四川省水利工程水價改革現狀及對策

孫小銘,尹曉東,劉 靜

(1.四川省都江堰管理局,四川成都 611830;2.四川省水利廳,四川成都 610017)

四川省水利工程水價改革現狀及對策

孫小銘1,尹曉東2,劉 靜2

(1.四川省都江堰管理局,四川成都 611830;2.四川省水利廳,四川成都 610017)

從水價管理方式、價格水平、水費計收、供水成本及財政補助機制等方面深入分析四川省水利工程水價改革現狀,針對深化水價改革中存在的供水價格嚴重偏離供水成本、水費計收機制改革相對滯后、水費補償機制有待建立和優化等主要問題,從深入推進農業水價綜合改革、探索建立農業灌排工程運行維護費財政補助機制、推行激勵節約用水的水費計收機制、深化水管單位體制改革、探索建立水價聯動政策等方面,提出全面深入推進水利工程水價改革的對策措施。

水利工程;水價改革;現狀;對策

水利工程供水是整個供水體系前端,水利工程水價改革,對建立科學合理的水價制度、優化水資源配置和促進全社會節約用水都有著至關重要的作用。2003年,《水利工程供水價格管理辦法》頒布,確定了水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定,并根據供水成本、費用及市場供求的變化情況適時調整。多年來,四川省按照水利工程價格改革的方向和市場經濟的要求,加快了水利工程供水價格改革步伐,全省水利工程供水價格逐步向成本靠近,有效促進了工程的良性運行和節水型社會的建設。但是當前供水價格水平仍與補償成本、合理收益的目標有較大差距,水資源供需矛盾正日益加劇,加快水價改革步伐勢在必行。

1 水利工程供水價格現狀

1.1 水價管理方式

四川省水利工程水價采取統一政策、分級管理模式,即大型水利工程灌區的供水價格,由省發改委會同省水利廳制定;中小型水利工程灌區的供水價格,分別由各市、州、縣(市、區)發改部門會同同級水行政主管部門制定并報上級發改、水利部門備案。各水利工程管理單位依據財政部、水利部有關規定,核算成本費用,并據以測算供水價格,報同級發改和水行政主管部門,經成本監審,視社會經濟承受能力、市場供求和水管單位實際情況等因素,下達一定時期、范圍的水價執行標準。

1.2 水利工程分類價格水平及水費計收方式

四川省水利工程供水實行分類定價,按供水對象分為農業用水價格和非農業用水價格。農業用水價格按照補償供水成本、費用的原則進行核定,目前全省總體水平每hm2約為225元,其中,大型灌區每hm2平均465元左右;中型灌區每hm2平均180元左右;小型灌區每hm2平均60元左右。上述農業供水價格從2003年以來未再作調整。目前農業水費計收方式主要為灌溉受益田(土)按畝計收,部分灌區按用水量計收,即在武都引水和都江堰人民渠二處兩個大型灌區實行計量水價,推行了基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。水費主要采取委托縣、鄉(鎮)財政代收,部分灌區采取自收,成立了農民用水戶協會的由協會收取水費。2012年全省農業水費應收30293.97萬元,實收26 451.88萬元,實收率87.32%。

非農業用水價格方面,近幾年,四川結合水管單位體制改革的深入推進,在水管單位實施“定崗、定員、定編”的基礎上,逐步加快了水利工程非農業水價改革的步伐。據統計,“十一五”期間四川大型灌區非農業供水價格提高了10%左右,供水成本費用得到部分補償,一定程度上緩解了水管單位運行困難的局面。省管大型灌區中,在經過2005年、2009年和2013年3次上調后,現供自來水原水價格為0.21～0.25元/m3,工業消耗水為0.27～0.30元/m3,工業貫流水為0.09～0.11元/m3,環境用水為0.1～0.12元/m3。非農業水費實行計量收費,水費的收繳根據水管單位和用水戶簽訂供水協議的方式,增強供水收費行為約束,促進了水費的較好計收,目前都江堰灌區非農業水費實收率可達95%以上。

四川水利工程供水以農業灌溉保證灌區糧食安全為主,但隨著灌區經濟的發展,一些集中工業園區的建設、環境生態治理、規模養殖等情況出現,供水情況和結構發生了變化,水的用途更加多樣化,據此適時新定了龍泉山、長葫等大型灌區工業貫流水、工業消耗用水、環境用水等非農業用水價格,水價改革也逐步朝著水利工程“以工養農”的目標推進。

