論山東煙臺城鎮化模式:功能區帶動型城鄉一體化

王占益

(中共煙臺市委黨校，山東煙臺 264003)

論山東煙臺城鎮化模式:功能區帶動型城鄉一體化

王占益

(中共煙臺市委黨校，山東煙臺 264003)

山東省煙臺市因地制宜，發揮優勢，突出特色，通過“功能區帶動型城鄉一體化”的城鎮化道路，依托各類功能區，實現了農民進城“住得下、有崗位、保障好、生活優”，解除了農民的后顧之憂，真正實現了“人”的城鎮化，進而帶動城鄉一體化。

城鎮化;功能區;城鄉一體化

城鎮化是現代化的必由之路，是解決“三農”問題的重要途徑，是推動區域協調發展的巨大引擎。山東省煙臺市因地制宜，發揮優勢，突出特色，提出“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化發展模式，實現了由“物的城鎮化”向“人的城鎮化”轉變，成功地探索出一條獨具特色的城鎮化發展道路。

一、“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路的背景

(一)“大市小城”的困囿

近年來，煙臺市把中央和省委省政府關于城鎮化發展的決策部署與自身的實際相結合，創造性地推進了城鎮化，使城鎮化建設的步伐明顯加快。2012年，煙臺市城鎮化率達到56．8%，高于全國平均水平4．2個百分點、全省平均水平4．4個百分點;初步構筑起布局合理、功能完善、協調發展的城鎮體系。但煙臺市城鎮化建設又明顯存在“大市小城”不對稱的問題，突出表現在:一是發展速度不快。2009年以來，煙臺城鎮化率年均提高0．48個百分點，增速低于全省平均水平;城鎮化率在全省排第六位，比青島、濟南低10個百分點左右;城鎮化滯后于工業化，城鎮化率與工業化率的比值為1．11，明顯低于1．4－2．5的合理范圍，與工業強市、全省經濟總量第二的地位很不相稱［1］。二是區域發展不平衡。從煙臺市六區的發展來看，最高的芝罘區城鎮化率達到100%，而最低的區只有52．4%;縣級市中只有龍口的城鎮化率高于全市平均水平，有5個不足50%，甚至低于全國全省平均水平。三是小城鎮發展是短板。83個小城鎮中有13個建成區不足1平方公里，22個駐地人口不足4000人，10個地方財政收入不足300萬元［2］。

(二)群眾意愿的遵循

走城鎮化道路，必須遵循人民群眾的意愿。從歷史傳統看，煙臺市的老百姓守土重遷，鄉土觀念重，到大城市的少，到外地的少。更為重要的是，煙臺產業基礎較好，吸納勞動力的能力比較強，既有起步于20世紀80年代、發展迅猛的大批鄉鎮企業，也有大批農產品加工企業，如魯花、安德利、龍大、益生、東方海洋、蓬萊中糧等。特別是，近些年來，煙臺發展了一大批工業園區，縣域和鄉鎮形成了良好的工業基礎，老百姓或務工或務農，“離土不離鄉”，有較高的收入，因此外出打工的動力不足。國家統計局煙臺調查隊2013年第三季度的統計顯示，煙臺市農村平均每百戶有14．7人外出打工，占農村整勞動力的13．9%，基本特點是不出省，其中在縣內務工人數占48．6%。因此，從轉移人口的意愿看，煙臺地區的老百姓不愿意出去，要實現城鎮化，必須就地就近轉移［2］。

(三)成功經驗的總結

以功能區帶動城鎮化進程，在煙臺歷史上已有成功的先例。煙臺經濟技術開發區的發展歷程就是有力佐證。1984年煙臺經濟技術開發區建立之初，曾是一片荒灘。經過近30年的發展，煙臺經濟技術開發區現已開發71．7平方公里，建成區48平方公里，主要經濟指標增速始終保持在30%以上。2012年，煙臺經濟技術開發區實現生產總值1000億元，人均生產總值54．7萬元，公共財政預算收入46．6億元，完成地稅收入27．9億元，實現工業增加值743．3億元，規模以上高新技術企業實現產值1687．4億元，外貿進出口總額270億美元，綜合實力居全國首批沿海國家級開發區第7位。

