水利水電工程移民安置目標:政策與現實

嚴鳳霞,劉 龍

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098; 2.長江三峽集團移民工作局,四川 成都 610041)

水庫移民是通過人口再分配實現水資源的優化配置。1949年新中國成立以來,我國開展了大規模的水利水電工程建設,共修建大中小型水庫(水電站)8.6萬多座,產生了大量的非自愿移民。截至2008年底,我國大中型水庫移民已達2 600多萬人,其中農村移民2 300多萬人,是世界上水庫移民人數最多的國家。隨著西電東輸戰略的實施,我國水電工程逐步推進到大渡河、瀾滄江、金沙江、雅礱江等邊遠地區。隨著工業化、城市化的推進,以及對氣候變化的日益關注,我國對于大壩項目的需求沒有消失,反而日漸旺盛。

水利水電工程建設在灌溉、發電、防洪、旅游等方面能夠發揮巨大的經濟效益。但是,以發展為目的的水利水電工程在為大多數人提供用電、用水和保障生命財產安全的同時,卻可能使移民原有的生產生活系統遭到破壞,導致移民次生貧困。斯卡德通過對發展中國家44個大壩項目移民生計的調查發現,僅8個項目中移民生活水平得到了恢復或提高,而其余36個項目中的移民陷入了貧困的窘境[1]。在我國移民安置實踐中,原生貧困和次生貧困現象一直存在。20世紀80年代以前1 500萬水庫移民中,約有1/3移民重建了家園,恢復和改善了生活水平;1/3移民勉強可以維持生計;還有1/3的移民處于絕對貧困之中[2]。2000年調查結果顯示,大中型水庫移民貧困人口比例從1985年高于80%下降到1999年的31%。當然,在移民安置實踐中也有成功的案例。20世紀80年代,世界銀行貸款的福建水口電站移民安置被認為是實現開發性移民的典型。2011年,潘家錚在回顧我國移民安置實踐的基礎上指出,我們應該未雨綢繆,將移民安置與水利水電建設結合起來,利用搬遷的契機,實現移民的發展[3]。那么,如何將移民搬遷與發展結合起來,是依靠政府的外部干預還是移民的發展力?在當前我國的移民安置實踐中,非自愿移民能否走出發展的悖論?為此,筆者在總結我國移民安置目標和資源分配模式的基礎上,以南水北調中線丹江口水庫ZJ村為例,分析移民發展的過程與機制。

1 我國水庫移民安置目標與目標悖論

1953年以來,我國逐步完善了移民安置政策,包括國家層面的法律規范和地方政府制定的指導意見。在這些移民政策中,對移民安置目標做了界定。大體而言,我國移民安置目標的變遷可以劃分為3個階段。

第一階段:1978年改革開放以前。受自然因素、政治因素和經濟因素的影響,尤其是發展觀念的影響,在工程建設中普遍存在“重工程,輕移民”、“重搬遷,輕安置”的傾向。在移民安置過程中沒有編制安置規劃,移民被作為環境問題來處理,搬遷被認為是發生在移民身上的自然環境過程。由于認識不到移民的重要性,非自愿移民被認為是由工程帶來的,用不著優先考慮的副作用[4]。在這種安置理念下,非自愿遷移造成了大量的遺留問題,庫區普遍存在基礎設施落后、經濟發展滯后、移民次生貧困和返遷等問題。

第二階段:1978年改革開放以來到2006年《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的出臺。我國在總結移民安置經驗教訓的基礎上,提出了開發性移民方針。開發性移民方針以搬遷作為發展契機,立足于補償,著眼于發展,把補償與發展有機結合,不僅使移民直接分享開發項目的成果,更使庫區經濟能夠實現可持續發展。開發性移民方針的提出是我國移民安置理念的重大突破和創新。也正是在這種社會背景下,1991年出臺的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中將移民安置目標界定為“達到或者超過原有水平”。但是,一直到2006年,移民安置目標都未取得突破。而且,“達到原有水平”這一表述本身就沒有體現出發展的涵義,存在低估移民收入的可能性。停建令頒布后,庫區發展出現“斷層”現象,政府停止了對遷出區的投資,社區基礎設施滯后。而且,移民隱形收入沒有納入統計范疇,譬如消落地收入、草藥收入和捕撈收入等。

