本土法治資源下浙江農村山區生態環境的共治
——以鄉規民約可行性證成為視角

戴晶瑩

(紹興市柯橋區人民法院，浙江 紹興312000)

本土法治資源下浙江農村山區生態環境的共治
——以鄉規民約可行性證成為視角

戴晶瑩

(紹興市柯橋區人民法院，浙江 紹興312000)

當下浙江省農村山區生態問題嚴峻。在積極環境立法以填補空白的同時，應當認識到農村山區存在著鄉土性的特性，有著特殊的法治需要。若利用鄉規民約等本土法治資源，則可最大限度貼合其生活規律，培養村民的規則意識，以最經濟的方式滿足農村山區環境治理的需求。因此在美麗鄉村的建設進程中，一方面需要去其糟粕取其精華，不斷完善鄉規民約的形式和內容，另一方面則需要給鄉規民約留下一定的獨立空間，保證其能夠有效發揮在環境保護中的善治作用。

環境治理；鄉規民約；法治

當下的鄉土社會，正在發生著翻天覆地的變化。縱然現代化法治建設的浪潮正源源不斷地沖擊著農村社會，然而法治這一形式，并未如我們之前所預期的一樣，在農村發揮其既定的效用。在農村，在田間，以鄉規民約為代表的鄉間約定，仍是中國農村最基層組織中用以治安管理、化解糾紛的主要形式。這些往往被我們正規法律體系所忽略的鄉規民約，正深深影響著中國社會，特別是廣大的農村地區。他們構成了這片土地上具有一定約束力和實際效果的“類法律”，對當代法治建設產生微妙但又深遠的影響。

——謝暉[1]

一、前言

當前，浙江省農村山區生態環境保護的情勢依然嚴峻。一方面是農業生產污染，化肥和農藥的利用效率低、流失率高、嚴重污染土壤，通過農田徑流加重了水體的富營養化污染；另一方面畜禽水產養殖面積不斷擴大，餌料超量投放，大量農村生活污水和垃圾無序排放，使得農村生態環境承受的污染負荷急劇增加，環境問題日益突出，嚴重制約了農村山區以及農業經濟的可持續發展。

從法治層面而言，我國以及浙江地區對于生態環境問題是相當重視。在國家層面，從1979年頒布實施《環境保護法(試行)》以來的30多年中，我國有近30部關于環境污染防治、自然資源保護、能源、循環經濟促進等方面的法律頒布實施，已經初步形成了以《環境保護法》為核心，以污染防治、合理利用資源以及生態保護為主旨，專項立法并行的環境法律體系。[2]在地方層面，浙江省委省政府自2004年以來，共制定或修訂15部地方性法規和規章，先后出臺20多個綜合性文件和專項政策文件。

然而，伴隨著日益增多的法律法規政策文件，地區的生態環境問題卻并沒有得到有效的改善。究其根本，主要還是在于我國環境立法存在著“以城市為中心”的結構性不正義。[2]從某種意義上說，中國的環境法發展，是城市環境法的發展，農村山區的污染防治問題被完全邊緣化，單憑環境法的實施來推進該地區的環境治理，顯然是軟弱無力的。①

蘇力教授曾言，社會在任何時候都不可能只依賴某一個制度，而需要的是一套相互制約和補充的制度；這些制度不僅包括成文憲法和法律明確規定，可能更重要的是包括了社會中不斷形成、發展、變化的慣例、習慣、道德和風俗這樣一些非正式的制度。[3]既然在環境保護方面成文的法律出現了結構性的空白，那么我們可以嘗試著去依賴一些非正式的制度，如鄉規、民約，利用本土資源來實現對農村山區環境的共治。

二、本土資源下的農村山區環境自治

鄉規民約，是軟法②在農村山區的表現形式之一，一般為共同體內所有成員所自愿達成的契約、協議。由于其制作主體不是國家立法機關，因此不具備國家強制實施力，但是這并不代表其不具有約束力。它的約束力，來自于共同體內成員的相互監督，一旦制定好鄉規民約，村民就必須遵守。如果行為違背由社會連帶產生的集體良知，行為人將在無形中受到某種非正式的社會制裁，在一定時期內，一定意義上被流放。[4]這種監督和懲罰機制的效力，有時更甚于法律實施所產生的威懾力。