煙臺經濟技術開發區在經濟發展取得重大成效的同時，城鎮化的步伐不斷加快。煙臺經濟技術開發區從自身的實際出發，把開發區的開發建設與推進城鎮化建設有機地結合，提出“集約土地，招商引資，擴大就業、聚集人口”的城鎮化發展思路，實施“連片改造、統一安置”的政策，啟動20余個舊村改造項目，實現集約6000多畝;同時加大一些企業的大項目引進工作，一批如富士康、萬華工業園、寶鋼鋼管、上海通用東岳汽車等60多個投資過億元的項目相繼落戶。企業項目的落地，為當地農民和外來人員提供了大量就業崗位，實現了以第二產業的發展、規模化的擴大，推動城市空間的快速擴張。目前，開發區內85%以上的適齡農民都轉入到第二、三產業就業。截至2012年底，煙臺經濟技術開發區總人口達到40萬人，城鎮化率超過93%，成為一個城市新區。

(四)園區優勢的放大

各類經濟園區的開發建設進程本身就是城市化的過程。園區的發展，能夠聚集眾多企業，發展產業集群，帶動就業創業，實現聚集人口，推動城鎮化，實現城鄉一體化。煙臺對外開放30年的實踐證明，城市經濟發展的動力在園區，活力在園區，潛力也在園區。從1984年煙臺經濟技術開發區建立至今，煙臺已擁有省級以上經濟園區16個，其中國家級園區6個。這些園區的發展，極大地推動了煙臺的經濟發展，帶動了煙臺城鎮化的發展。

園區已經成為推動煙臺經濟發展的強力引擎。2013年，煙臺省級以上園區在不到全市7%的土地上，創造了全市五成以上的地方財政收入、六成以上的GDP、七成以上的工業收入和八成以上的外資外貿。園區產業集群化帶動了煙臺的城鎮化進程。近年來，煙臺以各類經濟園區為依托，著力打造產業集群，聚集相關企業，延長產業鏈條。目前煙臺已打造了5個產值過千億的產業集群，培育了2886家規模以上工業企業，吸納了130萬人就業，占全市城鎮人口的33%。這些園區的開發與建設，共涉及約500個村莊，目前已有65%啟動或完成了改造，建設面積達1500平方公里，占煙臺市城鎮建成區面積的42%。園區已成為煙臺市發展最快、活力最足、質量最好的板塊，是城鎮化未來發展的主載體。

煙臺市的“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路，是基于煙臺城鎮化的發展歷史、成功經驗和現實發展而提出的。煙臺的城鎮化基本上是靠工業化引領，而工業化又大多是通過園區聚集的。園區的發展，既實現了經濟的快速發展，又吸納了當地農民和外來人員的就業，聚集了大量的城鎮人口，形成了以園區為地域基礎的城鎮，有力地推動了煙臺的城鎮化進程。因此，煙臺提出走“功能區帶動型城鄉一體化”的城鎮化道路，是一種必然的選擇。

二、“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路的內涵及實質

(一)科學內涵

“功能區帶動型”是指抓住“藍”、“黃”、“高”三大戰略疊加實施的歷史機遇，發揮擁有眾多國家級、省級園區的獨特優勢，以山東半島藍色經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區、膠東半島高端產業聚集區建設為統領，重點發展各類經濟技術開發區、海關特殊監管區、高新技術產業區、工業產業園區、現代服務業聚集區、旅游度假區、現代農業示范區、生態文明示范區以及市、縣、鎮行政中心區和農村社區等功能區，促進產業、要素、人口聚集，加快建設一批集經濟功能、服務功能、生態功能、宜居功能于一體的新城區，帶動全市城鎮化高效、創新、跨越發展。

