公民監督之于政府合法性構建

唐佳佳 武彩精

公民監督之于政府合法性構建

唐佳佳 武彩精

隨著我國公民民主要求的提高、權利意識和法治觀念的增強，公民監督權，不僅局限于對防治官員腐敗、凈化政權有著重要意義，更在于它是增強公民對政府信任感、認同感和服從意愿的有效路徑。公民監督權是將公民對強力的被迫服從轉化為對權威的自愿遵從的重要手段，能夠提高政府的合法性。

公民 監督權 政府 合法性

一、引言

公民監督權，即公民對國家機關的活動和國家機關工作人員的行為實施監督的權利。其依據往往是一國憲法和法律之規定。“公民監督權是一項具有‘人民主權’性質的權力，它構成了一個國家監督體系的基礎。”[1]公民能夠廣泛地監督政府是憲政的體現，是民主政治的應有之義，是法治國家公民政治參與的有效形式，促使政府在人民允許的范圍內行使人民所授予或者委托的權力，確保了人民（公民）應有的主人翁地位。公民監督政府的權利，是對公權力的規范和限制，但并不意味著公民權利與政府權力的對立，而是闡釋了政府權力的來源及最終的歸屬在于人民或者公民。事實上，處于深刻社會轉型期的政府切實地保障公民的監督權，對于表明政府的人民性，維持和提升自身的合法性有著重要意義。

“政府合法性問題的本質即是政府的正當性來源問題。”[2]任何一個政府都無法繞開這一問題，都必須對其存在的正當性進行必要的辯護。自古希臘亞里士多德的正宗政體與變態政體的劃分、中世紀的君權神授及中國古代天命學說，至而后的國家主權學說、社會契約論以及人民主權論等學說，都涉及對政府合法性的論證。這些理論和學說，往往都把合法性歸結于政府所體現的某種價值。馬克斯·韋伯則從經驗分析的角度將合法性的來源概括為傳統、領袖人格和法理，而所謂合法性，就是促使人們服從某種命令的動機。戴維·伊斯頓認為合法性在于意識形態、結構（政治制度、規范）、個人品質。李普塞特則稱“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”[3]阿爾蒙德把合法性理解為，公民自愿遵守政府的法規，“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這種政治權威就是合法的”[4]。哈貝馬斯則強調，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”[5]。在不同時期，人們總是從不同的角度來闡述合法性，既彼此區別又彼此相關。對合法性的解釋日益趨向于公民的認可和自愿服從，即以公民對政府的認同和自愿服從來解釋政府的正當性問題，這已日漸成為共識。“政府在其運行空間不變，沒有重大外力特別是不可抗力直接產生作用的情況下，由于生產力的發展、社會的演進、公眾對公共產品需求的增長以及政府組織功能的缺陷或缺失等原因，政府的合法性出現緩發型減退。”[6]當今，現代性因素及社會轉型期所產生的問題，對傳統的政府合法性的來源產生了更為巨大的沖擊。合法性基礎的動搖或逐漸喪失意味著一國的政治統治在一定程度上存在著危機，其統治必將難以長久，這是任何一個統治者所不希望看到的。因此，合法性的謀求成為各國政府政治活動的重要目標。

政府與執政黨的合法性已不在于昔日革命的成功所取得的歷史功績和所擁有的強力，亦不單純的在于領袖魅力、意識形態教化、共和國憲法的規定，日漸取決于公民對政府的態度和情感，即是否能夠認同和自愿地服從政府權力。在現代社會中，公民服從政府官員，其所真正服從的是后者的角色。“而公民之所以服從政府官員，其原因就在于公民角色本身包含著作為公民的權利。”[7]早在1945年7月，毛澤東在回答黃嚴培提出的中共如何逃脫“其興也浡焉，其亡也忽焉”的王朝興亡規律時，對此明確的指出：“只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[8]監督政府的公民權利，保障公民能夠通過監督切實地對其所授權的政府進行有效的控制，表明公民與政府之間的主仆關系，要求政府更好地提供服務與保護。