第三階段:2006年至今。西南地區在小型水電開發過程中,地方政府通過創新移民方式,對移民安置目標進行了重新界定。2008年出臺的《怒江中下游水電移民安置補償補助指導意見》中將移民安置目標界定為:使移民收入不低于當地城鎮最低生活保障標準,達到或超過全省農民平均純收入,移民生活超過搬遷安置前的水平。應該說,小型水電移民的安置目標在一定程度上突破了大中型水電移民安置目標。

縱觀我國移民安置目標變遷的歷程可以發現,移民安置目標有一定程度的提高,但由于補償安置機制、資源分享機制、發展干預和移民自身的原因,移民安置目標在現實中都沒有完全達到。20世紀80年代之前投產的水庫、水電站移民遺留問題比較多。為了解決移民遺留問題,1981年6月19日財政部、電力部頒布《關于從水電站發電成本中提取庫區維護基金的通知》決定,從水電站發電中提取0.001元/(kW·h)設立庫區維護基金,用于支持移民生產恢復和解決庫區遺留問題。20世紀80年代初期建設的水電站同樣存在遺留問題。為此,我國不得不先后于1986年、1996年和2001年出臺遺留問題處理政策,對移民發展進行干預以保障移民的生存和促進移民發展。應該說,我國水利水電工程移民建設多數沒有實現發展,其安置目標也沒有實現,而是使移民陷入次生貧困或介入型貧困中,甚至是形成代際貧困,從而導致“目標悖論”。隨著城鄉統籌的逐步推進、補償安置和利益分享政策的完善、安置方式的創新和地方發展干預力度的增強,移民安置目標逐步得到實現,尤其是西南地區率先實現的長期補償安置模式將搬遷對移民的影響降到最低,加快移民生計恢復與重建的步伐。

2 政府資源的配置

移民搬遷是資源再分配過程,是大壩工程利益相關者之間利益博弈的過程。在不同的安置理念下,政府資源配置的方式存在差異。

從1949年新中國成立到1978年改革開放前是單純經濟補償階段,補償內容主要包括個人財產和土地補償。以土地補償為例,1950—1957年,土地補償標準為土地畝產值的3～5倍。1958年國務院頒布的《國家建設征用土地辦法》規定,土地補償的標準為土地畝產值的2～4倍,但在當時特殊的社會環境下,根本無法實行。20世紀60年代移民人均補償經費為300～500元,20世紀70年代為600～1 200元[5]。在單純經濟補償階段,補償的隨意性較大,移民被看成是工程的附屬品。1978年改革開放前的移民實踐表明,農業支持工業的發展路徑使移民成為發展的受損者。因此,迫切需要改變政府資源分配的模式,減小搬遷對移民造成的負面影響。

1978年改革開放以來,隨著經濟建設發展的需要,征地數量急劇增加,人地矛盾激化。同時,我國開始實現家庭聯產承包責任制,土地的所有權和承包經營權分離。在這種社會背景下,我國頒布了《國家建設征用土地條例》,第一次將土地的經濟補償劃分為土地補償費、安置補助費和地面附著物補償費。土地補償費為土地畝產值的3～6倍,地上附著物的補償標準由省級地方政府制定,安置補助費按農業人口計算。1986年,為了解決移民遺留問題,我國提出了開發性移民方針。顯然,依靠移民補償無法實現開發性移民。補償主要用于移民生產生活系統的恢復,實現移民發展需要更多的“投資”。為此,1991年,我國出臺了第一部水庫移民的專項法規——《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》,提出前期補償、補助,后期扶持的安置方式。該階段,我國在總結移民遺留問題的基礎上,逐步完善資源分配格局。首先,移民補償標準提高。在新近建設的南水北調中線工程中土地補償按政策最高限進行補償,在長效補償安置模式中土地補償費甚至達到土地近3年平均畝產值的50倍。其次,實施移民效益分享機制。從1986年至今,項目分享效益的形式有5種,包括水庫移民享受優惠電價、移民入股分紅、長效補償、庫區移民發展基金和后期扶持[6]。最后,地方政府資源供給能力加大。移民作為政府行為不僅意味著補償標準的提高,而且還意味著政府能夠利用自身的政治權威,通過各種地方性的變通方式,實現資源的轉換、互濟和整合,補充政府資源的不足,保障移民生計恢復與發展。隨著社會發展觀念的轉變和經濟的發展,政府責任和移民權益得到充分的體現。