“城鄉一體化”，即遵循城鄉統籌、功能整合、產城融合、陸海聯動的發展理念，加快推進城鄉規劃建設、產業發展、要素配置、基礎設施、公共服務、管理體制一體化，全方位提高城鎮化質量。

具體來說，“功能區帶動型城鄉一體化”戰略，就是把6個國家級園區、10個省級園區、9個省級旅游度假區和100多個縣域經濟集中區作為城鎮化重點開發的區域，進一步提升這些園區的產業支撐力和城鎮承載力，推動產業向園區集中、農民向企業集中，人口向城鎮集中，并通過基礎配套設施的完善，公共服務均等化的推行，改變農民的生產方式和生活方式，真正實現農民變市民，實現人的城鎮化。

(二)精神實質

推進新型城鎮化，無論是以產城融合帶動人口聚集，還是統籌發展、突破城鎮化體系薄弱節點，最根本的落腳點是以人為核心的城鎮化，在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。煙臺“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化發展思路的重點是要發展各類功能區，如經濟技術開發區、高新技術產業區、工業產業園區、現代農業示范區以及市、縣、鎮行政中心區和農村社區等，堅持適宜向城鎮集聚的產業加快向城鎮集聚，適宜在農村發展的積極向農村擴散，最大限度推進城鄉信息、資本、物流等要素的互通和一體化，實現以產業聚集帶動人口聚集，以園區發展帶動城鎮化的發展。

1．實現產業的集聚

實踐證明，園區是我國推進城鎮化的重要發展動力。各類園區的開發與建設，可以有效地引導產業的發展，吸引眾多的企業到園區安家落戶，為城鎮發展提供產業支撐，壯大城鎮發展的經濟基礎，是城鎮經濟發展的重要增長極。煙臺的“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路，就是把各種產業在區域內集合起來，產生一種產城融合的走向;堅持城鎮發展與產業成長一起抓，把推進城鎮化與發展經濟有機結合，推動城鎮、產業、人口三者協調發展;堅持園區建設與城市建設的有機銜接，發展特色鮮明、功能完善、宜業宜居的城市新區，促進城市新區產業高端化;堅持推動各類園區轉型升級，積極倡導“數鎮一園”和“多社區一園”等發展模式，實現產城聯動發展。這種功能區帶動型城鎮化道路，能夠體現“人的城鎮化”。

2．實現要素的集聚

園區具有聚集生產要素的強大功能，能夠實現土地、資金、水、電、人才、信息等生產要素的聚集，并能夠集約利用各種生產要素，最大程度地擴散生產要素的效益，有效地推動產業、企業的發展。在城鎮化發展中，我國將面臨土地資源、生態環境等方面的制約。而園區的發展，通過聚集生產要素功能的發揮，則能夠很好地解決各種資源的制約，使各種資源得到充分的利用，發揮出更大的效益。煙臺多山地丘陵，人多地少矛盾突出。“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路，能夠較好地優化生產力布局，加快各類生產要素向功能區集聚，實現資源和要素在空間上優化，特別是能夠實現土地的集中集約高效利用，從而逐步形成分工合理、功能互補的城鎮化發展格局。

3．實現民生的改善

我國所要走的城鎮化是一條新型城鎮化，其核心是“人”。“以人為本”的城鎮化的重要內容是將農民轉化為市民。“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路，正體現了新型城鎮化的核心，以人為本，是一種真正的“人的城鎮化”。

一是實現就業。要想有就業崗位，就必須有產業支撐。煙臺市工業化程度高，其重要原因是在于工業園區數量眾多。“功能區帶動型的城鄉一體化”城鎮化道路，就是要在城鎮化推進中，充分發揮園區聚集產業的效能，特別是要發揮各類經濟園區企業眾多的優勢，把城鎮化進程中所要解決的兩大問題——產業培育與農民就業緊密結合起來，實現以園區帶動產業，以產業促進就業。目前，煙臺所擁有的各類經濟園區已經成為吸納農民就業的重要板塊，16個省級以上園區，已累計吸納就業人口70萬人，且以年新增就業崗位約12萬個的速度增長。