1.3 水利工程供水成本現狀

據統計,目前全省現行大中型灌區農業用水價格僅達實際供水成本的45%左右,如大型灌區的都江堰龍泉山灌區農業供水成本價格為1584元/hm2,實際收費價格為606元/hm2,占成本的38.4%;武引灌區農業供水成本價格為2259元/hm2,實際收費價格為630元/hm2,占成本的27.9%;中型灌區的樂山市沐江堰灌區農業供水成本價格為878元/hm2,實際收費價格為300元/hm2,占成本的34.2%。非農業用水成本方面,四川12個省管大型灌區的非農業供水成本測算為0.15～0.65元/m3,其中供自來水廠原水和工業消耗水成本稍高,為0.3～0.6元/m3,供工業貫流水和環境用水成本稍低,為0.2～0.3元/m3。據測算,非農業供水價格標準只占成本的60%～70%。

1.4 積極落實農業灌排工程財政補助機制

為適應水價改革新形勢的需要,四川省加大了水管體制改革力度,通過落實水管單位公益性管理人員經費和水利工程維修養護經費,為建立和完善水利工程水費補償機制打下良好基礎。四川根據省級大型灌區、市縣國管和群眾管理三類農業灌排工程特點分類確定財政補助方式:①省管大型水利工程以省級財政補助為主,每年安排4 000萬元省級財政資金用于7個省管大型灌區國管水利工程維修養護。②省委托地方代管的大型水利工程實行省、市、縣財政共同補助。委托所在市代管的黑龍灘、龍泉山兩個丘陵灌區,每年落實運行管理費財政補助資金近2 000萬元,其中市縣級財政補貼1 400萬元。③市、縣管理的中小型水利工程納入地方財政預算解決運行管理經費。④群管水利工程采取以獎代補方式落實管護經費。據統計,2012年全省落實灌排工程運行管理費用財政補助總規模為11.84億元,其中管理人員經費6.79億元,維修養護經費5.05億元。

2 深化改革中遇到的主要問題

近年來,四川省在水利工程供水價格改革中取得了一定成效,但隨著改革的不斷深入推進,一些深層次的問題和矛盾也逐漸凸顯,突出表現在以下方面。

2.1 供水價格嚴重偏離供水成本

從水價現狀水平看,無論農業供水價格還是非農業供水價格均嚴重偏離供水成本,成本補償不到位,致使水利工程設施運行效率低下,水資源浪費現象嚴重。加之四川水資源供需矛盾突出、農田水利建設滯后和財力相對較弱,用水戶對水價承受能力相對較低,《水價管理辦法》中出臺的農業用水按成本定價、非農業用水補償成本和合理盈利的原則在實際工作中難以實現,所收水費無法滿足供水工程的維護、折舊、管理等方面的需要。并且,受近期政策性工資調整、工程維修養護人工費和材料費價格上漲等因素影響,水管單位剛性成本支出大幅度增長,供水價格與供水成本偏離程度有繼續擴大的趨勢,嚴重影響到灌區的生存和發展。

2.2 水費計收機制改革相對滯后

目前,四川省大部分水利工程管理單位的水價計收方式仍是單一的水價標準,兩部制水價、超定額用水累進加價和豐枯季節水價等科學的計價方式沒有得到全面有效的實施。尤其在農業供水方面,由于全省農田灌溉渠系配套設施仍普遍薄弱,且缺乏計量設施,水費收取也只能維持按畝收費,用水效率低下。此外,在取消農業稅、加強支農力度、增加各類補貼等強農惠農政策背景下,農業水費計收難度日益加大,2012年四川農業水費實收率比2010年下降2.2個百分點,多方面因素導致供水越多,虧損越大的局面。

2.3 水管單位體制改革有待深入

當前四川省大型灌區水管體制改革取得了階段性成效,尤其是省級財政加大了對大型灌區的支持力度,工程維修養護經費得以一定保障,但是由于水管單位普遍存在退休人員多、社會保障欠賬多、收入少、可變現資產少等問題,改革成本和協調難度較大,目前省管大型灌區人員及單位運行經費仍靠自收自支來解決,未實現財政直接補助,配套改革的滯后制約了水價改革進程的加快。

2.4 水費補償機制有待建立和優化

現階段水價成本監審中扣除了固定資產折舊,以此定價只能維持水管單位簡單再生產,財政只補償部分維修養護經費,更新改造資金沒有資金來源,水利工程設施難以保持良性運行。在當前水利工程供水價格嚴重偏離供水成本的形勢下,如何完善財政補助機制,促進灌排工程運行管理費財政補助制度化、常態化和規范化方面,仍有大量的工作要做。

2.5 水資源費的上調壓縮了工程水價上調空間

水資源費、水利工程水費、城市供水費和污水處理費等是城市供水價格的主要組成部分,由于終端供水企業普遍處于保本微利的狀態,對漲價的承受力有限,其中任何一部分的上漲,都將制約其他部分價格的調整。當前四川省正積極開展前期工作,擬適時提高水資源費征收標準,水利工程水價上調的空間進一步收窄。