二、公民監督權支撐政府合法性

政府的合法性固然離不開公民服從的義務，但亦離不開保障公民切實的對于政府的權利。公民監督一方面對政府起到限制作用，另一方面卻又在事實上保護了政府。公民監督權，表明了政府性質的人民性、權力獲取程序的合法性，保障了政府權力運行的正當性，促進了政府政績的提升與優化，最終增強政府的合法性。

1.公民監督權體現政府存在的合法性。

公民對于政府的認可，往往建立在政府是有無道義性或正義性即正當性基礎之上。人民主權論正是對這一問題的回答。盧梭在《社會契約論》中指出，“既然任何人對于自己的同類都沒有任何天然的權威，既然強力并不能產生任何權力，于是便只剩下約定才可以成為人間一切合法權威的基礎。”[9]各國政府和執政黨，往往也在宣稱主權在民、推崇民主的價值，以此表明政府者，人民或公民的政府，為自己的存在正當性進行解釋和說明。而“民主政治的內核在于公眾擁有至高無上的權力……要維護自身的意愿和利益，公眾必須對由自己選出的立法機關、行政機關和司法機關進行必要的監督，且公眾擁有無可爭議的監督權利”[10]。人民既然是國家權力的最終所有者，人民理應對政府、執政黨進行全方位的監督。國家、政府對待公民監督權的態度，反映的已經不是單純的對公民權利的重視與否，更折射出國家、政府、執政黨如何看待自身的存在，如何看待與公民或人民之間關系的問題。

正是如此，監督權暗含了政府存在的合法性，也唯有保證公民監督權的政府，才能表明其存在的合法性。只有人民授予的權力在人民的監督下行使而不至于違背人民的意愿，人民主權才能真正實現，才能表明政府的正義性。也唯有接受公民監督的政府權力，才不會凌駕于公民和社會之上，才能以人民或公民的名義賦予自己存在的依據。概括而言，公民的監督權表明國家、政府的人民性，監督權的實現使公民對政府產生信任、認同、歸屬感，才能使其自愿服從政府，使得政府合法性得以體現和提高。

2.公民監督權表明政府獲取權力的程序的合法性。

在憲政體制下，國家的一切權力屬于人民。然而，人民何以行使權力，何以成為國家的主人，何以真正控制政府？人民意志的表達往往是通過選舉代表，進而產生代議制政府來實現的。而監督權的要義不僅僅在于防治腐敗，更在于監督權是選舉權的延續，是公民繼選舉之后，掌控政府的手段。在前蘇聯，占統治地位的工人階級最終淪落為官僚干部的從屬者，原因就在于缺乏健全的社會主義民主和監督機制。“蘇聯社會明顯地區分為兩個集團:擁有職位—權力資源，能支配、管理國家全部生產資料的管理集團，以及擁有知識、技能資源或體力資源的勞動集團。”[11]“離開了有效的公民監督，公民的選舉權就難以貫徹到底，罷免權就失去了依據，人民當家作主也就成了一句空話。”[12]公民對政府授權的完整程序并不僅僅在于選舉過程，而是包含三個階段：選舉、監督、罷免。這一程序是通過公民的選舉權、監督權和罷免權來實現的。

“政府能否長期保持其合法性，不僅要看它的政治綱領、階級基礎和意識形態，而且要看其執政程序的制度化與規范化程度，因為執政程序的制度化、規范化有助于實體內容的實現，立法、行政、選舉等過程中的程序是否制度化與規范化都對結果的正當性、合法性有著直接的影響。”[13]公民授權政府的過程并不是隨著一次選舉活動的結束而終止，它的終止是授予的權力被收回或者是下一輪選舉結束。公民無監督權或監督權無保障的國家，選舉權是形式上的一種權利，只不過是政黨或威權個人掌握政權的工具而已。選舉權是基礎，罷免權是保障，監督權則是選舉權的繼續和罷免權的前提。公民監督權在政府獲取權力中有著重要的中介作用，保證政府獲取權力的程序的合法性，離不開對公民監督權利的保障。