二是“同城待遇”。以功能區為依托來配置城市資源，配套居住、商貿、醫療等功能，解決了農民變市民的問題，實現“人城互動”。位于煙臺經濟技術開發區的富士康(煙臺)科技集團工業園，就是這方面的典型例子。富士康(煙臺)科技工業園占地面積為3．3平方公里。其所在地開發區的“河北村”，伴隨富士康(煙臺)科技工業園8年的發展，現如今已成為一個高樓林立、4萬人居住、道路寬闊整齊、基礎設施完善、城鎮功能完備的小城鎮。特別值得一提的是，“河北村”的土地在被富士康(煙臺)科技集團征用之后，村民不僅沒有成為失地的農民，而且實現了年輕人能夠就業、老年人老有所養:年輕人進工廠當了產業工人，老年人每人每月能領到1400元左右養老金，全村人都住上了樓房，徹底實現了農民變市民的目標［3］。

富士康科技集團(煙臺)工業園的實踐證明，“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路，推動了“人的城鎮化”。其實，這一城鎮化發展道路，就是充分利用現有經濟園區與行政功能區等功能區，發展產業，聚集企業，發展經濟;在發展經濟的過程中，解決當地農民和外來人口的就業與居住問題等。更為重要的是，隨著經濟的發展，政府有了足夠的財力，又能夠解決失地農民的社會保障問題，把更多的財力用于改善民生方面，如不斷完善提升基礎設施配套水平以及醫療、衛生服務保障水平，不斷滿足企業職工及進區農民需求。

總之，“功能區帶動型城鄉一體化”的城鎮化道路，就是依托各類功能區，能夠實現農民進城“住得下、有崗位、保障好、生活優”，解除農民的后顧之憂，真正實現“人”的城鎮化，進而帶動城鄉一體化。這一城鎮化道路，既可以體現煙臺特色，又可以放大自身優勢，有利于農村人口的就地就近轉移，有利于發揮功能區的載體平臺作用，有利于提高“人”的城鎮化發展水平，是符合實際的可行選擇。

三、實施五大帶動戰略，推動“功能區帶動型城鄉一體化”城鎮化道路

(一)五大帶動戰略推動城鎮化成效顯著

在推進城鎮化進程的實踐中，煙臺市除了依托各類園區帶動城鎮化之外，中心行政區、中心鎮、強企、強村，也紛紛演繹著“功能區帶動”的生動實踐。

1．中心行政區帶動。中心行政區作為城鎮化進程中的一個核心區，聚集了各種優質要素資源。這些要素資源的擴張，能夠迅速帶動城鎮規模的擴大、城鎮功能的完善。從我國已走過的城鎮化道路來看，中心行政區是推進城鎮化發展的核心區。煙臺下轄的海陽市以承辦2012年第三屆亞洲沙灘運動會為契機，在籌備過程中結合自身的實際，把舉辦亞沙會與推進城鎮化緊密結合起來，實施大規模的城市基礎設施建設。經過4年的發展，海陽市的城區面積由23平方公里擴大到34平方公里，城市人口由21．3萬人增加到25萬人，成功地跨入到中等城市的行列。

2．中心鎮帶動。煙臺已形成了以現代制造業為主導的龍口諸由觀鎮、棲霞中橋鎮，以交通樞紐擴散發展的福山區回里鎮、棲霞市桃村鎮，以商貿集聚發展的萊州市沙河鎮，以旅游開發帶動的海陽市鳳城鎮等一批產業大鎮、經濟強鎮、區域重鎮和物流商貿、文化旅游特色名鎮。龍口市諸由觀鎮是一個工業起步較早、經濟基礎雄厚的工業大鎮，目前七成以上的農村勞動力已離村進廠務工;鎮駐地現有2．5萬人，且人口規模以每年新增3000余人的速度增長。

