社會治理視野下的流動人口管理模式探討

秦歡歡

(中共閔行區委黨校教研部，上海201100)

一、背景及意義

隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，市場在資源配置中所起的作用也越來越大，而勞動力作為一種資源也在隨著市場發生不斷地轉移，這就產生了我們現在所謂的民工潮或流動人口潮。人口流動是我國在特定歷史背景下伴隨著工業化、城市化和市場化進程而出現的一種社會現象，作為我國特定歷史時期的產物，將長期存在我國社會主義初級階段。它不斷改變著我國的人口國情，深刻影響著我國的人口結構。隨著我國城市化進程的推進，流動人口的規模在逐年增加，《中國流動人口發展報告2013》顯示，2012年我國流動人口數量達2.36億，相當于每6個人中有1人是流動人口。流動人口已經成為我國經濟發展不可或缺的力量，但是，在流動人口為經濟社會發展做出了重大貢獻的同時，大量的流動人口涌入打破了城市正常管理的體系，增加了城市運行和管理的負荷。流動人口是經濟建設的重要力量，也是我們構建和諧社會、推進社會主義建設的重要力量，只有把流動人口納入城市管理的總體布局中，我們才能實現真正意義上的城鄉統籌和諧發展。

為了加速流動人口的社會融合，十八屆三中全會明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。這其實是對流動人口身份的一種認可。同時，十八屆三中全會還提出要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。這些政策的提出，是對當前流動人口管理中所存在問題的積極回應。更有意義的是，十八屆三中全會首次提出了社會治理的概念。把“管理”的概念改成“治理”，不僅是我們黨和政府對國際社會管理方法的借鑒，更是其社會管理理念的重大調整。流動人口作為城市社會力量的重要組成部分，不僅是城市建設的重要參與者，更是城市建設的重要主體，所以如何完善治理方式，調動流動人口的主體積極性，顯得重要而有意義。

二、我國現有流動人口管理模式中存在的問題

(一)參與主體的單一性使得流動人口管理效率低下

政府主導下的行政管理模式，其參與的主體必然是單一的，即政府。而政府的管理往往還是計劃性和指令性的，所以政府對流動人口的管理帶有濃厚的計劃經濟的色彩。在市場經濟下，勞動力是通過市場機制調配資源流動并發揮其作用的。政府行政式的管理往往難以區分市場和政府的界限，政府對流動人口市場的過度干預不僅阻礙了勞動力的自由合理流動，也影響了流動人口資源配置的市場效率［1］。

另外，政府作為流動人口管理的主體，不僅是唯一管理者，也是服務的唯一提供者，這使得非政府組織和私人企業缺乏提供公共服務的空間，也在一定程度上影響了公共服務的供給效率。公共治理理論認為，政府并不是公共服務的唯一提供者，非政府組織和私營企業也可以提供，因此可以通過競爭機制的引入使公共服務的效益最大化。但目前政府對服務的包辦，一方面使非政府組織和私營企業的效益難以得到發揮，另一方面競爭的缺乏勢必使服務的質量下降。

(二)管理的事后性和分散性使得流動人口管理成本居高不下

流動人口管理涉及較多的政府職能部門如公安、計生、勞動等，但是職能部門對流動人口的管理一般都是事后管理，在出現犯罪行為、出現勞動糾紛之后，政府職能部門才會有較多的介入，而事前管理、預防式的管理往往很少。這種事后管理無疑增加了管理的成本，因為事后的管理和修正需要較長的過程并消耗較多的人力、物力、財力。非典、禽流感的爆發其實就是我們在流動人口管理方面所付出的代價，這種代價是巨大的也是慘痛的。所以，目前政府主導式的流動人口管理模式在管理上存在著嚴重的高成本、低效率的現象。

另外，我們的政府部門在管理流動人口的過程中還存在著條塊分割式管理。從“條”方面看，從中央到地方存在著若干垂直的人口管理體系，如公安、計生、勞動等部門都涉及到人口問題。從“塊”方面來看，各級政府的職能部門之間又存在著較多的交叉重疊功能，同時由于各部門之間缺乏統一的協調機制和平臺，就出現了各自為政的局面。所以，這種條塊分割式管理不僅增加了政府部門之間溝通協調的成本，也造成了工作中較多的重復浪費［2］。

