網絡公益的現狀、困境與發展

◇林文志 陳冰玉 余彥靜 肖公槐

（作者均系廣東金融學院法律系2010級在讀本科生）

隨著互聯網技術的發展，尤其是微博、微信、論壇等網絡平臺的迅速崛起，一大批民間公益項目通過網絡的爆炸式傳播引起了公眾的關注，參與者踴躍。然而，網絡公益在成為中國公益事業重要組成部分的同時，由于自身的內在缺陷和相關法律法規滯后等原因，面臨著亟待解決的發展問題。

一、網絡公益活動的現狀與困境

當前，關于網絡公益組織合法身份的認定，我國現行法律中仍然缺乏明確的規定，這嚴重制約了我國網絡公益組織的健康有序發展。網絡公益組織作為新生社會組織，其募捐號召、募捐渠道、影響力的施展都是利用網絡渠道，大多沒有固定的住址和場所，難以進行屬地管理。2013年3月14日批準通過的《關于國務院機構改革和職能轉變方案》中第七條：“重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。”此條例意味著將廢除公益慈善類登記的雙重制度，而在此之前，包括廣東、江蘇在內的省市早已逐漸放寬登記的門檻。而運行中的大型網絡公益項目在此之前，大都掛靠在已經取得登記的基金會下。如“大愛清塵”借助中華社會救助基金會發起，李連杰壹基金在注冊為公募基金會之前掛靠在中國紅十字基金會。

如今面臨的主要困境是，目前參與網絡公益的主體除了登記注冊的社會公益組織之外，還有相當一部分是自發發起募捐活動的網絡草根和網民個人。網絡發展帶來的便捷性，使得人人可做公益。網友們只需要通過論壇或者微博等網絡平臺大致說明活動的發起原因、時間、地點和具體步驟，感興趣的網友就可以響應參與發起者的活動。根據我國《社會團體登記管理條例》第三十五條規定：“未經批準，擅自開展社會團體籌備活動，或者未經登記，擅自以社會團體名義進行活動，以及被撤銷登記的社會團體繼續以社會團體名義進行活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰?！币罁藯l規定，凡未經民政部門注冊登記的社會公益組織，都視為非法組織。他們的募捐行為雖然是出于善意，但是欠缺合法性。此外，因為并不具備合法的身份，一旦出現法律糾紛將難以應對。相當一部分有前景的網絡公益活動就因為合法性的困境而不得不解散。

尤為值得注意的是，關于募捐資格，廣州于2012年5月正式實施的《廣州市募捐條例》第五條有這樣的規定：除了紅十字會、慈善會和公募基金會可以開展募捐活動以外，為扶老、助殘、救孤、濟困或者賑災目的而設立的公益性的社會團體、民辦非企業單位和非營利的事業單位開展募捐活動要經審批許可，除此以外的其他組織均無資格開展募捐活動。參照此條規定，那些在注冊地異地可以進行募捐的法人或者其他組織前往廣州市便不具備開展募捐活動的資格，成了非法募捐。公益達人梁樹新發起的“微基金”是在貴州注冊的專項公募基金，但團隊在廣州，募捐渠道是在網絡，網絡公益已經突破了傳統公益的地域限制，這無疑是一項使網絡公益的無所適從的規定，也引發了不少爭議。

二、網絡公益募捐款項的現行法律規制

我國對于公益募捐款項的使用及管理的規定中，最高法律效力的相關規定是我國《公益事業捐贈法》。該法第二十二條規定受贈人應當公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督。但該法實施近十年來，沒有形成可操作的細則，也并無此項規定的懲罰措施。而對于捐贈主體及公布信息，2011年底公布的 《公益慈善捐助信息公開指引》做了較為詳細的說明，但“指引”在我國的法律體系中，并不具備約束力，不過是一個規范性文件，更多只是起到引導的作用。

地方條例中，尤以廣州的《廣州市募捐條例》引起的社會反響最大。為防止募捐財產進行背離捐贈人意愿的挪用，該條例規定，捐贈人要求簽訂書面捐贈協議的，募捐組織應當與捐贈人簽訂書面捐贈協議。捐贈財產數額在五十萬元以上的，募捐組織應當與捐贈人簽訂書面捐贈協議，但捐贈人明確表示不愿意簽訂的除外。捐贈人不愿意簽訂書面捐贈協議的，募捐組織應當做好記錄，并經捐贈人簽字確認。書面捐贈協議應當包括捐贈財產使用計劃、實施項目和剩余財產處理等內容，不得違反募捐方案中關于募捐目的的規定。在實踐中，由于募捐財產只能按募捐目的使用，且絕大部分募捐活動募捐時沒有約定剩余財產的處理方法，造成一些項目的剩余財產長期掛賬。對此，該條例要求，募捐組織向市民政局作募捐備案或者申請募捐許可時，應當提供包括有剩余財產處理辦法的募捐方案。該條例還規定，捐贈人或者受益人對募捐財產及其使用情況有異議的，可以向募捐組織核實，經核實仍有異議的，捐贈人或者受益人可以向募捐活動開展地的民政部門投訴，也可以依法向人民法院起訴。但是該條例亦引起異議，有些捐贈人出于隱私等考慮，未必愿意簽字。此外，該條例還規定募捐工作成本應當控制在已經公布的募捐方案所確定的工作成本列支項目和標準之內，一般不得高于實際募捐財產價值的10%。對義演、義賽、義賣等募捐活動，考慮到其工作成本明顯高于一般募捐活動，特別規定其工作成本列支不得高于實際募捐財產價值的20%。