在環境的預防和治理方面，不少史書記載都可佐證鄉規民約的重要作用，特別是浙江地區，對于生態環境保護更是注重。據《柳州市志》所載，在白露鄉小村發現乾隆五十年《水排塘碑》，上書“聞蓋筑池(防)旱，積谷防饑。俾有塘而不知修筑，焉知桑田不變為海乎？……然塘頭之山崩壞，皆由于牛馬踐踏，亦因強蠻之徒不許挖掘，致令一處虧缺者，百處隨缺。底下之田，或遭旱槁，或(遭)淹沒，其為害不少也。……故立禁條于后，永遠為志”。[5]再如，安吉的《闔村公禁》，是當地村民針對當地竹筍養護所自發制作而成，約定“凡山脈、水口及一切公所關系等處，概不許明拌暗砍，并暨有時或被水倒風撓，亦歸公用，不得爭取以為己有。如有貪圖漁利仍蹈前轍者，鳴公究治，決不徇情。”[6]而到了現代，亦有不少農村山區自發制定鄉規民約，守住身處的最后一片青山綠水。比如海寧市利用傳統社會治理資源對村民形成的約束力，將水環境整治工作納入鄉規民約，助推水環境整治工作向縱深開展。[7]又如溫州永嘉縣橋下鎮梅岙村村兩委還專門制定了九條村規民約來制約村民的亂扔垃圾行為，成功管出村民的“環保意識”。[8]

提議將鄉規民約作為當前浙江省農村山區環境治理及生態保護的主要方式，筆者認為主要還是建立在農村山區的鄉土性以及鄉約自身特性的基礎之上。

(一)農村鄉土性

法理學上認為，由國家頒布并且有國家強制力保障實施的制定法，一般是反映了社會中較為普遍的經濟發展水平。但是同一地區間，經濟發展并不平衡。十里不同風、百里不同俗，這就決定了國家法不可能普遍適用于各個地區，并同時滿足各地方千差萬別的客觀需求。即，在經濟發展差異的基礎上，農村山區和城市對于法治的需求并不相同。

現代城市社會，是一個陌生人社會，大多數是擦肩而過的萍水相逢。這種組合的隨機性和選擇的廣泛性，沖淡了彼此之間依賴的必須，相互監督逐漸顯得累贅和不現實。明晰而有力的成文法律規定對于都市人群而言顯得更為適合。

農村山區則不同，具有濃重的鄉土性。正如費孝通先生在《鄉土中國》中所述，鄉民像植物一般在這里生根，在悠長的歲月中生長，從容地摸熟每個人的生活。經由熟悉得來的認識，是個別的，并不具有抽象的普遍性，在熟悉的環境里所生長的人，并不需要太多抽象的具有相當高度的規定原則，他只要在接觸所及的范圍之中知道從手段到目的的個別關聯。[9]鄉民在這片土地上生活，關系是緊密的。因為在農村山區這樣一個人際緊密，人員較少流動的社區中，他們必須相互依賴，相互幫助，才能克服一些無法預料的事件。

一般而言，在相對獨立的社區內部，其同質化的程度越高，那么其中自制規約所發揮的空間就越大；相反的是，其異化程度越高，則越不太可能起到所預期的作用。雖然，隨著社會市場經濟的發展，鄉土社會的地方性和封閉性有所減弱，人口的流動性日益增強，但是鄉土社會的熟人性并沒有發生本質的改變，鄉規民約仍有著深厚的根基與土壤。

因此，在農村山區，如果要對某種行為加以規制，并不需要特別上升到國家強制力的程度，桌邊門口的訓斥，村頭田間的教化就足以達到預期的目標。他們對于這片土地有著深厚的感情，懲戒更多只是形式上的要求。在集體的共同生活中，通過無數次的小摩擦，集體成員陶冶出一種相互的熟悉，建立起一種相同的預期，將其文字化，便是鄉規和民約。共同利益的表達，更能培育出內心自覺，在相對封閉的環境下滿足管理的需求。

(二)鄉規民約自身優勢

鄉規民約與現代國家法，分別代表了不同的規范體系和法的文化形態，二者之間并不是簡單的促進或者對立狀態。從國家法的角度而言，作為一種非正式的制度，鄉規民約從民間自發生長，深深地扎根于鄉土社會的社會秩序，并且具有自我實施的效力，是一種帶有本土色彩的民間機制。

