地方治理:研究發(fā)展、趨勢(shì)特征與未來展望

王佃利，王玉龍

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

地方治理:研究發(fā)展、趨勢(shì)特征與未來展望

王佃利，王玉龍

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

我國(guó)正從以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新的城市時(shí)代，地方治理的主題也隨之發(fā)生變化，呈現(xiàn)出鮮明的轉(zhuǎn)型特征:在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中，地方治理更多地體現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)化中基層政權(quán)能力建設(shè);在城市基層政權(quán)方面，地方治理表現(xiàn)為社會(huì)管理體制創(chuàng)新中社會(huì)力量的發(fā)育;在政府間關(guān)系方面，城市群與區(qū)域發(fā)展需求將協(xié)同治理提升到新高度。新型城鎮(zhèn)化背景下，地方治理必然是在農(nóng)村、城市及其二者關(guān)系的變革中前行，這是個(gè)利益格局重塑的過程，關(guān)鍵在于將治理理念轉(zhuǎn)化為政策工具。

地方治理;新型城鎮(zhèn)化;跨域治理;協(xié)同治理

治理理論自誕生以來一直受到學(xué)界的推崇，在學(xué)者們的拓展和爭(zhēng)論中發(fā)展。治理理論如今已經(jīng)涉及到多面向多層次，作為其實(shí)踐的一個(gè)層面的地方治理同樣也呈現(xiàn)出多樣復(fù)雜的研究視角和概念體系。盡管做出精準(zhǔn)界定非常困難，但“治理”所呈現(xiàn)的核心內(nèi)涵仍可以這樣歸納，即承認(rèn)地方治理是在最接近公民生活的地理空間內(nèi)，依托于超越政府而形成的多元主體，構(gòu)建具有民主的、平等的、具有回應(yīng)性的、富有活力的地方管理體系。簡(jiǎn)言之，多主體的治理結(jié)構(gòu)、參與式的互動(dòng)機(jī)制、利益整合的公共服務(wù)供給過程，構(gòu)成了有關(guān)治理概念的共識(shí)［1］。本文著眼于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景，探討由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，從農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化過程使地方治理呈現(xiàn)的趨勢(shì)特點(diǎn)，進(jìn)而展望我國(guó)地方治理未來的發(fā)展走向。

一、地方治理研究的發(fā)展

地方治理是當(dāng)今整個(gè)治理思想和多層治理結(jié)構(gòu)中重要的、不可或缺的組成部分［2］。西方國(guó)家的地方治理一直特別突出公民對(duì)地方公共生活和公共事務(wù)的參與。公民社會(huì)的發(fā)展和壯大是西方地方治理發(fā)展的基本前提，因此公民在地方治理中的作用和地位就成為西方研究的重點(diǎn)，如公民作為地方選舉的投票者、地方公共服務(wù)的享有者、地方政策的影響者［3］。與西方學(xué)者不同，我國(guó)大陸學(xué)者更多的是從地方政府管理變革的角度來進(jìn)行解釋和研究。地方政府是地方治理中最重要的主體，政府在區(qū)域現(xiàn)代化過程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因此地方治理的發(fā)展就與政府職能轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系在一起，地方治理主體的研究視野也擴(kuò)展到地方政府角色定位、橫向和縱向的政府間關(guān)系、地方政府與私人部門之間的關(guān)系等。地方治理研究的主要內(nèi)容集中于探討如何構(gòu)建以政府為中心的主導(dǎo)型治理格局，以及在時(shí)代挑戰(zhàn)和任務(wù)的變換中，政府如何協(xié)調(diào)地方政府之間、地方政府與外部主體如市場(chǎng)、第三部門等之間的關(guān)系。

西方制度化治理在地方治理中表現(xiàn)出高度的同質(zhì)性特征，而中國(guó)的地方治理則表現(xiàn)出獨(dú)特性、復(fù)雜性和異質(zhì)性的特點(diǎn)［2］。地方治理與一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的社會(huì)環(huán)境、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等狀況密切相關(guān)，我國(guó)的地方治理必然帶有我國(guó)社會(huì)的整體特征。新型城鎮(zhèn)化顯然已成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的大背景，2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》的出臺(tái)，對(duì)我國(guó)地方治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下地方治理的趨勢(shì)及特點(diǎn)