三、積極探索網絡公益良性發展的有效管理制度

網絡公益和傳統公益各有各的優勢，雙方都不可能退出歷史舞臺。網絡公益的健康可持續發展需要社會所有主體共同構建，我國網絡公益也需要從國內外尋找規范的經驗，完善自身建設。

（一）加快公益基本法的制定，完善我國公益事業法律體系

面對網絡公益活動的法律困境，我國應當盡快制定公益基本法，建立健全相關法律、法規和管理辦法，務必讓網絡公益法制化，有法可依，尤其是對網絡公益組織這類新型的社會組織的準確定位，既是對網絡公益的肯定與保障，也是促進網絡公益健康良性發展的根本保障所在。立法指導思想上積極響應十八屆三中全會所提出的“社會治理”一詞，重“治理”而非“管理”。立法過程應當多方征求意見，傾聽行業、學者的建議。公益基本法應當明確規定基本的法律制度，如公益的概念、公益所涵蓋的內容、公益管理機構等；同時該法也應當明確公益組織的法律制度，詳細規定公益組織的設立程序、資金管理以及組織的內部運作原則。在基本法框架的具體設計上，還應建立相應的問責制度，詳盡懲罰措施。在公益基本法實施后，注重相關部門法律與規章的修改，形成一個以公益基本法為核心，相關部門法律與規章為補充的完善的公益法律體系。

立法還應該以更加開放的態度對待網絡募捐活動和網絡公益組織，順應網絡時代的公益事業發展，針對網絡公益的特點，可以考慮放寬住所限制。網絡公益組織的住所要求可放寬到只要是能符合房屋安全規定并且滿足組織活動需要的非住宅，并且適當地允許“一址多證”。還應當放寬注冊資金限制，社會團體、民辦非企業單位（不含基金會）成立登記可以免注冊資金。

（二）建立適合我國國情的監管制度

在組織行為中，完善的監管制度是獲得信任的基礎。切實可行的監管制度可使網絡公益組織提升社會公信力，獲得更多捐贈資源。網絡公益組織具有公共性，本就有義務向社會尤其是捐助人公開自己開展的慈善活動以及相關的財務狀況，對于大型網絡公益項目來說，信息公開制度顯得尤為重要。為了保證網絡公益組織的日常運作更加透明化，組織工作人員應當公開發布有關項目工作目標和日常工作情況的所有信息，接受社會全方位監督。關于網絡公益組織籌集資金的用途，尤其是剩余募捐財產，除參照《廣州市募捐條例》中按照捐助者的意愿使用外，還可以參照2006年英國《慈善法》中規定的“近似原則”，即當捐贈目標已經完成，捐助者對剩余捐助財產并未說明意愿的，該公益組織可以將捐款用于最接近捐助者意愿的其他目的。網絡公益組織的訪問制度與調查制度可效仿2006年英國《慈善法》的慈善組織的訪問制度與調查制度，即由行政主管部門成立監察委員會，委員會對包括網絡公益在內的公益組織進行訪問，通過訪問，與公益組織進行直接溝通與交流?！?】委員會主要負責定期審查網絡公益組織的信息披露的執行、活動開展情況、財務會計監管等，對組織的相關情況進行評估，評估結果通過網站公示、紙媒發布等形式向社會公布，并接受申訴，以進一步實現網絡公益組織的透明化和公開化。當委員會主動發現某個組織存在嚴重的違法行為，可以啟動調查程序，發布相關渠道，接收各方相關資料，對存在問題的公益性組織進行正式調查。對于管轄權的糾紛，可以按組織注冊地劃分，若并無注冊，則以募捐款主要接收賬戶的開戶地為準。

另外，還應當建立問責制，對于存在虛假募捐、隱瞞信息行為或者非法挪用公益資金、利用募捐款進行不符合規定的投資行為的公益組織依法處以罰款、警告、公示，或是采用封鎖網站、注銷公益組織的資格等方式課以處罰，對情況特別嚴重的，追究管理人員的刑事責任。

