我國水利投融資現狀分析

張辰碩

(新華水力發電有限公司,北京 100070)

我國水利投融資現狀分析

張辰碩

(新華水力發電有限公司,北京 100070)

對自2011年中央一號文件發布后水利投融資現狀進行分析,根據目前我國水利投融資中各種融資渠道在水利行業所占的比重,剖析政策因素及水利行業本身特性對水利投融資的影響。提出必須改革并完善水利投資制度,建立靈活有效的投融資機制,明確各類投資主體在水利投資中的職責定位;建立一種水利投資與全社會投資和國有投資同比增長的投融資機制;除了要繼續擴大政府公共財政投資規模外,還必須在金融機構融資、構筑新平臺融資、群眾參與合作以及吸引社會資本投入等方面進行創新。

水利投融資;投融資機制;機制創新

2011年中央發布一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》,這是1949年新中國成立以來中共中央首次系統部署水利改革。中央一號文件中提到未來10年水利投資要比2010年平均翻一番。也就是說國家將在未來10年內投入4萬億元用于水利基礎設施建設。一時間,社會將焦點聚集在水利行業,認為無論是國家水利建設還是國內的水利企業在今后一段時期內會得到蓬勃發展。但是冷靜下來,人們注意到現階段水利企業的投融資是極其困難的[1],這在很大程度上制約了水利建設的發展,進而影響到國家整體的經濟發展。

1 我國現階段顯現水利投融資難的現狀

現階段水利投融資來源基本上是靠政府財政作為資金支持,銀行業提供貸款僅占一小部分,而民營資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。

a.水利企業投融資難的決定因素——企業及其提供的商品(服務)性質。水利工程主要指防洪、除澇、灌溉、發電、供水、圍墾、水土保持、移民、水資源保護等工程(包括新建、擴建、改建、加固、修復)及其配套和附屬工程的統稱。用于控制和調配自然界的地表水和地下水,達到除害興利而修建的工程。而企業是指以盈利為目的,運用各種生產要素(土地、勞動力、資本、技術和企業家才能等),向市場提供商品或服務,實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的具有法人資格的社會經濟組織。從以上兩個概念不難看出,水利企業與一般企業的區別主要在于他提供的商品或者服務是公共物品或者附帶部分公共物品屬性的。同時,水利企業建設的水利工程項目多具備對環境影響大、工程條件復雜、經濟效益具有隨機性、生產周期長、專業難度高、區域偏遠、后期維護成本高等特點。可見現階段水利企業投融資是極其困難的。

另外,造成水利企業投融資難現狀的還有其他幾方面因素[2]。

b.對綜合水利工程缺乏合理的投融資定位。在水利產業政策中,明確確立了甲、乙兩類項目,即非經營性資產和經營性資產。非經營性資產由國家財政支付,經營性資產由企業自籌自支。然而在實際中存在大量綜合水利工程是同時具備以上兩類資產性質的,它既有較大的社會效益,又有一定的經濟效益,對這類項目,水利產業政策并無明確定義,這無疑增加了衡量標準的難度。究竟國家財政應如何撥款建設,撥多少建設款,以及工程建設完成后后期維護費用是企業承擔還是國家承擔,承擔金額或比例等,這些細節問題都沒有明確定義。

c.管理體制的割裂制約了水利投融資。現階段我國水利資源管理體制是割裂的。沒有形成有機的系統化管理。水利資源的項目申報和立項由國家各級發改委管理,水利資源的開發由水利部門負責監管,水利設施又根據其不同的功能由政府相關職能部門負責;如此的管理體制導致工程規劃上出現割裂,資金估算上難以做到相對準確,且無形中增加了項目投資周期,投資者或者金融機構對于這種不確定性因素存在恐懼心理,導致投融資困難。

d.水利建設基金籌資措施不完善。目前我國水利建設基金主要采取從各項政府性基金提取一定比例的方式,而不是采取對終端使用者根據用途、用量及其獲益或影響力等方面綜合籌措。從實際執行來看,這種方式不但增加了政府性基金的壓力,還難以使水利企業得到足夠的建設資金。

