對稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的幾點思考

◆鄭 汀

對稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的幾點思考

◆鄭 汀

稅務(wù)稽查現(xiàn)代化是稅收現(xiàn)代化的重要組成部分。筆者基于基層稅務(wù)稽查工作實際，分析了當(dāng)前復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)形勢下，稅務(wù)稽查工作面臨的一系列問題；提出了充分發(fā)揮稅務(wù)稽查職能，進(jìn)一步提高稅務(wù)稽查質(zhì)量和效率，推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的舉措。

稽查現(xiàn)代化；制度創(chuàng)新；集約化稽查

一、推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化是新形勢的要求

稅務(wù)稽查是稅收管理工作的重要組成部分，是稅收征管體系的最后一道屏障，也是稅務(wù)部門防止納稅人偷逃騙稅的最后一道防線，對保障稅收法律、法規(guī)的正常運行有著不可替代的重要作用。充分發(fā)揮稅收稽查職能，是打擊涉稅違法行為的有力武器,也是維護(hù)稅法剛性、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定稅收秩序的有效途徑。經(jīng)過多年的努力，稅務(wù)稽查工作取得了長足的發(fā)展。而稅務(wù)稽查工作跟進(jìn)新形勢新要求、提高服務(wù)稅收工作大局能力的根本出路，就是稽查系統(tǒng)從頂層到基層，上下一心倍加珍惜并善加把握當(dāng)前難得的發(fā)展機(jī)遇，堅持不懈地推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）稅務(wù)稽查現(xiàn)代化是稅收現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會要求讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并著重指出要發(fā)揮稅收在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用，為稅收的現(xiàn)代化建設(shè)作出戰(zhàn)略部署。這就要求我們積極推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化，規(guī)范稅收執(zhí)法，有效打擊涉稅犯罪，營造一個公平公正的市場環(huán)境，從而保證所有經(jīng)濟(jì)主體公平公正地參與競爭。國家稅務(wù)總局局長王軍在全國稅收工作會議上描繪了到2020年基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，把稅收現(xiàn)代化納入到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，提出努力推進(jìn)稅務(wù)部門成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的主力軍。稅務(wù)稽查現(xiàn)代化作為稅收現(xiàn)代化的重要組成部分，不但要促進(jìn)建設(shè)科學(xué)嚴(yán)密的征管體系，更要以專業(yè)化、集約化、規(guī)范化為抓手，促進(jìn)公平、維護(hù)稅收秩序，從而推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

（二）推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化是稅源發(fā)展變化對稽查工作提出的新要求。當(dāng)前，全球化、網(wǎng)絡(luò)化和虛擬化已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征，由此帶來稅源的復(fù)雜性、流動性給稅務(wù)稽查帶來了巨大影響和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時，納稅遵從不高，第三方信息來源渠道不暢，重點稅源監(jiān)控力度不足，重大稅收違法案件、惡性偷稅騙稅案件頻發(fā)；涉稅犯罪手段日益高明，更并呈多樣化、職業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、團(tuán)伙化的態(tài)勢。這場“道高一尺，魔高一丈”的博弈，也對稅務(wù)稽查工作提出了新的更高的要求。稅務(wù)稽查作為稅收征管的最后一道防線，如何聚焦主業(yè)、服務(wù)大局？如何保證公平、營造良好環(huán)境？唯有不懈推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化才能破解這些問題。

二、推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化在基層面臨的掣肘

在當(dāng)前復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)形勢下，基層稅務(wù)稽查工作中存在的問題也日益突出，對推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化工作形成了無形的掣肘。以浙江省臺州市國稅為例，雖然近年來稅務(wù)稽查工作取得了不少成績，但以下四個方面的問題依然不容忽視：