(三)自上而下的管理使得流動人口權益難以得到保障

政府主導的行政管理模式更多強調的是管理，尤其是自上而下的管控，在這種模式下政府是管理的主體，而流動人口是參與的客體。正是因為如此，我國目前對流動人口的管理更多是防范式的管理，更多地強調流動人口的責任和義務，而不是管理主體的服務。這種管理主要是以公安機關為主的，通過對流動人口的排摸、登記、備案等制度了解流動人口的基本情況，及時發現其中的違法犯罪分子。這種管理模式顯然已無法適應流動人口管理的需求。流動人口不僅有著改善生活的需要，還有保護自我權益的需要。盡管《中華共和國勞動法》和《中華共和國勞動合同法》都對勞動者的權益給予了法律的保障，但是在實際用工過程中，拒簽勞動合同、拒交社保、超負荷加班、扣押工資、工作條件惡劣等現象時有發生。在公共服務方面，由于現在的服務經費是按照戶籍劃撥的，費隨戶走，對于這些人戶分離的流動人口來說，沒有相關經費的支持，他們在流入地就難以享受所謂的公共服務。

三、社會治理視野下的流動人口管理模式探討

(一)社會治理視野下的政府、市場和社會關系

十八屆三中全會明確提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，要創新社會治理，提高社會治理水平，改進社會治理方式。這種新的政策范式要求我們重新審視政府、市場、社會之間的關系。在計劃經濟時代，政府主導著市場。改革開放以后，政府慢慢放開了其對企業的主導權，使得市場在資源配置中起基礎性作用。政府、市場、社會到底是一種怎樣的關系，治理理論給了我們一種嶄新的視角。治理理論是繼市場失靈、政府失靈后于20世紀80年代在西方國家興起的理論。“治理”的主要特征體現為:小政府、合作性治理、善治、自組織網絡［3］。“社會治理”則是治理理論在社會領域的應用，它所強調的是政府職能、管理理念、管理方式的調整。從社會管理到社會治理，雖只有一字之差，卻有著本質的區別。社會治理意味著參與主體的多元化，參與方式的平等化，參與過程的協商化，它的最終落腳點是調整政府的職能，讓政府將管控調整為服務，體現了以人為本的理念，這是一種質的飛越。對于流動人口管理應該采取何種方式，社會治理理論給了我們較多的啟示。

(二)構建新型流動人口治理模式

隨著經濟社會的快速發展，目前政府主導的流動人口管理模式的弊端暴露得越來越明顯，再加上流動人口發生了新的變化，呈現了新特征如受教育程度的提升、流動家庭化趨勢的加強、流入時間的延長等等。在這種背景下，目前的流動人口管理模式也愈來愈難以滿足現今流動人口的需求。十八屆三中全會提出了要全面深化改革，重點就是要進一步轉變政府的職能，進一步厘清政府、市場、社會之間的關系。為了更好地滿足流動人口和城市發展的需要，我們必須轉變管理理念，擺正政府、市場、社會之間的關系，將服務納入管理，通過調動企業、社區、社會組織以及流動人口的參與積極性，構建新型的人口治理模式。新型的人口治理模式主要體現在以下三個方面:管理理念方面，必須樹立服務的理念，讓服務代替管理;參與主體方面，由政府主導的管理轉變為多元管理，由政府、企業、社會組織以及流動人口自身共同參與管理;管理方式方面，由自上而下的管理轉變為參與式管理。

1.調整管理理念，樹立服務意識

長期以來，由于城鄉二元體制的影響，城鄉差異和戶籍制度在人們的思想中根深蒂固，所以對于城市政府來說，本城市居民才是他們工作的重心。但實際上城市的發展和繁榮不單單是當地市民的貢獻，也離不開流動人口的奉獻。流動人口不僅填補了大量的臟、累以及高風險工種的空白，也為城市的發展創新貢獻了自己的力量。這是我們不可忽視的事實，也是城市管理者和市民必須正視和面對的事實。2006年《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》提出，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”和“以現居住地為主，現居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，實行與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理，為流動人口的生活與就業創造好的環境和條件。十八屆三中全會提出切實轉變政府職能，深化行政體制改革，“建設法治政府和服務型政府”。服務型政府的本質，是在社會民主秩序框架中凸顯公民本位、社會本位、服務本位和效率質量本位［4］，其價值取向是向公民提供“服務”而不是讓公民向政府“服從”。所以，作為城市管理者，政府必須調整好自己的管理理念，不僅要承認流動人口的貢獻，而且要有流動人口共享城市建設成果的理念，更為重要的是要樹立公平和服務的意識，平等地為流動人口提供應有的服務和保障［5］。從“服從”到“服務”，這不僅是管理理念的調整，更是“社會治理”大背景下政府對自身職能的正確回歸，是我們共建和諧社會的重要基石。