新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為中國(guó)地方治理的基本背景和主題。自2011年起，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過了50%，這是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化，表明中國(guó)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，開始進(jìn)入到以城市型社會(huì)為主體的新城市時(shí)代。中國(guó)地方治理的主題也因此發(fā)生了改變。以往粗放式的城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來諸多問題，如環(huán)境污染嚴(yán)重、人口城市化滯后于土地城市化、資源浪費(fèi)等。顯然這些不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，亟需變革。未來中國(guó)要走一條新型城鎮(zhèn)化道路，這一點(diǎn)在理論層面上已形成共識(shí)。這就對(duì)城市化的質(zhì)量提出了更高的要求，要由過去片面注重和追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘擎?zhèn)的文化、公共服務(wù)、社會(huì)保障等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所［4］。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)要依賴一系列的制度變革，如人口戶籍制度、土地管理制度、行政區(qū)劃管理制度等，其中最為根本的就是在農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移中的市民化過程。這一過程使現(xiàn)階段的地方治理呈現(xiàn)出以下主要趨勢(shì)特征:

第一，在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中，地方治理更多地體現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)化中基層政權(quán)能力建設(shè)。依據(jù)農(nóng)村轉(zhuǎn)型的方式，新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)方式可分為三種類型:小城鎮(zhèn)引領(lǐng)型點(diǎn)式城鎮(zhèn)化、服務(wù)社區(qū)引領(lǐng)型片式城鎮(zhèn)化和大城市輻射型面式城鎮(zhèn)化。三種模式中最基本的推進(jìn)方式都是推行村莊合并、建設(shè)服務(wù)社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向街辦轉(zhuǎn)型，這仍然是一種政府行政主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化道路，進(jìn)一步凸顯在地方治理中，基層公共組織的運(yùn)行機(jī)制是地方治理質(zhì)量提升的關(guān)鍵所在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的主體，村莊則是地方治理的基本場(chǎng)域。

從地方治理的角度看，農(nóng)村基層政權(quán)組織在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為:一是基層政權(quán)能力不足，影響政府引導(dǎo)能力的發(fā)揮;二是基層治理結(jié)構(gòu)不完善，出現(xiàn)以“鄉(xiāng)政”代“民治”的現(xiàn)象;三是社區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化過程脫鉤，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給不足問題;四是基層組織建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化水平，增加了轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理的困難［5］。這些挑戰(zhàn)會(huì)導(dǎo)致基層地方治理處于一種深刻的體制性緊張和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之中，因此地方治理的努力方向是:依靠政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系的調(diào)整、探索有效的利益整合機(jī)制，建立全新的鄉(xiāng)村利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制［6］。

第二，在城市基層政權(quán)方面，地方治理表現(xiàn)為社會(huì)管理體制創(chuàng)新中社會(huì)力量的發(fā)育。在高度城市化的社會(huì)中，城市的規(guī)劃建設(shè)、管理體制、環(huán)境質(zhì)量、公共服務(wù)、社會(huì)和諧和安全等方面都要面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。地方治理概念的應(yīng)用不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中，在城市治理中，多元、分散、網(wǎng)絡(luò)化的理念也力求得以實(shí)現(xiàn)。城市中的社會(huì)力量發(fā)育相對(duì)更成熟，城市治理更關(guān)注政府主體、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織在各自的動(dòng)力機(jī)制下運(yùn)行。良好的城市治理依賴于良好的利益溝通和利益整合機(jī)制，因此城市治理的分析就要關(guān)注不同治理主體所承擔(dān)的角色、發(fā)揮的作用、互動(dòng)中的關(guān)系這些維度［7］。中國(guó)城市政府從上世紀(jì)90年代開始推行城市管理中心下移，推行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式，強(qiáng)調(diào)街道在本地區(qū)事務(wù)管理中的重要性，承擔(dān)更加明確的管理和協(xié)調(diào)功能，盡管它不是一級(jí)政府。在層級(jí)制的壓力下，街道將自身壓力又轉(zhuǎn)移給居委會(huì)，導(dǎo)致居委會(huì)的過度行政化，具有明顯的以行政力量整合和控制城市和社會(huì)的特點(diǎn)［8］。

