生態三峽：聚焦民生，和諧發展

生態三峽：聚焦民生，和諧發展

文/羅婧奇 吳冠宇 圖/黎 明 編輯/任 紅

國務院三峽辦移民管理咨詢中心原處長、研究員，三峽大學兼職教授梁福慶，基于多年從事水庫移民管理和區域經濟可持續發展研究與實踐認為，庫區移民安穩致富、生態環境保護和地質災害防治是庫區當前和今后發展的重中之重。在采訪中，他分析了后三峽時代的核心問題，闡釋了“生態三峽”的美好目標，并就《三峽后續工作規劃》的實施和前景作了初步分析。

三峽，不論是作為地質地貌特指，地域界定，還是工程名稱，或者人為改造自然所形成的范圍和造成的影響，都牢牢牽住社會各界的目光，持續熱度已經二十多年。地理三峽風光秀美，人文三峽底蘊深厚，工程三峽雄偉壯麗，而因工程三峽造就的庫區三峽包容萬象。庫區三峽的可持續發展是其管理者、建設者、研究者乃至全國關心庫區建設和發展的人不斷探索的主題。

2009年底，三峽工程初步設計建設任務如期完成，具備全面發揮所設計的防洪、發電、航運等綜合效益的能力，并在至今幾年來的穩定運行下，不斷發揮防洪、抗旱補水、發電、航運等巨大效益，為庫區及長江中下游地區的民生和環保做出了重要貢獻。

歷史性建設目標

后三峽時代不僅是一個時間概念，更是一種生存圖景的描繪，是一個漫長悠遠的歷史性建設目標。

《三峽后續工作規劃》（后文簡稱《規劃》）正是為了確立目標以及具體描繪發展路徑而出臺的規劃。梁福慶指出，《規劃》有其獨特的歷史背景，它在2009年三峽工程初步建成蓄水運行后出現了一些累積性問題及新情況新問題時提出，為工程建成后的庫區可持續發展和充分發揮工程綜合效益指明了方向。

所謂累積性問題是工程論證、建設時期已經預見或發現的問題，譬如建設時期，庫區重點是移民搬遷及安置，因為時間緊張、資源環境制約等原因，沒有充分考慮移民安置可持續發展及安穩致富的問題。工程建成后，庫區民生對移民的安穩致富工作提出了更高要求。

出現的新問題要引起關注。三峽水庫175米蓄水運行后，庫區形成了一個世界上面積最大（面積348.93平方公里）及水位變幅最大（175米至145米水位運行時的落差達30米）的消落區。如何加強消落區的治理、利用和管理，是一個需要認真研究和努力解決的新課題。再比如，三峽水庫清水下泄致使泥沙減少，對長江中下游江岸和入?？诘亩逊e作用減弱所帶來的影響也需要不斷研究、采取措施以緩解。

三個重點：移民、生態與安全

早晨時分的夔門。

一個移民家庭里安置好了一個主要勞動力，就相當于安置好了一家人，并且很多年輕人樂意跳出庫區地域限制，到各地謀求自身發展，從而通過自身努力摘掉身上的“移民”標簽，靠自己而非靠補償來穩定安置，這是一種良性促進。

《規劃》給出了十年周期，在2011年至2020年的十年內，三峽庫區建設要達到一個良好的局面。結合近幾年的工作實踐和觀察，梁福慶認為，庫區發展最值得關注的還是移民安穩致富、生態環境保護和地質災害防治等三大問題。

解決庫區移民安穩致富問題排在首位，包括移民就業增收，移民子女培訓、職業教育及就業創業，移民養老、醫療社會保障等內容。“沒有就業，一切都是空談?！绷焊c指出，最好的安置應該是就業安置。他說三峽移民非常特別，一般的水庫移民比例都是農村移民多、城鎮移民少，而三峽移民則相反，城鎮高于農村，城鎮移民占就地安置移民近70%?！敖鉀Q城鎮移民民生的難度遠遠大于農村移民。”梁福慶說，“農村移民有塊地，吃住都依賴土地，再加上后期扶持，基本就安置了。而城鎮移民尤其是城鎮居民、占地移民等需要在新城中就業謀生，卻因為文化程度不高、年齡大等種種原因就業困難，難以維持生計，需要通過移民培訓、幫助就業、后期扶持、完善養老社會保障等多種措施，才能基本安置。”移民子女的培訓為什么重要？因為培訓安置的做法，三峽庫區算是創新為之，移二代或者移三代年輕，學習意愿和能力強，培訓后取得專業技術資格證及學歷證書就有了就業條件和基礎。同時，一個移民家庭里安置好了一個主要勞動力，就相當于安置好了一家人，并且很多年輕人樂意跳出庫區地域限制，到各地謀求自身發展，從而通過自身努力摘掉身上的“移民”標簽，靠自己而非靠補償來穩定安置，這是一種良性促進。