1.有便于內容制定和執行

鄉規民約，本身就是村民自己所制定的，所涉及的內容具有很強的實用性。且其所包含的內容正是當下實際需求，針對性十分明顯。這種在政府指導下的民主決策往往能夠得到村民們積極且自覺的遵守和執行。特別是鄉規民約的制定程序較為簡便，靈活性很強。隨著工作重心的轉移，抑或國家政策變動，有新情況、新問題的出現，基層的村委集體組織可以很快制定出新的迎合村民自治管理的新鄉規；同時，隨著形勢發展的不同，也可以對舊的規約進行修改、補充，甚至是停止使用不合時宜的舊規約。

此外，針對當地具體環境問題所制定的鄉規民約，其一經制定就能夠獲得村民積極認同而得到順利的實行。即使個別人不愿意遵守，也會受到其他村民普遍的監督和抵制。一村規約，人人知曉，一旦違反，易于發覺，眾人不饒，這種管束對于村民有著直接而強大的威懾力。

因此，相較于那些由上而下推動實施的關涉環境保護的法律規則，鄉規民約具有其天然的社會基礎和心理上的認同感；而通過對當事人背后所連帶的一整套的社會關系的羞辱而建立起來的懲罰手段，在村民自治中實施的效果必然是包括國家法在內的其他規范所無法替代的。

2.有利于規則意識培育

目前民眾的文化素質并不高，特別是在農村山區等基層地區，村民的環保意識和法律意識較一般情況而言會更低些。且我國針對農村基層環境保護法律法規內容并不完善，僅有的一些內容大多數也屬于軟法，即多為管理型規定，村民從中極少能找到具體的、可以直接作為行為的參照系，這就造成了二者之間的隔膜，村民缺乏對環境法律約束機制的積極認同。

鄉規民約尊重鄉村善良風俗、互動投票參與的制定模式，能夠增強村民對村級自治組織的認同感，逐漸培養出良好的保護環境的意識理念和遵守制度的行為模式，使村民意識到個體利益的所在，進而用法律將利益固定為權利，實現法治思想的啟蒙；而其自身遵循法治理念，規范懲處規則的實施過程，則可以有效打破隔膜，喚醒村民對于本村環境問題處理的參與意識和規范行為的自發性，逐步培養法制觀念以及依法辦事的自覺性，從權益到權利，從守法到護法，在順應現代化發展趨勢的同時，建立起農村社會的法治秩序。

這正是規則意識的實質，正如法國著名社會學家孟德拉斯所認為的，他們會將此視為理所當然的“生活和工作必須遵循的正常方式”。[10]即，不僅僅是一個對規則之內容的了解，也不僅僅是懂得“遵守規則”意味著什么，而是把規則當做自己行動的理由和動機。[11]

3.有助于填補管理及法治空白

現今的農村社會，在一定程度上和一定領域內是超越正式法律控制的，因為政府還不能提供足夠的或對路的“法律”服務來保持這些社區的秩序。[12]鄉規民約正是一種有效的補充。特別是當下，社會正處于復雜的變革轉型時期，環境問題日益凸顯。雖有針對環境治理的頂層設計，但轉化適用到社會的最基層并非一蹴而就，這就造成了短時間內的不滿足狀態。此時，鄉規民約的優越性就得到了充分的顯現，應現實之急，為管理之效，通過全體村民的共同參與，達成民間秩序。可以這樣認為，鄉規民約亦是一支相對獨立的、有效啟迪民智的自治力量，在厘清國家與農村社會邊界的同時，實現國家與社會的良性互動。

承前文所言，“法制是整體的一部分，它始終是高高地超越農村日常生活水平的、表面上的東西。所以大部分糾紛都是通過法律以外的調停以及根據舊風俗和地方的意見來解決的。”[13]就當下浙江省農村山區的環境問題，除了由于國家產業調整所導致的工業污染轉移外，大多是農村山區自身發展過程中所產生的環境破壞，包括濫伐樹木、開山造田以及生活污水排放問題，往往事實簡單，并不復雜。行為者可能就是本村村民，和受影響的村民也往往熟悉，通過鄉規民約的相關規定或者是村子里權威的年長者的居間調和，就能夠促使其停止破壞行為，主動彌補所造成的負面影響。若通過法律手段，則通常會把簡單的問題弄得復雜得多，這不僅僅是指矛盾雙方“剪不斷、理還亂”的復雜關系和案件事實，同時還有高昂的訴訟費用以及不可預測的訴訟風險。傳統的問題處理方式，顯然能夠帶給保守鄉民更多的安全感和可靠感。