3 深入推進水價改革的對策分析

水利工程水價改革是一個系統工程,受社會、自然、市場等多方面因素的影響,應根據當前四川省水價改革的外部環境和面臨的突出問題,有重點、分步驟地實施各項水價改革措施。

3.1 深入推進農業水價綜合改革

按照促進節約用水,保障灌排工程良性運行的原則,繼續深入推進農業水價綜合改革。在認真總結農業水價改革經驗的基礎上,按照整體推進、集中連片、形成規模的原則,逐步擴大農業水價綜合改革示范項目建設范圍,加快農業末級渠系節水改造步伐,培育和完善農民用水自治組織,實施計量收費和農業終端水價制度,促進農田水利良性運行機制的建立。

3.2 探索建立農業灌排工程運行維護費財政補助機制

根據農業灌排工程特點分類確定財政補助方式、對象、范圍和補助標準等,兼顧國有供水單位和農戶,兼顧國有工程和群管工程,建立和完善灌排工程運行管理財政補助機制,合理分擔農業供水成本,因地制宜探索補貼水管單位的財政明補或補貼用水戶的財政暗補等形式,以直接或間接的方式形成財政對用水價格的補貼,并隨著用水戶承受能力的提升、水價的提高,制定分步實施計劃,一定階段后可逐年減少[1]。

3.3 推行激勵節約用水的水費計收機制

在具備條件的地區,加快農業用水計量設施體系設置和改造,全面推行計量收費和基本水價加計量水價的兩部制水價,推行合同供水、計劃供水和計量供水,并通過落實“一價到底”、“一票到戶”、“水價公示”等制度,切實將農戶繳納水費與用水量掛鉤,促進農業節水。對于水利工程非農業用水,要逐步理順不同用途、不同對象、不同季節、不同水質、不同水量的價格關系,全面推進超計劃超定額累進加價制度[2],通過合理的價差,充分發揮水價杠桿作用,激勵和約束水資源的配置,限制高耗能、高污染行業用水,促進產業結構調整、節能減排和生態文明建設。同時應探索建立水權市場,不斷優化用水量在不同行業的配置份額,逐步建立以工補農節水改造長效機制。

3.4 繼續深化水管單位體制改革

在有效解決水管單位超編、超員,維護穩定大局的基礎上,抓好財政性資金“兩費”的足額落實到位。健全水管單位成本約束機制,制定和適時修訂各項成本費用消耗定額,科學合理編制供水成本費用計劃,有效控制管理性費用支出。同時,完善水管單位人員聘用制改革,建立內部競爭與激勵等機制,加強對成本費用計劃完成情況的考核和分析,做到全員全過程全面管理,遏制供水成本費用的不合理增長。

3.5 探索建立水價聯動機制

目前執行的水價基本是靜態水價,未涵蓋反映當前以及未來的成本支出變化,故水價的上調,基本只能彌補以前的虧損,不能解決現在和未來的成本付出,這種滯后的靜態水價制約了改革效率的正常發揮。目前水利工程供水價格采用的是成本加成定價法,可在對工程引供水量、供水工程成本費用、供水利潤率等供水單位水價承受力影響因素進行綜合分析的基礎上[3],嘗試根據人工成本、維修費、管理費等硬性成本的上漲,通過相對合理的程序和成本傳導機制,實現水價的聯動調整。同時,可延伸聯動機制,根據原水價格的調整,聯動調整下游相應的自來水終端水價、電價等,將上游價格變動的信息及時準確地傳遞到終端,形成一條完整的價格聯動體系。隨著經濟社會的發展,用戶收入的增加和其對水費承受能力的提高,也可通過水利聯動機制的反向聯動作用,增加原水價格的調整空間。

3.6 完善供用水監督管理體系

為有效保證生產、生活和生態等各種結構供水的有效性和合理性,建議在繼續強化水資源統一管理體制的基礎上,建立用水審計制度,通過對用水活動的監督評價,促進供水服務水平有效提高,優化調整供水結構及地域、行業之間的差異,確保供水的公平與效率。

[1]黃小輝.改革江蘇水利工程水價財政補貼方式分步走的設想[J].會計之友,2011(2):46-48.

[2]侯春生,崔詠花.水利工程供水定價的理論方法分析[J].民營科技,2011(2):228.

[3]伊布拉音·斯義提.供水工程水價影響因素探討[J].現代農業科技,2012(18):200.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0047 -03

2013 -10 -20 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.012

孫小銘(1970—),男,四川成都人,高級會計師,碩士,從事水利財務和水價研究。E-mail:sunxmcd@vip.sina.com