3.公民監督權保證政府運行過程的合法性。

從經濟人的角度出發，政府官員在做出公共決策和執行公共意志的過程中是不可能完全遵循制度的設定。官員首先是他自己，其次才是政府的官員。這就決定了在公共權力運行的過程中難免發生政府官員腐敗，乃至政權腐敗的現象。在現代化進程中出現的不同程度的腐敗現象，直接侵蝕甚至瓦解了政治體系的合法性基礎。公民監督權能夠阻止政府運行過程中的腐敗對政府合法性侵蝕。權力具有擴張性、滲透性、可交換性等特點，因此極易于腐化或異化。腐敗不僅會造成嚴重的經濟損失（增加交易成本、增大公共支出、打擊投資者的信心），而且“使利益越來越集中在政府官員和他們的商業伙伴身上，政府公眾代表的形象大大受損。而社會公眾的力量在強大的國家資源面前顯得蒼白無力，其政治行為無法遏制腐敗以實現某種政治目標或預期結果。這就導致廣大社會成員的強烈公憤，必將強烈地沖擊政府的合法性基礎”[14]。

而監督權的首先要義就是在于與腐敗作斗爭。雖然，現在各國多以權力的分開行使，來達到不同政府分支之間的監督、制約、平衡。然而現代國家政治是通過政黨來實現的，當一國的執政黨控制了國家的各個機構，來自政治系統的監督就會大打折扣。因此，相對來說，普遍的獨立于政治系統之外的公民監督，更能持久地規范政府、執政黨對人民所授予的權力的行使。也在這個意義上，公民監督政府的權利，在保護公民的同時，也保護了政府，阻止政府合法性的流逝，增強了政府的正當性。同時，社會向現代化轉型的過程中，公民也增強了對政府進行監督的要求，因此對公民監督權的保障，亦是對轉型期公民政治參與要求的回應，增加了公民對政府的滿意度。

4.公民監督權促使政府提高政績的合法性。

我國目前民主政治制度不夠完善，導致了提供合法性的政治機制缺失，其結果是政府往往通過尋求政績合法性來維護其統治的穩定性，希冀通過良好的政績來論證自身的合法性。公民監督在防止腐敗對政府合法化基礎侵蝕的同時，也能夠給政府以壓力，促使政府更有效運行，優化政府服務質量，提高政府政績，由此增強了政府的合法性。正如塞繆爾·亨廷頓所指出在20世紀六十年代、七十年代的很多政權幾乎毫無例外地把政績當作合法性的主要來源之一，以增強政府合法性，而政績平平既瓦解了統治者的合法性，也瓦解了制度的合法性[15]。在社會轉型的過程中，政府往往被賦予了主導現代化運動的使命，這就要求政府取得切實的成績，例如：促進經濟快速增長、改善民眾的物質生活、提高社會福利水平。

我們也應該注意到，政績合法性由于受到社會和自然環境的影響和制約往往也不具有可持續性。“在政治實踐中，一些后發國家面對現代化進程中的種種壓力，普遍地把政績作為其合法性的首要來源，這有一定的合理性和客觀依據，一些國家的確也運用這一戰略取得了成功。但是對于謀求長治久安的政治體系來說，僅僅致力于營造績效合法性是遠遠不夠的。”[16]事實上，政績并不構成統治權的法理依據，一個也國家很難保持經濟長期的高速增長。且隨著生活水平的提高，公眾忍受政治發展不足、社會分配不公之類問題的心理閥值就會不斷降低。必須加快從壓力型體制向民主合作型體制過渡，提高公眾認可度。僅僅依賴政績有效性，是無法實現合法性基礎的長期穩固[17]。當然，我們也并不能因此就否定政績合法性的全部價值。