當然，這也從另一方面，體現出鄉規民約在糾紛化解中自成一脈的話語體系的優越性。作為一種地方性知識，法律其地方性不僅僅是指空間、時間、階級和各種問題，而且也指特色，即把對所發生的事件的本地認識與對可能發生的事件的本地想象聯系在一起。[14]作為法律的一種補充，鄉規民約所創造的地方性知識，更多的體現出集體組織內成員對于規則的認知特色。在這個語言體系內，仲裁者力圖運用它巨大的包容及彈性力量，服務于當事人的力量對比、利益訴求的平衡，工作于緩解可能導致變動的結構性緊張，將個體行為的正當性更多地和當事人的意愿、主動性聯系到一起，淡化了規則的剛性。[15]

誠然，實踐總是先于認識，先于理論，先于制度的。法都是在社會實踐中反復探索、總結，才會去粗取精；也只有在實踐基礎上的制度創新和理論創新，才能將其上升到一定的制度層面。從這個角度而言，鄉規民約恰好是進入了法律和政策的盲區，可以有效填補立法不足、立法粗疏以及立法落后的空白區域，有所作為。[16]

三、鄉規民約的完善路徑

農村山區生態環境治理的實踐，僅僅依靠國家強力所推行的運動式適法過程并不足夠；農村山區法治的培育，也并不單純是一個靜靜等待的時間段，幻想鄉土社會中的居民自身慢慢成長到理想法治的高度并不現實。這應當是一個以國家為主導，以鄉村建設為基礎的推進過程。換句話而言，站在國家的角度，強力可以用來進行威懾以保障法律的推行，但在鄉土農村的立場上，更需要村民發自內心的認同與自覺的習慣養成。而這，就是鄉規民約存在的意義所在。

1.鄉規民約的自我完善

必須承認，鄉規民約并非盡善盡美，縱然已經經歷時間的打磨，仍需要不斷的完善。在今后的發展過程中，應當避免其自身所固有的局限性。

比如，鄉規民約與傳統文化緊密相連，自然而然有著一定的宗教崇拜，試圖以精神方面的譴責以及借助宗教的力量來懲處破壞環境的違規者。這些意識自發所形成的樸素規則，一般是零散的，沒有邏輯性和體系化，自然也未上升到可持續發展的高度。針對這些內容，若是和封建迷信相關，必須要自檢并去除，以實現去其糟粕取其精華。

另一方面，舊時鄉規民約往往是以口頭傳播為主，缺少明確的文字記載，這在過去封閉的鄉村社會中并不成問題。但隨著經濟發展，鄉土社會的流動性加強，文字固化鄉規的必要性大大加強。同時，鄉規或以道德為約束機制，有效性不高；或以私刑為懲罰方式，違反當下法治精神。因此，在制定鄉規民約時，應當多加審視，不斷調整，適時注入現代的法治元素以尊重國情、社情和村情；在使用鄉規民約進行環境保護時，堅決做到適法裁量。

第三，鄉規民約是共同體所達成的一致，在訂立時應當是其集體內所有成員意志表達的成果。因此，在制定鄉規民約的過程中，不能僅僅將其定位于一種環境治理、鄉村管理的重要工具，由幾個干部閉門造車即可。應當是尊重每一個鄉民的權利，在民主的基礎上就他們所提出的意見、想法進行集中，以此保證鄉規民約自我控制、自我約束功能的實現。此外，在制定的過程中需要建立嚴格的審查指導機制，包括指導工作、審查備案程序、清理檢查機制以及效力確認和實際評估機制，確保鄉規民約經得起法律的考驗。

2.法規政策尊重鄉規民約

我國環境保護法律體系與農村實際情況脫節是造成村民對國家法律適用上有距離感的原因之一。若要提高“法”這一概念在鄉土社會中的權威性和有效性，就應當允許鄉規民約在一定范圍內有發揮的空間。也只有充分尊重傳統鄉規民約當中所包含著的合理因素，國家法律乃至地方法規政策的親和力才會得到激發，更加貼近民眾的生活。