我國移民補償與安置經歷了從“單純經濟補償”到“補償+補助”到“補償+補助+后期扶持”到“補償+補助+效益分享+地方資源供給”的過程。同樣是政府行為,但在不同時期移民發展實踐中,其涵義也存在差異。在1978年改革開放以前,移民作為政府行為是國家強制力實現移民的非自愿遷移,移民缺乏話語權與發展權,政府的責任沒有得到充分體現。在資源分配的過程中,移民損失與補償之間的比例嚴重失衡,國家的強制力使移民在利益博弈的過程中成為利益受損者。1978年改革開放以來,移民安置作為政府行為則包括2層不同的涵義,一是政府作為非自愿移民的組織者對移民發展負有不同推卸的責任;二是政府能夠通過制度設計和政治權威,整合和優化資源,將各方力量聚集起來共同推進移民生計發展。

3 案例分析

2009年10月,ZJ村作為南水北調中線首批試點村,256戶、1 094人由淅川縣搬遷至鄭州市中牟縣。搬遷前,移民主要依賴于傳統的種植業和捕撈業為生。搬遷后,移民開始逐步實施現代化的種養殖業。在ZJ村,不僅社區經濟發展勢頭較好,而且移民的文化生活和社會整合狀況也非常好，被視為當地移民安置的“典型村”。

3.1 政府的資源供給力

土地是移民最重要的自然資本。搬遷前,移民人均土地約0.033 hm2,搬遷后人均土地約0.093 hm2。在丹江口水庫移民安置實踐中,堅持以土安置模式,搬遷后移民土地面積大幅增加,充分發揮了土地的保障功能和就業功能。住房是移民最重要的物質資本。對于人均房屋補償費不足24 m2磚混結構的建房困難戶按人均24 m2磚混結構發放房屋補助費;為所有移民修建沼氣池、廁所補助 2000元。盡管如此,移民對補償還是有不滿意的地方。如補償范圍窄,移民淹沒線上成片的林地和牧場地沒有納入補償范疇;補償標準低,沒有按照重置價進行補償;補償標準“一刀切”,忽視了補償對象的差異性;補償標準缺乏動態性等。

單純的經濟補償無法實現移民發展的目標,這一點在國內外研究中都已經被證實。在國外,研究者強調決策者思維的改變,即變補償為投資。盡管在我國移民安置實踐中沒有提出“投資”這一概念,但政府對移民發展給予了政策支持。在ZJ村安置過程中,地方政府依靠其政治權威,將涉農相關部門的資源優勢整合起來,移民除獲得補償外,還可以享受支出減免、資金補貼、政策傾斜、能力提升、社會保障、基礎設施建設、資金支持和文化建設等政策支持。如中牟縣農業部門爭取協調資金100萬元,用于農業基礎設施建設;鄭州市公安局為ZJ村捐款10萬元支持公益建設;縣人力資源部門出資,由縣農民工定點培訓機構深入ZJ村開展技能培訓,通過對口幫扶使434人實現就業。同時,開展創業培訓班,結合移民實際,對20多名移民制定了創業計劃等。

此外,政府還積極介入移民高效農業發展過程中。為了充分利用安置地靠近鄭州的地域優勢和中牟縣特色農業基地的優勢,中牟縣移民安置組在結合ZJ村實際、征求移民意見的基礎上,采取反租倒包的土地流轉形式,建設33座高效蔬菜大棚,發展無公害蔬菜種植。同時,鎮政府聘請技術員駐村指導蔬菜種植。開挖魚池48個,總面積達到25.33 hm2。通過發展高效農業,移民的收入較搬遷前有較大幅度的提高。從村委會收集到的數據看,移民人均收入是搬遷前的2.5倍左右。

在ZJ村經濟發展過程中,補償制度的完善固然不可或缺,但地方政府的發展理念和政策支持也起著無可替代的作用。為了實現移民“能發展、可致富”的目標,河南省利用新農村建設的契機,通過多部門之間資源的互濟與整合,試圖將移民新村逐步打造成當地新農村建設的樣板工程。在安置過程中,安置目標并非局限于收入這一單一層面,而是涉及經濟發展、社會整合、文化建設和環境改善等諸多方面,實現了從以收入作為衡量指標向可持續生計目標的跨越。