生態環境保護問題，需要特別關注庫區防污減排、最嚴格的水資源管理、水庫綜合管理、水質保護和生態環境保護關鍵性技術研究及應用等，保證三峽水安全和生態安全。梁福慶指出，由于三峽水庫是我國淡水資源戰略儲備地，水庫的水安全涉及到長江中下游甚至全國的水安全，這個特殊性質決定庫區一定要保持一庫清水，因此要限制開發，特別注意防污減排?！白顕栏竦乃Y源管理要從源頭做起，工業要達標排放，農村要注意面源污染，要嚴格控制船舶的流動污染。水庫綜合管理包括對水體、水面、岸線、陸上生態資源等生態環境管理以及水庫生態調度管理，確保三峽水庫水質安全。要研發和應用關鍵性技術，促進水資源保護從粗放型保護向精細型、科學型防治發展，提高保護水資源的質量和效益?！?/p>

地質災害防治問題即庫區安全問題，災害一旦發生會危及庫區的人居安全和水庫的運行安全，也就談不上發展了，所以從某種角度看安全問題是首要問題?！跋刃醒┲兴吞浚僬撳\上添花。庫區地質災害防治是確保三峽工程持續發揮綜合效益的重要保障，只有重視和加強地質災害預防預警工作及重大地質災害治理工程建設，才能有力保證庫區安全?！绷焊c認為以上三點是后三峽時期的工作重點和關鍵。

巴東新縣城。

移民安穩致富的措施與經驗

通過職業教育培訓，能夠按照市場需求提高移民就業技能和條件，有效提升庫區移民人力資源價值，拓展移民安置渠道，提高移民安置效益，實現比貨幣安置更長效的自我安置，甚至激勵移民走出庫區，走向全國。

根據庫區移民近幾年實踐，針對移民安穩致富有以下有效措施：

其一，深入持久地開展全國對口支援三峽庫區移民工作。這是全國對口支援大型工程建設的首創，成效顯著。從2010年至2012年底，全國對口支援三峽庫區移民工作資金626.94億元，其中經濟建設類項目資金614.65億元，社會公益類項目資金12.29億元，而移民工作開展二十年來，截至2012年底，這三個數字分別為1321.57億元、1272.64億元、48.39億元，近三年之和就幾乎達到了之前十七年之和。一大批名優企業和名牌產品落戶三峽庫區，加上經濟發達地區的思想、觀念、技術等進入，庫區的相對封閉狀態有了明顯改觀，庫區柑橘、畜牧等優勢產業、新型工業和旅游服務等特色產業，交通、電力、水利、城鎮等基礎設施建設，科教文衛等社會事業都實現了新發展。

其二，移民培訓、職業教育、就業創業取得較好效果。梁福慶認為，三峽移民培訓很有特色，包括政策宣傳、思想教育、農工技能、就業創業培訓等多方面。據不完全統計，2010年至2013年近4年來，庫區進行移民各類培訓近10萬人次，移民子女職業教育（資助移民子女接受中、高職學歷教育）上萬人，幫助移民創業數千人，幫助移民就業或轉移就業上萬人。

其三，庫區各縣都進行了生態家園建設，有上百個成功建設點，通過改廚房、改廁所、改豬圈的“三改”，修沼氣池，通路、水、電、廣播電視，設醫務室、衛生室、垃圾小站等措施，明顯改善了農村移民的生產生活環境。

其四，庫區共綜合幫扶了300多個居民小區。梁福慶介紹，之所以要幫扶居民小區，因為那是解決城鎮移民安穩致富的重要內容，安置在居民小區的往往都是占地移民或城鎮居民、進城移民，居住地偏遠，交通不便。綜合幫扶使居民小區的基礎設施建設、居住生活環境、就業條件等有了較大改善。

在庫區移民近幾年安置中形成了可供借鑒的以下經驗：

第一，制訂科學合理、符合實際的規劃是指導三峽后續工作有序開展的基礎。近幾年實踐證明，規劃的思路和采取的主要措施，如解決移民安穩致富問題，通過加強“兩調一保三完善”（兩調是調整產業結構、調整就業結構，一保是實施移民群眾社會保障，三完善是完善基礎設施、社區公共服務設施以及自然與人文遺產），加強庫區生態環境保護，通過“控污、提載、抓重點”（控制污染，提升生態環境承載力，抓住建設庫區生態屏障區和削減庫區面源污染負荷兩個重點）等方式方法，是符合三峽庫區實際，是科學有效的。