（一）偏于任務(wù)導(dǎo)向，稽查威懾力不強。一是存在著“面廣案小”的問題。目前稽查偏向于以任務(wù)為導(dǎo)向，導(dǎo)致了只片面注重完成工作目標(biāo)，而不重視建立稽查威懾，存在著攤子鋪得大、項目立得多、小案比例高、處罰力度小等問題。2013年臺州市國稅稽查系統(tǒng)查處違法案件651戶，查補稅款1.5億元。其中查補稅款在1萬元以下的案件215戶，占33.03%；5萬元以下的案件361戶，占55.45%。二是存在著偷稅處罰率整體偏低的問題。2013年查處的偷稅案件有411戶，整體偷稅處罰率為60.6%，剛剛超過了50%至500%的法定自由裁量權(quán)的下限，最高的也僅處以1倍罰款，偏低的處罰率，導(dǎo)致沒有充分發(fā)揮自由裁量權(quán)的懲戒、警示和教育作用，稽查威懾力不夠強。

反觀一些發(fā)達(dá)國家的稅務(wù)稽查，以打擊大要案為導(dǎo)向的趨勢十分明顯。普遍表現(xiàn)為重質(zhì)量輕數(shù)量，檢查面不廣，檢查企業(yè)以大企業(yè)為主。如美國實施分類分級的輪查制度，對跨國公司每年檢查一次，中型企業(yè)3至5年檢查一次，較小的企業(yè)采用隨機(jī)抽查方式，可能5年以上才檢查一次；法國主要以大企業(yè)稽查為主，對企業(yè)檢查面不足1.7%；日本一年只查幾個案件，都是以大案要案為主要突破口，真正做到打擊一個、震懾一片。因此，從提升稽查效率、促進(jìn)稽查現(xiàn)代化的角度來說，目前稅務(wù)稽查工作在對涉稅違法行為的打擊、查處力度和提高威懾力方面亟須加強。

（二）觀念認(rèn)識偏差，服務(wù)能力薄弱。一是對服務(wù)型稅務(wù)稽查的認(rèn)識不到位。目前部分稽查干部對服務(wù)型稽查主要存在兩種錯誤認(rèn)識：一種是將執(zhí)法與服務(wù)對立起來，片面認(rèn)為稽查的職能就是打擊稅收違法行為，與為納稅人服務(wù)并無多大關(guān)系，甚至認(rèn)為剛性的執(zhí)法與柔性的服務(wù)“水火不容”；另一種是將服務(wù)型稽查簡單等同于在檢查中放寬政策、“開口子”，既沒有真正去幫企業(yè)解決實際問題，又損害了稽查執(zhí)法權(quán)威。二是稽查人員素質(zhì)與構(gòu)建服務(wù)型稽查的需求不相適應(yīng)。部分稽查人員的業(yè)務(wù)知識更新不及時，知識面單一，看問題停留在表面。在查辦案件時只求發(fā)現(xiàn)問題，不求查找原因；只求稅款入庫，不求幫助整改。納稅人一旦繳清欠稅就萬事大吉，對企業(yè)的涉稅違法行為提不出正確的賬務(wù)處理以及具體防范措施，稽查服務(wù)流于形式。

（三）管理創(chuàng)新不足，稽查效率不高。一是稽查手段匱乏、方法單一。目前，稅務(wù)稽查案件的查辦仍是以手工查賬方式為主，一般案件由一名主查人員負(fù)責(zé)，獨立承擔(dān)下戶實地檢查、檢查賬簿資料、檢查銀行賬戶、外出調(diào)查等全部檢查任務(wù)。這種單一檢查人員全過程承責(zé)的辦案方式，存在著辦案效率不高、檢查過程監(jiān)督不易等弊端。在當(dāng)前稽查任務(wù)日益繁重的情況下，必須對這些問題給予足夠的重視。二是缺乏有效的內(nèi)部競爭激勵機(jī)制。在稽查隊伍中，吃大鍋飯的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在，“干與不干一個樣，干多干少一個樣”嚴(yán)重挫傷了稽查干部的工作積極性與上進(jìn)心。舊的考核方法不僅不能完全滿足當(dāng)前稽查環(huán)境的需要，有時甚至?xí)?dǎo)致多干多錯、少干少錯、不干無錯的情況，進(jìn)一步加重消極情緒的蔓延，讓不少干部工作缺乏主動性。據(jù)統(tǒng)計，2013年臺州市國稅市本級檢查人員人均年查辦案件為3.5起，部分檢查人員一年甚至僅辦一個案件。三是稽查干部年齡老化，人員結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化。臺州市國稅市本級一線檢查人員平均年齡達(dá)47歲；專業(yè)化、高層次人才缺乏，如市本級取得“三師”資格的人員比例僅為1.67%，碩士以上學(xué)歷人員比例僅為1.6%；部分稽查人員工作能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，稅收業(yè)務(wù)不精、不專，無法滿足越來越高的稽查工作要求。