3.2 社區的可行能力

社區可行能力是考察社區發展潛力的重要指標。一般而言,社區可行能力包括3個方面,即社區社會資本、社區組織集體行動的能力和社區領導獲取外在資源的能力[7]。

為了加強移民社區與周邊社區的關系,地方政府組織移民和當地社區居民開展村落聯誼活動,通過相互交流,拓展了移民的社會關系網絡。為了樹立移民社區的形象,增強社區凝聚力,ZJ村已經連續3年開展了春節晚會,男女老少同臺演出,增強了移民的歸屬感和認同感。通過社會關系網絡的對外拓展和社區內部關系網絡的重構,移民與當地居民、移民之間的交往頻繁,在農業生產經驗交流、相互資金和人力支持等方面起到了非常重要的作用,有利于特色農業的發展。

社區組織集體行動的能力關鍵在于社區精英。ZJ村通過村民選舉,推舉懂知識、信息廣、辦事能力強、口碑好的人擔任村干部。在當前農村社區普遍“空心化”的形勢下,社區成員能否實現合作,社區精英的帶動作用非常重要。

3.3 移民的發展力

在諸多的文獻和政府工作總結中,移民被定性為具有“等靠要”依賴心理、消極被動的群體。顯然,對于移民的這種特殊心理需要辯證地看待。①“等靠要”是移民的策略,是他們試圖通過集體行為促使政策的傾斜。②在移民安置政策中,對于弱勢群體沒有相應的補助政策。對這部分群體而言,“等靠要”是他們無奈的選擇。能要就要是弱勢群體普遍的心理,同時也間接地說明了移民生計策略的非單一性。③不能排除個別現象,如依賴后期扶持資金,缺乏生產積極性移民的存在。但是,在發展干預的過程中,移民并非完全被動,他們具有發展力,有能力改變發展干預過程。在調查中發現,移民發展致富的積極性非常高,這既源于他們搬遷后的處境,也源于安置區周邊社區的“誘導”作用。

其次,非自愿移民普遍存在人力資本失靈的問題。對于異地遠遷移民而言,由于土質、農產品種類、耕作方式、勞動工具和市場環境的差異,長期從事農業生產獲得積累的有關育種、耕種、耕作、田間管理、收獲和銷售方面的技能將會隨之變得毫無用處[8]。此外,移民的文化水平和技能也是適應安置地勞動力市場需求的重要制約因素。為了規避移民人力資本失靈的風險,地方政府根據移民的要求進行技能培訓。在ZL村,為了使高效農業更好地發展,移民主動要求政府開展相關培訓,主動和當地農業院校建立聯系,主動學習養殖方面的知識,主動和當地居民就種養殖中出現的問題進行交流。

4 結 語

1949年新中國成立至今,我國實現了從把“移民看成是工程的附屬物”到“以搬遷作為發展契機”的觀念轉變。但是,由于我國特殊的國情,在國家政策層面上移民安置目標仍然滯后于社會經濟發展實踐。從資源分配模式看,實現了從“單純經濟補償”到“前期補償,后期扶持”到“補償、扶持與分享”的轉變。資源分配模式的整合與優化使移民的損失降低,發展資源得到保障。因此,在現有的政策框架下,地方政府發展理念和資源供給能力在移民發展過程中起著舉足輕重的作用。在ZJ村發展過程中,地方政府以新農村建設為契機,通過資源整合,將涉農相關部門的力量整合起來共同支持移民新村發展。在此過程中,社區可行能力和移民發展力也是發展不可或缺的環節。ZJ村發展之所以能夠取得成功,是多方力量共同作用的結果。非自愿移民是發展機遇還是陷阱取決于多種因素的合力,既包括政府發展的理念、資源分配的方式,同時也包括社區的可行能力和移民的發展力,其中任何一個環節脫節都可能偏離發展的目標。

實現移民的可持續發展需要轉變發展觀念,完善和優化資源分配模式。因此,需要在國家制度層面上完善補償和效益分享機制,堅持“移民為先”的原則,將搬遷轉變為移民發展的機遇;其次是加大對庫區移民的支持力度。社區可行能力不足是當前農村普遍存在的問題。在社區扶持的過程中需要培育社區精英,加強社區社會資本建設,增強社區凝聚力。最后是增強移民的發展力。移民的發展力是發展的基礎,只有移民的積極性能夠調動起來,發展才能持久。因此,在移民發展過程中,需要加強移民的參與,尤其需要兼顧移民的地方性知識。

參考文獻：

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