以稅收改革突圍收入分配改革

高培勇

在當前的中國，倘若要對具有全局性影響的制約經(jīng)濟社會發(fā)展的問題排排隊，拉出一個清單，那么，排在前面的、在清單中位居顯位的，肯定是收入分配問題。

中共十八大報告有多處地方且以較大篇幅專門談及收入分配制度改革。緊接著，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委等部門制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》。可以說，一場關(guān)于收入分配制度改革的攻堅戰(zhàn)已拉開序幕。

收入分配是一連串事件

稍微靜下心來，將收入分配問題有關(guān)的前因后果、來龍去脈仔細地過濾一番，就會看到，如下幾個互為關(guān)聯(lián)的基本事實是不容回避的：

第一，在收入分配領(lǐng)域，當前最大的風險，并不在于收入分配差距有多大。在某種程度上，甚至也不在于收入分配差距被持續(xù)拉大。而在于面對收入分配差距被一天天拉大的現(xiàn)實，政府鮮有實質(zhì)性作為。故而，眼下的當務(wù)之急，就是政府盡快拿出實質(zhì)性的、可操作的行動方案。

第二，對解決收入分配問題，政府不可謂重視不夠、決心不大，也不可謂沒有方向定位，但就是找不準下手的地方或可操作用的工具。機制尚缺，渠道不暢，正是中國收入分配問題的重要癥結(jié)所在。故而，由重新建構(gòu)機制和渠道入手，進而謀求政府在調(diào)節(jié)收入分配方面有實質(zhì)性作為，方為解決收入分配問題的重要著力點。

第三，一旦將著力點放在縮小收入分配差距的機制構(gòu)建而非一般性的解決某些突出問題上又會發(fā)現(xiàn)，初次分配層面屬市場體系，既相對復雜，亦存不少有待論證之處。再分配層面可在政府掌握之中，既相對明晰——以稅收、社會保障和轉(zhuǎn)移支付為主要手段，又有可供參照的國際經(jīng)驗——在OECD國家，再分配機制對于基尼系數(shù)的改善平均可達14個百分點。故而構(gòu)建收入分配調(diào)節(jié)機制和渠道，當由再分配層面的調(diào)節(jié)機制做起。

第四，再分配的靈魂就在于“劫富濟貧”或稱“抽肥補瘦”。并以此為標尺審視現(xiàn)實中的稅收、社會保障和轉(zhuǎn)移支付，還可發(fā)現(xiàn)，作為主要致力于“濟貧”、“補瘦”的行動手段，盡管社會保障和轉(zhuǎn)移支付仍有種種不盡人意之處，但畢竟機制在，有渠道。當下的任務(wù)，在于采取多方面的措施進一步加以“完善”。作為主要致力于“劫富”、“抽肥”的行動手段，現(xiàn)實中的稅收則既無機制，又無渠道，基本不具備勝任如此使命的條件。

相對而言，現(xiàn)行稅制的缺陷以及由此派生的現(xiàn)實稅收格局，系當下中國收入分配領(lǐng)域的“卡脖子”地帶。只有打下稅收制度改革的基礎(chǔ)，才會有各種再分配手段的協(xié)調(diào)配合，才可能實施有助于“劫富濟貧”目標的操作，才可說得上政府在收入分配領(lǐng)域有實質(zhì)性的作為，也才有可能打破目前在收入分配問題上的僵局，迎來中國收入分配差距縮小的曙光。

從稅收制度改革入手

說到中國現(xiàn)行的稅收制度和現(xiàn)實的稅收格局，可以2012年的數(shù)字為例，操用寥寥數(shù)語還原出如下一副近似直觀的基本圖景：70%以上稅收收入來自間接稅。剩下的25%左右份額的直接稅，其中的19.5%又系企業(yè)所得稅。只有5.8%的稅收收入，來自于個人所得稅。如此的稅收制度和稅收格局，歸結(jié)起來，具有兩大不同于其他國家的突出特點：

其一，價格通道，即70%以上的稅收要作為價格的構(gòu)成要素之一，附著于價格之中，通過價格的傳遞而轉(zhuǎn)嫁于廣大的消費者；其二，企業(yè)出口，70%以上的間接稅加上近乎20%的企業(yè)所得稅，大約90%以上的稅收都出自企業(yè)之手，由企業(yè)繳納給政府。

正是如此的稅收制度和稅收格局，導致我們在調(diào)節(jié)收入分配特別是調(diào)節(jié)過高收入方面一再地遭遇實在跨越不了的種種難題：70%以上的稅收需通過價格轉(zhuǎn)嫁，意味著我們的稅收歸宿在整體上是難以把握的。無論增稅還是減稅，基本上是“一鍋煮”或“一勺燴”。不論富人和窮人，要增稅，大家一起增。要減稅，大家一起減。不論是誰具體多交了稅收，通過價格通道的層層轉(zhuǎn)嫁過程，最終買單的，都是全體消費者。也不論是誰具體少交了稅，最終獲益的，同樣是全體消費者。鎖定特定的人群實行“定點調(diào)節(jié)”，讓稅收的歸宿能有所把握，對于我們，目前還是一個難以企及的事情。此其一。