3．強企帶動。企業特別是規模大、實力強的大企業，能夠吸納更多的就業，同時，隨著企業規模的擴大，能夠在企業駐地形成為企業或為職工提供服務的第三產業，進而帶動城鎮化。近年來，招遠市的玲瓏集團加大科技創新的力度，持續擴大生產規模，吸納勞動力就業的能力不斷增強。目前該企業已帶動1．5萬人就業，同時伴隨企業的發展與壯大，形成了一個以企業為中心的15平方公里的小城鎮［1］。

4．強村帶動。龍口南山是強村帶動的典范。南山集團在由一個村辦企業發展成為一個村企合一的集團的10多年發展過程中，依托其產業的不斷擴大，先后合并周邊45個經濟欠發達村，吸納村民3萬多人。被合并村的村民走出土地成為產業工人，實現了居住樓房化、環境園林化、生活現代化，年人均收入超過5萬元。在南山集團的帶動下，南山村及其村民完成了由農村變城市、農民變工人、村民變市民的跨越。僅南山集團一家企業就拉動龍口市城鎮化率提高了15個百分點［4］。

(二)強化五大帶動戰略，推動“功能區帶動型城鄉一體化”建設

1．強化行政中心帶動。中心城市是引領城鎮化發展的龍頭，抓中心城市建設，就抓住了新型城鎮化建設的關鍵。要按照聚集優質要素資源，高起點、高水平進行規劃建設和管理，不斷推動中心城市規模的擴大、功能的完善，推動縣域小城市向中等城市或大城市邁進。

2．強化園區帶動。堅持高點定位、創新發展，引導省級以上園區以及各類經濟園區按照城區的標準建設園區，大力培育戰略性新興產業、高端制造業和高附加值現代服務業，完善綜合服務功能，提升園區產業聚集度和人口聚集度，把園區打造成為城鎮化進程中的新城區。

3．強化中心鎮帶動。通過交通興鎮、市場活鎮、工業強鎮等各種有效方式，推動相關區域、人口由農村形態向城鎮形態轉化;以擴權強鎮為方向，使小城鎮成為規約發展的主要突破口。全面落實示范鎮發展的各項政策措施，加快建設一批產業大鎮、經濟強鎮、區域重鎮和物流商貿、文化旅游特色名鎮，打造縣域經濟發展次中心，增強其吸納人口與輻射帶動的能力。

4．強化強企帶動。企業是發展經濟的最重要的動力。要充分發揮城鎮要素聚集、基礎設施完善的優勢，吸引更多企業落戶小城鎮，推動城鎮經濟的發展。企業是創造就業崗位、吸納人口就業，實現人氣聚集的重要載體，要大力支持有實力、有條件的大企業實現園區式的發展、城鎮化的布局，以產業聚集帶動人氣聚集。

5．強化強村帶動。推廣龍口南山兼并融合周邊村共同發展的經驗，帶動更多有條件的農村融入城鎮之中。按照“政府引導、統籌規劃、因地制宜、有序推進”的原則，扎實開展新型農村社區建設，促進農村社區與經濟集中區、現代農業示范區和鎮村企業聯動發展，打造城鎮化發展新載體。

［1］張江汀同志在全市城鎮化暨生態文明建設工作會議上的講話［J］．煙臺通訊，2013(7)．

［2］煙臺市統計局．煙臺統計年鑒:2013［M］．北京:中國統計出版社，2013．

［3］王晏坤．新型城鎮化“煙臺模式”領先［N］．齊魯晚報，2013－05－27［Jt03］．

［4］新型城鎮化的煙臺路徑［N］．煙臺日報，2013－12－16(03)．

(編輯:李磊)

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A

2095－7238(2014)05－0027－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．007

2014－04－14

山東省軟科學基金項目(2013RKA06010)。

王占益(1964－)，山東蓬萊人，教授，主要研究方向:產業經濟。