（四）制度建設(shè)滯后，執(zhí)法規(guī)范不夠。一是缺乏細(xì)化的工作規(guī)程制度。2010年實施的新《稽查工作規(guī)程》對稽查執(zhí)法行為作出了規(guī)范性的要求，但由于缺乏相應(yīng)的細(xì)化制度對稽查行為、流程、時效、裁量等進(jìn)行量化約束與監(jiān)督，實際實施效果并不盡如人意，與制度制定的初衷尚有一定差距。部分檢查部門和人員工作浮在表面、態(tài)度馬虎，稽查文書的使用、制作不規(guī)范，導(dǎo)致案件查辦質(zhì)量不高：有些案件存在疏漏，經(jīng)不起推敲和復(fù)查；有些案件長期積壓在手，幾年不能結(jié)案；有些案件因舉報人對辦案工作不滿而反復(fù)舉報乃至上訪，舉報層級越來越高，矛盾越來越激化。二是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。特別是對檢查環(huán)節(jié)監(jiān)控不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致出現(xiàn)弄虛作假、避重就輕、查多報少等以案謀私的違反廉政紀(jì)律的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了稽查隊伍的聲譽，進(jìn)而損壞了稅務(wù)部門的整體形象。

三、積極推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的路徑

針對以上問題，要進(jìn)一步提升稽查質(zhì)效，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查查處稅收違法行為、維護(hù)稅收秩序和公平正義的重要職責(zé)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢、聚焦主業(yè)，明確使命所在、職責(zé)所系，以改革的精神直面挑戰(zhàn)，以創(chuàng)新的思維破解難題，以實干的態(tài)度創(chuàng)造業(yè)績，從以下三個方面切實推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化：

（一）聚焦主業(yè)，增強威懾，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)遵從

稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的前提是思想觀念的現(xiàn)代化。要認(rèn)清新的歷史時期稽查工作的新使命、新任務(wù)，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、提升站位，聚焦稅務(wù)稽查打擊涉稅犯罪的主業(yè)，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查以查促管、以查促收的作用，準(zhǔn)確履行法律賦予的職責(zé)，促進(jìn)納稅遵從，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定運行。

1.要提高執(zhí)法剛性，提升稽查威懾力。稅務(wù)稽查要做維護(hù)稅收秩序的利劍。面對偷騙稅等惡性案件，要敢于亮劍、敢于擔(dān)當(dāng)，提高稽查執(zhí)法剛性，用好自由裁量權(quán)，探索與案情相匹配的處罰機(jī)制，打擊一個、震懾一片，充分彰顯稽查執(zhí)法威懾力。加大同公安部門的協(xié)作辦案力度，提高重大案件公安提前介入比例，嚴(yán)厲打擊惡性偷逃騙稅案件，牢牢守衛(wèi)稅收最后一道防線，維護(hù)公平公正的稅收秩序。

2.要做到執(zhí)法與服務(wù)有機(jī)結(jié)合。秉持“執(zhí)法加服務(wù)等于稅收遵從”這一國際通行的稅收管理理念，做到執(zhí)法和服務(wù)兩手抓，執(zhí)法如山、服務(wù)如水，案件唯質(zhì)不唯量，主動服務(wù)擬上市企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和國家扶持的重點行業(yè)，多開展輔導(dǎo)式檢查，進(jìn)行風(fēng)險排查，減少涉稅風(fēng)險。將“說理性”執(zhí)法融入稽查各環(huán)節(jié)工作，建設(shè)“透明稽查”。加強同工商、海關(guān)等相關(guān)部門聯(lián)系溝通，推進(jìn)國地稅聯(lián)合辦案，避免重復(fù)、多頭檢查。