第二，深入持久地開展全國對口支援三峽庫區移民工作是推動和保證三峽后續工作順利開展的條件。梁福慶說，2010年至2013年以來，對口支援總額已經超過了前十七年的總和，“對口支援資金和移民安置資金基本相當，等同于全國人民又支援了另一份移民安置資金用以保障移民生產生活，對提高移民安置質量起到了很好的作用?！?/p>

第三，抓好移民培訓，尤其是就業創業培訓及職業教育，是提升人力資源價值的有效辦法。庫區就業難的最主要原因是人力資源價值不高，文化程度低，就業技能單一。通過職業教育培訓，能夠按照市場需求提高移民就業技能和條件，有效提升庫區移民人力資源價值，拓展移民安置渠道，提高移民安置效益，實現比貨幣安置更長效的自我安置，甚至激勵移民走出庫區，走向全國。

奉節新城。

生態三峽：后三峽時代的生態與安全

要建設好“生態三峽”，就要更好地運用科學發展觀理論、水環境管理理論、流域綜合管理理論等現代科學理論來指導三峽后續工作。

根據《規劃》，庫區除移民安穩致富外，生態環境保護與地質災害防治也是三峽后續工作的重點。

近幾年來，三峽庫區生態環境保護工作按照“控污、提載、抓重點”的策略，統籌管理，穩步展開，取得了可觀的成效。截至2013年底，累計建設生態環境保護工程項目數百個，項目投資使用總體良好，取得了較好的生態效益、社會效益及經濟效益。

例如，在控制污染方面，庫區實行嚴格的水資源管理，加大對防污減排工作的關注，加強對庫區面源、點源、流動源污染的治理，確保達標排放，使防污減排工作從源頭得以控制，保證三峽庫區水生態環境安全。到2013年3月，已完建秭歸縣農村截污示范區建設項目、云陽縣盤龍鎮農村截污處理項目、涪陵區南沱鎮農村截污處理項目、重慶庫區移民生態文明示范村建設項目4個，共完成10789戶“一池三改”，基本達到了環境凈化、村容美化、生態綠化的要求。

在生態屏障區建設方面，已完建的秭歸縣生態屏障示范區建設項目、巴東縣沿渡河鎮羅溪壩庫岸農田區生態屏障建設生物治理項目、云陽縣生態屏障區紀念園改建項目、云陽縣盤龍鎮生態屏障區建設項目，綠化面積共3.18萬畝，種植各類經濟林2346畝，提高了區域內森林覆蓋率，減少了生態屏障區水土流失，美化景觀、涵養水源等作用初步顯現。

在地質災害防治工作中，由于三峽庫區地質環境復雜，加之蓄水以來水位抬升，漲落頻率和幅度加大，降低了庫岸邊坡的穩定性，因此庫區的地質災害防治工作具有復雜性、階段性和長期性的特點。2008年至2012年，國務院三峽辦、湖北省、重慶市高度重視三峽工程試驗性蓄水工作，加強協調指導和監督檢查，庫區各區縣強化責任落實，建立健全工作機制，周密安排部署，強化安全監測防范措施力度，及時對水庫試驗性蓄水運行對庫周群眾的影響進行了處理，確保了受影響群眾的生命財產安全、三峽工程試驗性蓄水水庫運行安全和庫區社會穩定。

這一系列有效措施的實施，大力促進庫區生態環境保護工作與地質災害防治工作由原先的粗放型向精細型、科學型發展，提升了庫區生態環境保護與地質災害防治的工作成效，為加快建設“生態三峽”提供了良好條件。

蓄水后的忠縣石寶寨。

當被問及如何建設好“生態三峽”時，梁福慶給出了幾點建議。他指出“生態三峽”理念的核心內容是環保、低碳、可持續，保證三峽水安全和生態安全。要建設好“生態三峽”，就要更好地運用科學發展觀理論、水環境管理理論、流域綜合管理理論等現代科學理論來指導三峽后續工作；適時適當地優化三峽后續規劃，加強庫區生態環境建設與保護，妥善處理三峽工程長期運行產生的新情況、新問題；創新發展理念，促進庫區科學發展觀的貫徹，加快傳統經濟發展方式的轉變和產業結構調整，大力發展城鄉低碳經濟及循環經濟，提高資源利用效率、降低消耗，減少單位GDP的環境影響，實現建設“兩型”社會和人與自然和諧相處，庫區“綠水、青山、藍天”常在的目標；適時建立三峽流域生態補償機制，推進三峽流域生態補償有序進行；進一步引進、應用國內外先進方法和高新科學技術，提升庫區生態環境保護和三峽水庫綜合管理的監測、預警、治理及管理效能；大力加強庫區防災減災工作，建立健全長效災害綜合防御體系，包括防災減災技術體系、災害監測預警體系、水體污染、公共衛生安全等突發事件預警和應急處置機制等。