隨著中央政府將社會(huì)建設(shè)作為“五位一體”的重要內(nèi)容，社會(huì)建設(shè)成為當(dāng)前地方治理的熱點(diǎn)和重要表現(xiàn)形式，城市中社會(huì)力量的發(fā)育成為關(guān)注重點(diǎn)。從地方治理的角度來看，社會(huì)建設(shè)并非僅僅是社會(huì)熱點(diǎn)問題的解決，更是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，是對(duì)社會(huì)力量的培育。具體來說，社會(huì)建設(shè)包括社會(huì)制度建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)管理、利益調(diào)節(jié)機(jī)制建設(shè)等多方面的具體內(nèi)容［9］。在實(shí)踐中，基層政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)管理創(chuàng)新也主要聚焦于:改革傳統(tǒng)的街居組織架構(gòu)，創(chuàng)建新型管理平臺(tái)和載體;實(shí)現(xiàn)政府組織與社區(qū)組織的有機(jī)融合;加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，增強(qiáng)群眾的社區(qū)參與;實(shí)施分權(quán)制衡和社會(huì)監(jiān)督，提高社區(qū)治理效能。在社會(huì)建設(shè)的過程中，如何培育社會(huì)組織仍然是政府必須面對(duì)的難題。政府在推進(jìn)公共服務(wù)、化解基層社會(huì)矛盾的同時(shí)，責(zé)任結(jié)構(gòu)和利益表達(dá)機(jī)制的重構(gòu)是推進(jìn)城市地方治理的關(guān)鍵。

第三，在政府間關(guān)系方面，城市群與區(qū)域發(fā)展需求將協(xié)同治理提升到新高度。地方治理的發(fā)展特別關(guān)注合作治理的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)代中國(guó)，合作治理的需求體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是體現(xiàn)在城市化發(fā)展過程中城市群的大量出現(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)城市群一體化發(fā)展，即城市之間的合作;二是各種跨界問題的出現(xiàn)，如資源配置、污染問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都對(duì)傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為邊界的政府管理方式提出了挑戰(zhàn)。城市化形態(tài)是城市化道路的重要組成部分，中國(guó)人口眾多、國(guó)土資源有限，決定了中國(guó)只能走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路，應(yīng)該把城市群作為城市化發(fā)展的主體形態(tài)［10］。這一思路經(jīng)過“十二五”規(guī)劃確認(rèn)，已經(jīng)深深影響了中國(guó)城市化發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，正式提出建設(shè)城市群的城市和地區(qū)已超過20個(gè)，其中多數(shù)城市群又開始倡導(dǎo)和推進(jìn)“同城化”。在這樣的實(shí)踐背景下，治理理論的研究框架和術(shù)語(yǔ)被越來越多的人所接受，進(jìn)而促進(jìn)了公共管理研究領(lǐng)域中的理論轉(zhuǎn)向。跨域治理理論在促進(jìn)城市群發(fā)展，處理跨界公共問題方面已經(jīng)表現(xiàn)出很強(qiáng)的解釋力和指導(dǎo)意義。

三、地方治理發(fā)展的未來展望

地方治理的重要內(nèi)容就是地方政府之間的關(guān)系即府際關(guān)系，較早有影響的研究者主要采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法來關(guān)注這一點(diǎn)，如周黎安認(rèn)為中國(guó)政府治理的重要特點(diǎn)是將地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，讓地方官員為了政治晉升而在經(jīng)濟(jì)上相互競(jìng)爭(zhēng)，形成了政治錦標(biāo)賽模式。這些研究在關(guān)注官員激勵(lì)的同時(shí)，也解釋了地方政府競(jìng)爭(zhēng)和府際間關(guān)系問題，認(rèn)為其原因在于高度的中央集權(quán)支持了地方政府的高度分權(quán)［11］。面對(duì)縱向的府際間關(guān)系，張志紅提出了打破職責(zé)同構(gòu)體制，建立伙伴型縱向政府間關(guān)系的設(shè)想［12］。隨著城市群和區(qū)域發(fā)展成為中國(guó)發(fā)展的主體，地方政府橫向關(guān)系的研究成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。楊宏山認(rèn)為，府際關(guān)系的逐級(jí)分權(quán)、地方自治、互相合作和多中心治理已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)［13］。在公共管理領(lǐng)域中還出現(xiàn)了種種探索的新視角，陳瑞蓮等提出了“區(qū)域行政”的概念［14］，隨后她和她的團(tuán)隊(duì)將此含義進(jìn)一步拓展，提出了區(qū)域公共管理的理念［15］，這一觀點(diǎn)在學(xué)界中產(chǎn)生了廣泛的影響，眾多學(xué)者開始從公共管理的角度來研究地方政府之間的合作。王健等提出了復(fù)合行政的理念，這一理念以多中心、交疊與嵌套、自主治理為核心思想，以建立跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的不同政府之間的、吸納非政府組織參與的合作機(jī)制為目的，以自主治理為原則，以提供跨行政區(qū)公共服務(wù)為主要職責(zé)［16］。由于這一理論契合了中國(guó)區(qū)域發(fā)展的需求，眾多學(xué)者開始展開與地方發(fā)展相一致的實(shí)證研究，目前已取得諸多研究成果，如以長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、山東半島城市群(1)的發(fā)展實(shí)踐展開研究，主導(dǎo)思想都是強(qiáng)調(diào)政府在橫向合作中平臺(tái)、機(jī)制、規(guī)則的建立。但這些研究與現(xiàn)實(shí)問題的需求對(duì)比，還亟待進(jìn)一步突破，以解決目標(biāo)不一致、監(jiān)管管理難、分割式協(xié)調(diào)、合作能力不足等問題［17］。