3.要加大宣傳力度，營造依法誠信納稅氛圍。稽查既要重視執(zhí)法，也要重視宣傳，做到“懲惡”和“揚善”同步推進(jìn)。要對重大涉稅案件查處情況進(jìn)行曝光，探索建立“黑名單”制度，進(jìn)一步震懾涉稅違法犯罪活動，讓不法分子畏懼戰(zhàn)栗，讓心存僥幸者引以為戒，維護(hù)稽查執(zhí)法權(quán)威，這是“懲惡”；同時，要加強涉稅服務(wù)的宣傳，配合納稅服務(wù)部門做好納稅信譽等級評定與宣傳工作，產(chǎn)生依法誠信納稅的正面效應(yīng)，這是“揚善”。只有兩者同時推進(jìn)，才能形成良好的稅收執(zhí)法氛圍。

（二）深化改革，創(chuàng)新方式，整合資源，提高質(zhì)效

稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的動力是資源機(jī)制的現(xiàn)代化。推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化也必須不斷改革創(chuàng)新，整合資源、優(yōu)化機(jī)制，以改革創(chuàng)新為稽查事業(yè)發(fā)展提供不竭的動力。要想通過改革創(chuàng)新來面對挑戰(zhàn)、迎接未來，關(guān)鍵是要站得高一點、想得透一點、設(shè)計好一點、改革實一點。

1.要創(chuàng)新資源整合方式，加強稽查專業(yè)化建設(shè)。一是通過稽查人員的分類整合，培養(yǎng)專業(yè)化的行業(yè)檢查和專項檢查的人才，建立行業(yè)檢查和專項檢查的人才庫。二是實施分級分類稽查，推動多級聯(lián)動，集中優(yōu)勢兵力對典型案例進(jìn)行查處，實現(xiàn)從單兵作戰(zhàn)向團(tuán)隊作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。三是主動迎接與適應(yīng)信息化的時代浪潮，應(yīng)用信息化新技術(shù)新手段，實現(xiàn)從依靠手工查賬向運用信息化手段查賬的轉(zhuǎn)變。通過這些方式，促進(jìn)人力資源配置的進(jìn)一步優(yōu)化，同時也有利于培養(yǎng)一批既有專業(yè)水準(zhǔn)又有專門特長的稅務(wù)稽查專業(yè)化人才隊伍。

2.注重實體與虛擬相結(jié)合的扁平化的組織機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)稽查工作向集約化邁進(jìn)。雖然市與縣（市）稽查局都是實體組織，但是在實際工作中，要循著“做強市局”的思路，探索推進(jìn)縣級稽查資源向市級“虛擬”集中，加大下查一級力度，統(tǒng)一調(diào)度整合全市稽查力量，抽調(diào)精干人員，開展大要案檢查。在市域范圍內(nèi)，可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)特點選擇一些行業(yè)進(jìn)行行業(yè)聯(lián)合檢查，從而提高檢查效率，減少辦案成本，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。市、縣（市）稽查工作要有分有合，市級稽查局要加強對縣（市）稽查相關(guān)工作的指導(dǎo)，全市稽查要樹立“一盤棋”的理念，逐步形成集中選案、分類檢查、分級審理、強化執(zhí)行的集約化稽查模式。

3.加強規(guī)范化執(zhí)法，提高依法行政水平。現(xiàn)階段征納矛盾日益突出，呈現(xiàn)利益多元化、復(fù)雜化趨勢，這對稅務(wù)稽查的規(guī)范化提出了更高要求。要對涉及稽查四環(huán)節(jié)和各項內(nèi)部管理的制度，進(jìn)行全面梳理和科學(xué)修訂，確保嚴(yán)格依照法定職責(zé)、權(quán)限和程序?qū)嵤┗椤＝讣醪閳蟾婧投讲熘贫龋_保案件全程受到監(jiān)督。要合理合法使用自由裁量權(quán)，發(fā)揮自由裁量權(quán)的震懾和促進(jìn)作用。要探索建立集查前培訓(xùn)、查中交流、查后建議于一體的“三位一體”的行業(yè)檢查機(jī)制。在查前，通過有針對性的行業(yè)專業(yè)培訓(xùn)，提高對特定行業(yè)實施深入檢查的專業(yè)能力。在檢查過程中，通過交流案情、互通有無，促進(jìn)執(zhí)法公平，化解疑難問題，進(jìn)一步查深查透。在檢查結(jié)束以后，通過對案情進(jìn)行總結(jié)分析，就檢查過程中發(fā)現(xiàn)的征管漏洞向征管部門提出堵塞漏洞的相關(guān)建議，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查“以查促管”的職能作用，形成維護(hù)良好稅收秩序的合力。