巫山神女溪。

庫區資源寶庫

三峽水庫蓄水175米后，形成一個長663公里，庫岸線達5711公里，面積1084平方公里，總庫容達393億立方米的河道型水庫。同時，庫區擁有一個在冬季正常蓄水位175米到夏季最低水位145米之間的落差達30米的永久性水位季節消落區，其面積達348.93平方公里，是世界上水庫消落區水位漲落幅度最高和面積最大的。

三峽庫區蓄水175米以來，一部分原有的珍稀特有物種、文物、景觀資源受到水位上漲的影響，亟需轉移和保護；同時，水位的漲落也為庫區帶來了一部分新增資源。受淹資源的保護與新增資源的開發利用是三峽庫區生態環境保護與資源開發的大課題。

為挽救庫區珍稀特有物種資源，保護生物多樣性，三峽庫區建立了12個陸生生物、水生生物自然保護區，實施了疏花水柏枝、荷葉鐵線蕨的搶救性保護；開展了珍稀特有魚類的人工增殖放流，建立了多個珍稀特有魚類自然保護區。

觀夔門的游客。

在文物保護工作中，“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物保護方針和“不改變文物原狀”的原則得到了全面貫徹和切實執行，重視文物保護生態環境建設和服務設施配套建設的文保生態文明理念，則被人們肯定和接受，使得庫區全部1087處、24萬件文物得到了妥善保護，較好地保存了庫區人文景觀、民俗風貌和歷史文化，一批重點地面文物保護項目已投入文物保護開發和旅游業的使用。

受蓄水影響的44處景觀資源的保護與建設工作，在國家及地方政府、部門的重視下，嚴格按照相關法規條例的要求，取得了明顯的保護與建設成效。瞿塘峽、巫峽、西陵峽、烏江畫廊等一批著名自然老景觀神韻不減；庫區新開發的湖泊、島嶼、峽谷、漂流河段、溶洞、溫泉、瀑布等新景觀秀麗誘人，具有良好的旅游開發價值；三峽大壩、重慶中國三峽博物館等人造景觀光彩奪目，并獲得了可觀的旅游經濟效益。

三峽水庫蓄水175米后，形成一個長663公里，庫岸線達5711公里，面積1084平方公里，總庫容達393億立方米的河道型水庫。同時，庫區擁有一個在冬季正常蓄水位175米到夏季最低水位145米之間的落差達30米的永久性水位季節消落區，其面積達348.93平方公里，是世界上水庫消落區水位漲落幅度最高和面積最大的。消落區中高程在155～175米之間可開發利用的面積約占60%左右。廣闊的水域資源、岸線資源和消落區資源，以及因蓄水新增的100多處孤島、半島、湖泊、峽谷、漂流河段、溶洞、溫泉、瀑布等景觀、旅游資源都具有相當大的開發利用價值。

此外，蓄水以來，川江通航能力顯著提升，運輸船舶由1000噸級提高到3000～5000噸級，并實現全年晝夜通航，庫區40條支流航道具備通航條件，航道資源大幅增加。

合理開發利用庫區水域資源、岸線資源、消落區資源、景觀資源以及航道資源，可滿足經濟社會不同層次的需要，促進移民安穩致富。但因三峽水庫性質特殊，對這些資源開發利用和管理直接關系到三峽水庫生態環境保護、水生態安全和水庫運行安全，關系到臨岸基礎設施安全以及人民群眾的生活生產安全，因此對其開發利用和管理的難度較大。

梁福慶就這些資源的開發利用給出了相關建議。他認為可以進一步加強三峽水庫水域資源、岸線資源、消落區資源以及景觀資源的調查及評價，及時編制和優化有關開發利用規劃及實施計劃。制定管理辦法，嚴格執法，切實加強岸線資源、消落區及景觀資源開發管理工作，嚴禁破壞岸線和消落區生態環境，提高新增景觀資源開發利用的質量和效益。在水域資源開發利用上，可創新養魚方法，實行政府放養種魚苗，組織漁業社有計劃打撈，增加移民就業創收。針對航道資源的開發利用，梁福慶指出需要積極開展航道整治，提高航道維護尺度；推進長江船舶標準化、大型化和現代化；加強三峽庫區和壩區水上事故應急、救助打撈、水上消防、安保、船舶防污染處理等能力建設；加強庫區港口和集疏運通道建設，提高航運綜合物流能力；完善兩岸翻壩轉運體系，擴大過壩運輸能力；進一步優化管理，提高三峽船閘運行效率。