地方治理與地方特征相關(guān)，從來就沒有統(tǒng)一的形式，其基本意涵的傳播是讓合作的理念在實(shí)現(xiàn)地方公共生活改進(jìn)和公共服務(wù)提升方面有更多的選擇。中國(guó)的城鎮(zhèn)化過程不僅改變了農(nóng)村，也改變了城市，更會(huì)深刻地影響農(nóng)村和城市之間的關(guān)系。地方治理就是在農(nóng)村、城市及其二者關(guān)系的變革中前行，是一個(gè)漸變的過程，也是一個(gè)利益格局重新塑造的過程，關(guān)鍵在于治理如何從理念的工具轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的工具、政策的工具。地方善治的達(dá)成，不僅需要高效有力的基層政權(quán)，也需要一個(gè)具有高度自主性的、具有現(xiàn)代公民精神的基層社會(huì)，治理理念正是對(duì)后者的肯定和倡導(dǎo)。

注釋:

(1)如王川蘭:《競(jìng)爭(zhēng)與依存中的區(qū)域合作行政——基于長(zhǎng)江三角洲都市圈的實(shí)證研究》，王楓云:《協(xié)和共進(jìn)中的政府協(xié)調(diào)——長(zhǎng)三角城市群的實(shí)證研究》，王佃利:《區(qū)域公共管理的制度與機(jī)制創(chuàng)新探析——以山東半島城市群為例》，王勇:《政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究——跨省流域治理的公共管理視界》等。

［1］王佃利．城市治理中的利益主體行為機(jī)制［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:26．

［2］陳潭，肖建華．地方治理研究:西方經(jīng)驗(yàn)與本土路徑［J］．中南大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010(1):28－33．

［3］孫柏瑛．當(dāng)代地方治理:面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004:214－215．

［4］常益飛．新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路研究:以甘肅為例［D］．蘭州:蘭州大學(xué)，2010．

［5］樓蘇萍，張凡．新型城鎮(zhèn)化背景下的基層政權(quán)建設(shè)［J］．山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3):44－47．

［6］趙樹凱．新世紀(jì)的鄉(xiāng)村治理:創(chuàng)新與挑戰(zhàn)［R］．北京:中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，2012．

［7］王佃利．城市治理體系及其分析維度［J］．中國(guó)行政管理，2008(12):73－77．

［8］竺乾威．公共服務(wù)的流程再造:從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”［J］．公共行政評(píng)論，2012(2):1－21．

［9］何艷玲．“回歸社會(huì)”:中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適［J］．開放時(shí)代，2013(3):29－44．

［10］中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)．中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略［M］．北京:人民出版社，2010:70．

［11］周黎安．轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理［M］．上海:格致出版社，2008:320．

［12］張志紅．當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究［M］．天津:天津人民出版社，2005:7．

［13］楊宏山．府際關(guān)系論［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005．

［14］陳瑞蓮，張緊跟．公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政［J］．公共行政，2002(3):21－24．

［15］楊愛平，陳瑞蓮．從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”:政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2004(11):23－31．

［16］王健，鮑靜，劉小康，等．“復(fù)合行政”的提出:解決當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路［J］．中國(guó)行政管理，2004(3):44－48．

［17］張俊濤，劉建國(guó)．區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域公共管理［M］．北京:北京師范大學(xué)出版社，2011:165－167．

(編輯:李磊)

D035．5:F291

A

2095－7238(2014)05－0023－04

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．006

2014－03－05

山東省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(2013RZB01003)、山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金項(xiàng)目(IFYT12104)。

王佃利(1971－)，山東臨沂人，教授，博士生導(dǎo)師，山東行政管理軟科學(xué)基地特聘研究專家，主要研究方向:城市治理、公共政策;王玉龍(1990－)，山東濟(jì)南人，碩士，主要研究方向:城市治理。