（三）完善制度，帶好隊伍，強化激勵，提升能力

稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的核心是稽查人才的現(xiàn)代化。人才是稽查事業(yè)發(fā)展的核心要素，沒有稽查人才的現(xiàn)代化就不可能實現(xiàn)稽查工作的現(xiàn)代化。與此同時，稅務(wù)稽查由于其在稅收征管鏈條中的特殊地位和職能，稽查執(zhí)法要求高、風(fēng)險大、誘惑多，這無疑對稽查隊伍建設(shè)提出了更高的要求。為了扎實推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)，必須以深切的危機(jī)感和緊迫感，高度重視稽查隊伍建設(shè)工作，努力建設(shè)一支“能干事、干成事、不出事”的稽查人才隊伍。

1.要加強培訓(xùn)交流，提高綜合能力，確保“能干事”。能力與水平不是與生俱來的，只有多培訓(xùn)多交流，才能多進(jìn)步多提升。要把提高稽查干部綜合素質(zhì)列入重要的議事日程，統(tǒng)籌制定學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃，探索分層分類分崗位的個性化培訓(xùn)，加強信息化條件下新稽查方法的培訓(xùn)，嘗試多樣化的教育培訓(xùn)方式。開展優(yōu)秀稽查案例評選與交流，建立典型稽查案例庫，以優(yōu)秀樣本指導(dǎo)稽查實踐，提高業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)專業(yè)化人才。通過把培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果付諸實踐，從實踐中學(xué)習(xí)創(chuàng)新，切實提高稽查隊伍的綜合能力，使之成為一支出則能戰(zhàn)、戰(zhàn)則必勝的威武之師。

2.要以績效考核為載體，提高稽查戰(zhàn)斗力，敦促“干成事”。有了“能干事”，還必須把“干成事”作為目標(biāo)，坐而論道不行，干而無成也不行。要干成事，必須根據(jù)稽查工作特點制定科學(xué)的考核辦法，并不斷加以完善，形成目標(biāo)明確、任務(wù)量化、節(jié)點清晰、過程可控、結(jié)果科學(xué)的績效考核體系。考核辦法的制定要充分征求稽查人員的意見，讓全體干部有參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而增強辦法的針對性和操作性。要建立健全案件質(zhì)量全程監(jiān)督與案件通報機(jī)制。通過考核讓先進(jìn)者有自豪感，讓一般者有緊迫感，讓落后者有危機(jī)感，努力打造一支有活力、有朝氣、有激情的精銳之師。

3.要以制度建設(shè)為抓手，規(guī)范權(quán)力運行，保證“不出事”。稽查干部不出事是底線，必須堅守。保證不出事，制度是根本。要加強各項制度建設(shè)，堵塞一切可能出現(xiàn)腐敗的漏洞，把權(quán)力通過制度放進(jìn)籠子里，讓權(quán)力在陽光下運行，減少行政風(fēng)險。要加強辦案全程監(jiān)管，對重大問題應(yīng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)報告而未如實報告就是瀆職，嚴(yán)禁跑風(fēng)漏氣、隱匿瞞報線索和以案謀私。不以信任代替監(jiān)督，要使紀(jì)律成為帶電的高壓線，用鐵的紀(jì)律保證各項制度的執(zhí)行。要大力倡導(dǎo)“忠于職守、公正執(zhí)法、不畏艱險、廉潔自律、嚴(yán)守秘密”的稽查職業(yè)道德，使之成為稅務(wù)稽查人員的行為準(zhǔn)則。道德修養(yǎng)有利于夯實底線，對制度敬畏有利于固守底線。要強化底線意識，努力打造一支有紀(jì)律、講廉潔、重操守的文明之師。

（責(zé)任編輯：盛楨）

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2095-1280(2014)03-0024-04

鄭 汀，男，浙江省臺州市國家稅務(wù)局副局長。