補充的第27條也應當進行適當的調整：其一，不同的行業和領域市場結構差異顯著，會造成壟斷的條件也各不相同，僅僅依靠營業額等數據難以全面反映所有行業的情形，因而要結合市場集中度來進行判斷。在計算市場集中度時，建議引入能更為全面、敏銳和直觀反映市場集中程度及其變化的HHI指數標準，并根據我國的具體情況設立國家標準。除此之外，審查的實體標準中，關于產品市場、地段市場、市場集中度、市場進入障礙、壟斷地位等概念都應當有明確的界定。其二，在界定相關市場和評估市場份額時，如果沒有相關的規定，可以多借鑒歐美的成熟經驗如假定壟斷者測試，也可以參考它們的最新成果，例如在美國的《2010年并購指南》中，新加入的第二章“負面競爭的證據”(Evidence of Adverse Competitive Effect)提出了有助于判斷是否有負面的競爭效果的證據；如果已經形成了較為合理可行的規定(如《關于相關市場界定的指南》)，則以遵守為宜，當然同時也應因時因地根據實際進行改進和完善。其三，對于一些模糊籠統的規定，也應當盡量予以明確，例如“對國民經濟發展可能產生不利影響”這一類表述，建議明確國民經濟發展在反壟斷中的具體內涵和地位，比如哪些行業的經營者集中更有可能會涉及“國民經濟的發展”，并提供具有操作性的分析工具或標準予以考察。

On the Antimonopoly Review of Concentration of Undertakings

ZHOU Yi

(LawSchoolofPekingUniversity,Beijing100871,China)

The operators have concentrated their activities, which present opportunities to the whole market and participants and challenges to maintaining an orderly market as well in the background of market economy. Accordingly, a system of antitrust review on concentration has emerged. This system is built on a wide study of outstanding outcome of foreign legislation and practice, thus working in accordance with the inner value pursuit of the antitrust law. Nevertheless, there are still inadequacy, imperfection and some problems for discussion when it comes to declaration standard, review procedure and review standard.

concentration of undertakings; mergers and acquisitions; antimonopoly law; antimonopoly review

2013-11-21

周誼，女，北京大學法學院。

D922.29

：A

：1672-769X(2014)01-0066-06