e.銀行或其他金融機構不愿向水利企業提供資金借貸[3]。政府在政策上并沒有對銀行或其他金融機構向水利借貸提供政策補償。導致金融機構寧愿將大批資金投入股市、信托等高風險行業,也不愿將剩余資金投資到水利建設上。一方面導致金融業資金過剩,存在不穩定因素。另一方水利企業投融資難卻苦無貸款來源,使得國家整體經濟發展出現不均衡甚至導致經濟發展不穩定。

f.缺乏吸引民間投資的激勵政策。作為經營性的水利項目,供水、水力發電或水利景觀等相關工程項目是能吸引民間投資的,但現有過高的入行門檻和不合理的效益收入政策完全缺乏吸引力。舉例來說。供水工程的水價標準由于缺乏合理的價格定位或者監管缺失,導致供水企業難以獲得預期應得效益或本身回報率極低;而水力發電作為清潔能源,雖然國家一直在大力倡導,但由于上網電價的原因,導致建設周期較長的水電項目相對于火電項目并沒有明顯投資優勢。以一般投資者角度來看,不會選擇水電投資。由以上所述不難看出,因為補償激勵政策關系,很難吸引非政府投資者的投融資。同時,也不利于水利項目通過資本的自我積累求得可持續發展。

g.外商投資有意向但難以進入國內市場。由于大中型水利建設項目涉及國計民生的重要基礎設施,國家在政策上對外資資本實行過度嚴格管制,其結果是國內財政資金不足,外資資本難以進入,水利項目擱置不前,水利企業很難獲得理想的資本注入,得不到快速穩定發展。

2 水利投融資改革的思路及途徑

上述所呈現的各種問題制約了水利建設和水利企業的發展,為了解決水利基礎設施建設問題、更好的發展水利企業,結合國際水利建設經驗,應從以下幾點著眼探索改革途徑。

a.建立健全法律法規政策作為制度保障。2011年中央一號文件的推出標志著我國對于改善水利投資的決心,但改善現狀,不能只限于財政資金層面,因為資金的投入不能從本質上改變我國水利投融資現狀。要徹底改變現狀,首先應從法律政策上著手。①立法保障水利建設。由國家統一管理全國水資源,避免違規項目和交叉性建設,節省水利投資資金。②指定專門機構負責水利投資。水利投融資資金應有財政部門與水利部門統籌綜合利用,做到專款專用、合理調度。③用法律政策手段保證資金投入。國家應立法保證水利建設的資金按時按項投入,避免由資金擱置導致的建設成本增加。④立法明確各級政府財政投資范圍和規模。水利投融資是舉國大事,不應由中央一力承擔,各級政府的財政部門應按職責范圍分攤水利投融資。只有制定好完整嚴謹的法律法規政策,才是解決水利投融資現狀的根本途徑和先決條件。

b.厘清水利投資的界限。厘清水利項目的性質、明確各種性質的水利項目如何投融資。非經營性資產即具備公共物品屬性的水利項目是利用市場調節機制難以完成的,應由中央財政和各級政府財政共同承擔;兼具非經營性資產和經營性資產性質的水利項目應由政府和社會共同承擔,但是應明確政府承擔的比例,減少水利投資財政負擔。只有厘清了這些界限才能更好的完成財政資金對于水利項目和水利企業的投融資。避免出現投融資真空地帶。

c.徹底改變割裂的管理體制。政府要明確水利項目的管轄權、監督權和建設權,簡化水利項目的申報審批手續與時間,降低水利項目的申報成本和時間成本,使水利項目投融資概算透明化、簡單化。減少投資人對于水利項目投融資規模不明確的恐懼和困惑心理,進而減少水利企業在投融資方面的壓力。