2.打破行政主導，重塑治理主體

社會治理要求我們進一步明確政府、市場、社會之間的關系，引入多元主體，充分發揮各主體自身的作用從而進一步激發流動人口的活力。從流動人口管理到流動人口治理，我們不僅要調整管理理念，打造服務型的政府，更為重要的是，要引入多元主體，如企業、社區、社會組織以及流動人口個體，讓各主體發揮自身的作用來調動流動人口融入城市、服務城市的積極性。重塑治理主體，一方面要求調整政府的職能，該市場管理的交給市場，該社會參與的交給社會，使流動人口人力資源配置得到最大的優化、流動人口的公共服務得到切實保障。另一方面則要求完善企業的責任，明確企業責任，加強企業責任監督，落實責任懲罰機制，使得流動人口的就業權利得到充分保障。在重塑治理主體方面，較為重要的是培育社區的服務功能。隨著流動人口管理模式從戶籍管理向屬地管理的調整，社區成了流動人口管理的重要落腳點，社區信息平臺建設、社區教育、社區服務、社區黨建等等都有利于流動人口的管理和服務［6］。另一個比較重要的是社會組織的培育，目前政府主導式的流動人口管理模式，不僅意味著管理的主體只有政府，也意味著提供服務的主體也只有政府。服務型政府的建設，不僅要求政府要善于提供服務，也要求政府要善于購買服務。要善于購買服務就要善于運用社會資源和公共智慧，將公共服務更多地轉移給各種社會組織，加快社會組織的發展。所以，社會組織的培育和發展，尤其是流動人口自組織的理性化發展對于流動人口的治理和社會的和諧發展有著重要意義。

3.改革管理方式，實現參與式管理

原有的流動人口模式是政府主導的自上而下的流動人口管理模式，這是一種行政控制的手段，它所強調的是管控，而社會治理強調的是共同的參與，參與過程是平等的、民主的。這就要求我們必須改革管理方式，將原有的自上而下的管理方式調整為參與式管理。參與式管理強調，流動人口是主體的一部分，在對這個群體進行管理的時候，我們應該關注流動人口自身利益訴求和需要，讓他們積極地參與自我管理。參與式管理，較為重要的是要參與社區的管理。流動人口可以通過自己的選舉權、監督權以及建議權等等來參與社區的管理。流動人口參與社區管理，首先要有相關法律的保障，從立法上給予流動人口充分的支持，2010年10月28日修訂的《村民委員會組織法》新增了第十三條第三款，即:“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意可以參加選舉”，這就給予了流動人口在屬地選舉權的法律認可。流動人口參與社區管理，可以通過組織化的形式實現，如流動人口可以按照比例選派代表，參與社區成員代表大會和社區議事會，通過這些組織載體反映自身合理的訴求。另外，政府可以鼓勵社區優先聘用區域內優秀流動人口擔任管理者，通過發揮流動人口的共性優勢(如語言溝通、情感溝通的共性)實現以外治外。

［1］蔡小慎，王天崇.社區治理與城市流動人口管理［J］.前沿，2005(01):181 －184.

［2］張強.論城市流動人口管理模式創新［D］.保定:河北大學，2008.

［3］夏建中.治理理論的特點與社區治理研究［J］.黑龍江社會科學，2010(02):131－136.

［4］秦德君.服務型政府建設是革命性變革［N］.深圳特區報，2014－01－07(B08).

［5］顧東升.上海市流動人口管理對策研究［D］.上海:復旦大學，2009.

［6］錢擘，方雨斌，徐曉明.科學調控人口建設智慧閔行［N］.閔行報，2013－11－1(01).