90%以上稅收需通過企業(yè)之手繳納，意味著我們的稅收調(diào)節(jié)在整體上難以觸及居民個人。中間隔著企業(yè)這堵墻，政府著眼于居民收入分配所實施的調(diào)節(jié)，即使意圖明晰，目標確定，一旦投入操作，經(jīng)過企業(yè)這個中間環(huán)節(jié)，其有效性究竟能有多大，目前仍是一個難以提及的世紀之謎。此其二。

只有6%左右的稅收直接來自于居民個人，意味著可用于調(diào)節(jié)居民個人收入分配的稅收空間極其狹小。在如此狹小的空間內(nèi)，即便稅收的征管技術(shù)及其現(xiàn)代，即便實施操作的稅務(wù)人員素質(zhì)極其高超，它所能產(chǎn)生的能量，相對于它所鎖定的調(diào)節(jié)對象——居民收入——而言，也屬于小馬拉大車，心有余而力不足。運用稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配，目前無疑還是一個難以實現(xiàn)的夢想。此其三。

作為稅收制度改革新的目標定位，“形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”先后被載入中共十八大報告以及國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》之中。

毋庸贅言，將這一目標定位付諸實施的基本路徑，就在于通過稅收改革，在保證宏觀稅負水平基本穩(wěn)定，大致不變的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少由企業(yè)繳納的稅，增加由居民個人繳納的稅，從而建設(shè)一個融間接稅和直接稅、企業(yè)法人納稅與居民個人納稅為一體的大致均衡的稅收體系格局。

回頭看過去一年圍繞“營改增”的基本軌跡，便會發(fā)現(xiàn)，圍繞建設(shè)一個大致均衡的稅收體系格局目標，我們已經(jīng)邁出了堅實的一步。

比如，作為迄今為止涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的一項結(jié)構(gòu)性減稅舉措，在過去的一年中，即使在以上海為代表的少數(shù)區(qū)域內(nèi)和以“1+6”為代表的少數(shù)行業(yè)內(nèi)，甚至除上海之外其他區(qū)域的試點只有區(qū)區(qū)幾個月的時間里，“營改增”已經(jīng)帶來了400億元的減稅規(guī)模。隨著2013年8月實施“營改增”的區(qū)域范圍擴展至全國，并且，在未來幾年內(nèi)，其他行業(yè)范圍擴展至鐵路運輸、建筑安裝和電信等眾多領(lǐng)域，其所涉及的減稅規(guī)模將可能達數(shù)千億元。毫無疑問，這些被減下來的稅都屬于間接稅。

再如，作為中央經(jīng)濟工作會議提出的一項重要部署，“結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策”已經(jīng)深入人心并逐步落實。在其中，擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍、加快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，不僅已經(jīng)進入議事日程，而且將作為與“營改增”相輔相成的稅制改革舉措，著力推進。無論是個人住房房產(chǎn)稅試點范圍的擴大，還是綜合與匪類相結(jié)合的個人所得稅制度的建立，所涉及的都是增稅。這些可能被增上去的稅都屬于直接稅。

如此改革之后形成的稅收制度和稅收收入格局，符合十八大精神的要求，更系收入分配制度改革的基礎(chǔ)。

助推收入分配改革

在十八屆三中全會對全面深化改革作出部署之后，或至遲于“十二五”落幕之時，隨著營業(yè)稅被全部納入增值稅框架體系的進程，中國將進入一個整體稅收制度體系的重構(gòu)階段。

如此美好的前景，既是我們抱有的對于中國稅制改革的夢想，也是我們所面對的解決收入分配的客觀現(xiàn)實。接下來的任務(wù)，就是將夢想付諸現(xiàn)實，以稅收制度的完善助推收入分配制度改革，進而實現(xiàn)收入分配制度的完善。一旦走到這一步，又會發(fā)現(xiàn)，在當下的中國，實現(xiàn)建設(shè)一個大致均衡的稅收體系格局目標，必須破解稅收征管難題。

中國的稅收征管機制，從總體而言尚停留于“間接+截流”的水平。所謂“間接”，指的是，它基本上只能征間接稅，而不能征直接稅。所謂“截留”，指的是它基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。減少間接稅、增加直接稅也好，減少由企業(yè)繳納的稅、增加由居民個人繳納的稅也罷，稅收征管都是躲不開、繞不過的一道坎。

現(xiàn)實稅收征管機制所形成的這種“瓶頸”制約，恰恰是“十一五”稅制改革規(guī)劃的兩個未竟事項——個人所得稅實行綜合與分類向結(jié)合和穩(wěn)步推行物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）——的基本成因。難的不在稅制安排，而在征管實現(xiàn)。正式這一瓶頸，絆住了“十一五”稅收改革前行的“馬腿”。引申一步說，以個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合和開征房地產(chǎn)稅為代表的“十二五”稅收改革規(guī)劃能否落實到位，取決于我們最終能否破解這一“瓶頸”。

說到底，中國的稅改夢，基礎(chǔ)在于稅收征管機制的重構(gòu)。由此說來，實現(xiàn)稅改夢又要寄托于重構(gòu)征管夢。以重構(gòu)稅收征管機制實現(xiàn)稅制改革規(guī)劃，以稅制體系的完善助推收入分配制度的完善，這可能是我們將以稅收制度改革突圍收入分配改革夢想變?yōu)楝F(xiàn)實的必由之路。