第一，具有強烈的地方性風俗和區域色彩的環境保護問題，依靠地區性知識來進行處理。特別是這類環境保護問題正處于我國環境監察的空白地帶時，更應該如此。強烈的地方性色彩，正表示這類環境問題的小范圍性，完全可以依靠當地人民在長期交往過程中所形成的人情、倫理來解決，將其貿然上升到國家范圍內的法律適用制度，有浪費司法資源之嫌。

第二，若此類環境問題，屬于必須要由國家強制性規定予以規制的，比如已經觸犯了我國刑法，涉嫌環境污染罪、非法處置進口固體廢物罪等，那么鄉規民約無權進行干預，必須服從國家法律對行為人的制裁。即使使用鄉規民約去規避國家法律的嚴懲，也是無效的。

第三，在國家強制性法律規定和地方性鄉規民約的區域之外，還存在著第三領域，即二者互動適用的空間。在這個空間內，二者都具有適用的條件和可能，彼此之間并不存在價值判斷上的高低之分。選擇何種救濟機制，是當事人根據自身利益所做的決定，只要是在保證國家法律制度對該種情況具有最終裁量權的前提下，當事人所做的選擇都是可行的。特別是在環境污染所造成的民事侵權糾紛上，選擇村中長老調解抑或法院開庭審理，由權利人決定。這是他對于自身權利的一種處分，國家法律和鄉規民約只需要提供不同的選項，為其行使權利創造條件即可。

四、結語

從制定到執行，鄉規民約將本區域內集體成員的權利、義務和責任緊緊地捆綁在一起，使得相互之間產生強烈的依存感；制定者、執行者以及監督者的一體化更是使彼此之間利害一致，榮辱與共。這種精妙的制動，歷經斗轉星移而不損分毫。

以依法治國，建設法治國家為前提，我們需要正確認識鄉規民約等本土法治資源的重要治理功能，并充分發揮其在環境保護中的積極作用。特別是在當下浙江農村山區的環境建設中，不僅僅是借助鄉規民約的監督力和執行力來化解當前所遇到的地區環境問題，還可以借由集體組織自治管理填補環境法體系所留下的可塑空間，在彼此的互動中成功推進美麗鄉村的建設進程。

注釋：

①以《環境保護法》為例，其中只有第20條這一條文涉及對農業環境的保護；《大氣污染防治法》中，就城市大氣環境質量的保護作出多達5條的明確規定，而對農村大氣的環境問題卻只字未提；《水污染防治法》一共92條，對于農村水污染的防治卻只有5條規定；更甚者，《固體廢物污染環境防治法》對城市生活垃圾作出大量規定，卻以“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規直接規定”將農村生活垃圾的環境問題排除在外。

②任何社會秩序的構建，都不是單純建立在單一的法律制度基礎之上。同樣，任何問題的解決，也非僅僅依靠剛性法律的推行。在國家法之外，尚存在著其他不同形式的規范，和國家法一樣，對社會進行調整，擔負著社會穩定器的重要角色。它們也是這個社會得以有序運行的重要力量，是社會制度不可分割的一部分。我們將這種規范，稱之為軟法，即獨立于國家制定法之外，在社會中衍生，為社會所接受的，在社會中實際起到維護社會秩序的作用，指導人們行為的社會規范的總稱。參見韓永紅《本土資源與民間法的生長》，載《中共浙江省委黨校學報》2008年第4期第124頁。

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[7]賀詩明.海寧：水環境整治納入鄉規民約[EB/OL].[2014-07-07].浙江水利網，http://www.zjwater.com/pages/document/106/document_518.htm.

[8]黃林.治河進行時：村規民約管出村民“環保意識”[EB/OL].[2014-07-07].浙江在線新聞網，http://zjnews.zjol.com.cn/system/2013/04/12/019276957.shtml.

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[16]盧躍林.論村規民約在當前新農村城市化進程中的重要作用[EB/OL].[2014-07-07].大眾數字報，http://paper.dzwww.com.

2014-09-28

戴晶瑩(1988-),女，浙江紹興人,紹興市柯橋區人民法院代理審判員，碩士。

DF46

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1008-293X(2014)06-0047-05

(責任編輯張玲玲)