三、公民監督尚存的問題

在公民監督下，政府才能夠傾向于守法。在制度化的公民監督之下，政府才能夠成為真正的合法政府。公民監督權，既限制政府權力以防官員腐敗，又在支持著政府的合法性，對于國家的長治久安起著重要作用。將公民監督權以憲法及法律的形式確定下來是必要的，但是僅有原則規定又是遠遠不夠的。在我國現實的政治生活中，由于種種原因，“既有歷史的因素，又有現實的因素；既有意識層面的因素，又有制度層面的因素；既有公民自身的因素，又有被監督者的因素”[18]，使得公民監督權在落實的過程中還存在很多問題。公民監督權在“實然”與“應然”之間還存在著較大的差距。

第一，較西方而言，我國公民對政府進行監督的主動性不強。人們思想中的畏懼政府、權力至上、人情觀念等并沒有根本改變。依附服從政治觀是中國幾千年封建官僚專制體制下政治文化的一大特征，“已無孔不入地滲透在廣大人們的觀念、行為、習俗、信仰、思維方式、情感狀態之中”[19]。第二，與之相對，政府在長期的集權意識下，形成了重政策，輕法律；重人治，輕法治的理念，缺少對公民權利的應有尊重和敬畏感。而且在事實上，政府行政決策和行政行為廣泛地存在著不公開、不透明的現象，致使公民難以獲得監督政府所需的必要信息。第三，公民監督亦缺乏剛性的法律和制度保障，監督的途徑亦不暢通，尤其是難以使監督及時進入法律的執行程序。沒有一套完整的體系使公民對于政府的關切得到制度化的及時的官方回應。因此應該有法律、制度、規章保障公民監督能夠有效運轉，并在公民監督的過程中滿足公民權利救濟的需要。

這些因素都使得公民不愿監督政府、不敢監督政府、不能監督政府。公民監督防治腐敗、提升政府合法性的作用未能得到充分的發揮。反而，在公民與政府之間產生了隔閡甚至裂痕。這就大大降低了公民對政府的認同，政府的公權力也難以轉化為公民自覺服從的權威，使得政府的合法性遭到了質疑、甚至否定，增加了政府的運行成本。

四、結論

合法性問題事關政府政治統治或政治管理的成敗，是任何政治權力都必須予以高度重視的一個問題。在社會轉型的劇烈變遷過程中，市場經濟的發展日漸否定了傳統社會完全由政治力量來實現社會整合的狀態。社會結構和社會利益的分化，也不斷地沖擊著政治共同體的社會整合基礎。而社會民眾的自主要求、權利意識、社會責任感與參政意愿日益強烈，使得傳統的威權型政府難以為繼，政治共同體傳統的合法性基礎發生了動搖。政府權力的行使，再不能于幕后黑箱中神秘運行，亦不能以簡單的強力形式出現，而必須接受來自公民的監督。凌駕于公民和社會之上的政府權力，只會不斷喪失并不斷加快喪失自身的合法性。對于監督二字，不能僅僅注意其監控、檢查之意，還應注意其督導、督促之意。公民監督是公民對國家政治權力的各個要素的評議、檢查和督促[20]。公民的監督權，暗含著人民主權的必然要求，是繼選舉權之后，公民擁有和掌控政府的另一表征，表明了公民與政府間的主仆關系。監督權的要義不僅在于限制權力、防治腐敗，亦在于防止腐敗對政府合法性的侵蝕，給予政府以壓力，使之優化服務、提升政績。只有人民能夠監督的政府，才會獲得來自人民的真正的認同與自愿的服從。公民監督權的實現，能夠提高人們對政府是自己的政府的認同感和服從意愿，能夠最終提高政府的合法性[21]。政府不管是從回應公民政治參與要求的角度來看，還是從從凈化政權、鞏固和提高自身合法性的角度來看，都應當努力排除各種阻礙因素，保障公民監督權的切實地實現。

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唐佳佳 西南政法大學政治與公共管理學院碩士研究生

武彩精 西南政法大學政治與公共管理學院碩士研究生

（責編 張佳琪）