（三）解決信息不對稱，構建公益社群

免費午餐發起者之一鄧飛在2013年7月30日首屆中國社會醫療保障論壇回答提問時表示，公益產業需要產業化、集群化，這樣才能把各方資源集合起來，相互傳播，相互支持。

美國的Citizen Effect網站以及我國的新浪微博的微公益頻道經驗值得借鑒。Citizen Effect是一個非營利性網站，并不從網站上所進行的公益項目中獲利。每個網絡公益組織或個人在選定了參與項目和籌款方式后，該網站將都會提供一個獨立的籌款頁面供其用于籌款，籌集的款項直接由捐贈者捐贈給負責項目的機構或者個人。【2】新浪微博的微公益頻道操作原理與之類似，微公益頻道中，由“微公益愛心團”在規定時間內對用戶的求助信息的真實性進行審核，審核通過后，再通過微公益頻道發布由公益組織認領，認領完成后即可接受捐助；如用戶發布任何虛假信息，此項目即被關閉并刪除，新浪微博將對該用戶進行封號、全網公示，此外，微公益頻道還開通了慈善拍賣頻道以幫助公益組織募捐。Citizen Effect和微公益頻道本質上是一個信息的中轉站臺，一方面與公益組織進行合作，甄別公益項目的信息，另一方面充當網絡公益項目和捐助者們之間的聯系橋梁，解決了兩者之間的信息不平衡的問題。這是網絡公益的新思路。在我國也普遍存在著因信息真偽難辨，詐騙事件時有發生而導致的公益事業的一些困境。此類模式展現的是一種人人可公益的全民公益圖景，在調動線下公益組織參與幫助需求群體的同時，又能使參與項目的網友們有效督導項目的款項進展，并利用轉發、分享等形式號召其關注群體關注這一項目，這有利于社會志愿精神的培育。

（四）培育網絡公益人才，改善公益工作人員待遇

傳統公益的日常運行需要一大批的專業人才來維持，網絡公益組織的建設更是需要高素質管理隊伍。目前，我國網絡公益組織的專職人員所占比例仍偏低，活動的開展、網絡平臺的維護大多都是兼職人員完成。兼職人員中，大多憑借著志愿精神服務，缺乏專業的管理知識，且并不具備運行網絡公益的網絡技能。公益事業需要全民參與，但要做好一個公益組織，則離不開精英的加入，因為公益組織的運營涉及到復雜的專業技能、活動項目的考察、對龐大志愿者群體的管理能力、資金的募集和使用。近年來，公益人才培養問題日益引起重視，無論是行業自身還是科研組織都希望為公益領域培養一批優秀的專業人才。然而與中國公益人才發展的需求缺口相比，民間力量主導的人才培育仍然只是杯水車薪。因此，筆者認為政府在公益人才培養方面需加大投入，增強網絡公益組織向高技能、專業化發展的內在動力，為公益組織提供專業技能培訓、咨詢和資金扶持，為公益組織提供豐富的職業培訓資源和廣泛的培訓平臺。

除了要培育人才，也要采取措施合理保障從業者的權益以留住現有優秀人才。以美國慈善機構從業薪水制度為例，美國國稅局對慈善機構從業人員的薪資并沒有規定上限，為了與營利性組織競爭人才，慈善機構給予從業人員合理的薪水，并且必須有據可依。美國國稅局通過審計等方式來調查這些機構從業人員的薪水 （包括工資、醫療保險等各種形式的福利）是否超過了其應得的部分，存在違規的，該機構將會受到罰款，問題嚴重的，甚至丟掉免稅資格。[3]我國也應借鑒此模式，設計出合理的酬薪機制，保障從業者的權益。

（五）加強行業自律，強化評估機制

2011年“郭美美曬富”等事件后，社會信任已成中國傳統公益行業發展之桎梏，若網絡公益無意于步前車之覆，則更應嚴格規范自身，自律者方可取信于人。社會公信力是網絡公益發展的命門，為規范網絡公益事業發展，可以制定行業自律公約，加強行業的自律。行業自律公約的制定，利于行業秩序的構建，而后才有行業的長遠發展。

進而言之，目前，網絡公益組織尚缺乏統一的信息披露評價體系。信息披露評價體系的缺乏，一來使公眾霧里看花不明所以，公眾對網絡公益組織的透明度缺乏了解，又怎么奢望公眾的捐贈呢？二來捐贈者有如盲人摸象難窺全豹，雖萬金在手，卻鞭長莫及。這不利于引導捐贈者的捐贈。因此，通過權威而獨立的第三方發布網絡公益透明指數，顯得尤為重要。筆者認為可仿照壹基金“中國民間公益透明指數”專門發布“中國網絡公益透明指數”，為網絡公益組織的透明提供參考標準。網絡公益組織透明之日，社會公信質疑消弭之時可期。細而言之，“中國網絡公益透明指數”在機構執行力、募捐金額、財務監督制度等一系列指標上進行加權平均而得出綜合反映其透明度的數值，以此得出公益組織透明程度。所涉及指標既包括透明的基礎性指標及引導性指標，又應囊括信息披露內容及渠道的引導性指標，以此推動公益組織自發自主披露全面且科學的信息。

[1]李暉，劉少威，潘相伶.英國慈善組織法律制度的借鑒意義[J].梧州學院學報，2008(1).

[2]王秀麗，郭鯤.微行大益——社會化媒體時代的變革與實踐[M].北京：北京大學出版社，2013:317-322.

[3]黃姣.美國慈善從業人員薪酬制度啟示[J].決策探索，2011（23）.