d.制定完善的金融市場投融資政策。現階段我國水利項目以及水利企業的投融資還是主要依靠政府財政撥款,銀行和金融機構參與較少。為緩解政府財政壓力、解決水利企業投融資難的問題,應適當降低政府的財政撥款在水利投融資中所占的比例,有效利用金融市場籌措資金。例如政府可以將部分撥款改為優惠貸款;出臺金融激勵政策,鼓勵銀行或者金融結構向水利企業提供長期低息貸款;適度放開水利企業向社會發行企業債券吸納社會閑散資金;建立政府基金避免其他行業的財政資金閑置或過度使用;同時也可向受益區征稅,讓受益區的企業或群眾參與到水利投融資建設中;亦應大力鼓勵社會團體或個人的捐贈等。

e.完善水利補償政策。國家應盡量完善水利補償政策從而吸引民營資本。例如,對于供水工程,根據地區、水質、用水用途制定合理的水價標準,并做好水價監督工作,確實保證供水企業在項目建成后的經濟收益及投資者的回報率,適當情況下應給與一定價格補償;再如適當提高水力發電的上網電價,提高水電企業的收益,吸引社會資本的融入。合理完善的水利補償政策在很大程度上能夠改善水利投融資困境。

f.適度放開外資資本進入水利領域[4]。外資資本是水利投融資一個不可或缺的環節,但是由于水利是基礎設施建設,關乎到國民經濟命脈,國家設置了很高的準入門檻限制外資的進入,這本是無可厚非事情。可鑒于我國水利投融資的現狀,可以轉變外資進入形式,適度引入外資。例如由國內水利企業為建設主體,以全部或絕對控股為前提,引進外資投融資;待項目建成后將一定時間段內全部或部分經營收益返回給外資投資人。

g.使用融資租賃、高新技術等其他輔助手段[5]。為緩解水利企業投融資的現狀還可以在工程建設中使用融資租賃、采用高新技術等輔助手段。水利建設中多要用到大型機械設備,這方面的資金壓力相對也增加了建設成本。采用融資租賃,可以將這方面成本分攤到機械制造行業,從而減輕水利企業投融資壓力。另外,高新技術的應用不僅保證了水利項目的質量、縮短了建設周期,而且還減少了因工程事故帶來的損失,降低了后期維護成本。由此,相對減少了水利建設資金的投入、提高了收益回報率。

3 結 語

當前我國出現人口增長過快,可利用水資源不足,城鎮供水緊張,能源短缺,生態環境惡化等重大問題,更加強調了水利建設是關乎國計民生的重大課題,這都要求加大水利建設的投入、扶持水利企業的發展,而解決水利投融資問題是前提條件。由水利基礎設施的特性決定,應重新構建水利投融資機制[6],而不能套用其他行業的改革思路和模式。解決水利投融資不單是政府財政出資可以解決的,而是需要政府在加大財政撥款的同時,制定適度合理的法規政策,引導社會各界共同參與到水利投融資中,只有這樣才能從根本上解決水利建設和水利企業投融資難的困境,才能為社會又好又快的發展奠定基礎。

[1]陳雷.關于幾個重大水利問題的思考:在2010年全國水利規劃計劃工作會議上的講話[EB/OL].[2010-01-29].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=12726.

[2]徐家貴,徐雪紅.國外典型水利投融資模式及啟示[J].水利經濟,2006,24(1):49-51.

[3]張漢亞.我國水利投資和運行機制研究[J].中國水利, 2006(1):29-33.

[4]朱瑋.爭取更多國際金融組織貸款促進新時期水利發展[J].中國水利,2006(10):1-2.

[5]劉芹,方國華,朱慶元,等.水利投融資體制改革的宏觀背景分析及設想[J].水利經濟,2006,24(2):31-34.

[6]張古軍.關于籌集水利建設資金的幾點思考[J].江蘇水利,2001(12):45-46.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0054 -03

2013 -10 -20 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.014

張辰碩(1983—),男,北京人,經濟師,從事產業投融資及企業管理研究。E-mail:zhangcs@xhhudropower.com