梁福慶還指出，近二十年的庫區生態環境治理、地質災害防治、受淹資源保護以及新增資源開發的實踐中，三峽庫區積累了一系列可貴經驗，適用于庫區特殊實際，對于三峽后續規劃工作的繼續開展具有可借鑒意義。

第一，體制創新，建立健全適合我國國情和三峽庫區實際情況的管理體制。三峽工程建立健全了由國務院三峽工程建設委員會負責的管理體制，形成了統一領導、統籌安排、分工負責的權威、協調、高效的管理保障體制，在順利推進三峽生態環境保護、地質災害防治、文物保護、景觀資源開發等目標任務的完成及其可持續發展等方面發揮了重要的制度保障作用。

第二，政策創新，實事求是地調整政策和制定規劃。通過一系列相關政策、規劃的調整制定，有序地指導了三峽庫區移民安置、地質災害防治、水污染防治、生態環境保護等工作的開展。

1999年及2001年，國務院綜合考慮三峽庫區實際情況提出的“兩個調整”（三峽庫區農村移民大量外遷安置和搬遷工礦企業進行結構調整）和“兩個防治”（三峽庫區地質災害防治和水污染防治）政策，對鼓勵、組織移民外遷，緩解庫區人地矛盾和環境容量壓力，加快工礦企業結構調整，推進庫區防污減排，確保水源安全以及地質災害防治工作發揮了重要作用。

第三，方法創新，引進和健全先進的管理方法。在三峽生態環境保護、地質災害防治、文物保護、景觀資源開發等實踐中，借鑒和引進了國內外其他行業的先進管理方法，如項目法人制、工程監理制、質量終身責任制以及竣工驗收、財務審計、稽察等，推動和保證了有關保護措施落實到位，完成目標任務。

第四，方式創新，搞好調查、評價及規劃編制。建立先調查評價，后規劃，再開發的工作秩序，做好對開發對象的充分調查和評價，合理編制、及時優化有關開發利用規劃及實施計劃，有序開展開發利用工作。

1993年至1996年，國家文物局組織力量，進一步補充水庫淹沒區和移民安置區的文物古跡調查、考古勘探和評價工作，補充完善了三峽庫區文物保護規劃報告。1998年國家文物局組織編制了《長江三峽工程淹沒及遷建區文物古跡保護規劃報告》，后經國務院三建委批準實施，開創了我國文物保護工作先規劃、后實施的先河，建立了適合大型文物保護工程的新秩序。

第五，科技創新，強化科技支撐作用。為保證三峽后續規劃工作穩步高效地開展，庫區在經濟、技術、工程和生態等各方面的工作中都引進和采用了新型、先進的技術和方法。例如，通過產業結構調整，推廣節能減排技術和管理模式，大力發展城鄉循環經濟、新型環保產業、綠色食品加工業、特色旅游、現代物流和農村服務業等，加快庫區傳統經濟發展方式的轉變；加大農業科技含量，推廣新型農藥和配方施肥技術，推廣農村循環經濟，促進設施農業、規模農業和精細農業的發展；將工程、技術和生態方法結合起來綜合治理庫區水土流失，有力推進庫區生態環境保護。此外，庫區還引進了一批如物理勘探、電子測繪、地層提取技術、信息技術、納米材料、“3S”（遙感系統、地理信息系統、全球定位系統）等新技術、新工藝、新材料。

第六，理念創新，凝聚公眾共識。通過報刊、廣播、電視、網絡等多種媒體形式開展了有針對性的宣傳教育，凝聚公眾共識，鼓勵社會公眾、非政府組織參與并監督三峽生態環境保護、地質災害防治、文物保護、景觀資源開發等工作，共同推進其保護和建設。

規劃有節點，發展無止境

《三峽后續工作規劃》提出分兩期實施，即近期2010～2015年，遠期2016～2020年，目前已經迫近2015年這個近期節點。梁福慶認為，照現在的實施進度和努力趨勢，能在2015年、2020年分別完成預期任務，達到預期目標。

梁福慶還強調，雖然《規劃》只描繪了十年藍圖，但發展無止境，要根據三峽庫區的現實情況、人民的迫切要求，并基于三峽水庫的中國淡水資源戰略儲備庫的特殊性質，在十年后續工作取得明顯成效、三峽工程更充分發揮巨大綜合效益的情況下，仍將需要長期、持續關注三峽庫區移民安穩致富、生態環境保護和地質災害防治等民生工作。