中央直管地級市的可行性研究

熊常君

（廣東女子職業技術學院,廣東 廣州 511450）

1 現行層級管理體制的問題

1.1 中央對省級以下的間接管理權被架空

中央及其各部門對省級以下地方的管理往往受制于省級政權機構。當中央跨級進行管理，就會被視為一種對行政慣例的破壞而遭到有意或無意的抵觸，而無法達到一定的預期結果。

1.2 各層級均存在“經濟人”的考慮

國家很多政策的出發點是相當好的，但在各層級下發的過程中，就會被增加刪減條文、變更內容或附加各種條件等，在經過各層級折騰之后，國家政策在較低層級執行時，可能就與政策出臺時的初衷大相徑庭；即便沒有大變樣、大走調，也會瑕疵連連、偏頗甚多。為什么出現這種情況呢？主要是各級政權都會考慮到其層級或部門私利，出于經濟人趨利性的本質特征，就會把這種利益訴求滲透到政策之中，而以“結合本地實際”之名而加以修改、變更，因此，也就出現了同一政策，在各地是五花八門、形似神異的情況。

1.3 中央權威在多層級的行政管理系統的傳送過程中受到損害

中國的層級系統過于繁瑣，每一層級在傳輸中央權威時，又因其內驅力不足，而無法做到百分百的用心傳輸，結果每一層級都會截留、抵消部分中央權威。所以經過省、市、縣、鄉等多級漫長火線后，中央的權威性越來越低。

1.4 級別較低的地方的發展，往往受制于中間層級的意識干預，而缺乏相對自主的權利和較為寬松開明的政策支持

像地級市以下地方，因為往往要受制于省級等政權層級的管制，而這種管制又不一定適合該地方的特殊實際情況，而往往只是上級官員想當然的一紙命令，因此在當前中國“官大壓死人“的現實情況下，各個地方的發展往往就有畏首畏尾、誤打誤撞之嫌，這對各地方的經濟發展與社會進步無疑是非常不利的。

1.5 中國眾多的政權層級意味著龐大的財政支出，也伴生著官場內耗帶來的效率低下

中國政府盡管進行過多次的機構改革，但每次改革都沒有能改觀中國政府日趨膨脹的現實。這中間的原因是多方面的，但其中一個很重要卻很容易被忽視的原因就是中國的政權層級過多。多一個政權層級，往往就會多數萬個政府編制，這樣就必然意味著非常龐大的財政支出，給人民和社會帶來非常沉重的負擔。同時層級越多，機構越雜，官員越眾，就越容易產生官場的權力斗爭和內耗。這種斗爭和內耗，既有同級的也有上下級的，既有機構間的也有個人間的。它更多地直接導致著公眾資源的無端耗費和辦事效率的極端低下。

2 直轄市發展的啟示

中國現有北京、天津、上海、重慶等幾個直轄市。直轄市的經濟與社會發展狀況是有目共睹的。它們之所以能取得如此驕人的成績，無疑是多方面的因素共同促成的。盡管這些直轄市與我們所講的地級市還是有很大區別的，但是我們還是能從它們身上看到地級市發展的影子與希望。像上海原來就是由江蘇省管轄的，是其一個地級市；而重慶則是四川省的一個地級市獨立出來而成的直轄市。

將這些地級市獨立成為直轄市，固然有國家在戰略與發展方面的深度考量，但是無論如何，它也在證明或證明了一個問題：地級市是可以由中央來進行直接管理的。而不必一定應受到省的管轄；同時，這種中央對地級市的管轄，往往比中央經由省級管轄更有效率，能使地級市獲得更多發展的機會，提升地級市經濟與社會騰飛的效率與速度。

3 中央直管地級市的好處

3.1 有利于減少政策損耗

政策在傳統逐級送達機制中，往往避免了損耗，而到最終送達目的方的時候，往往已經改頭換面、面目全非。特別是省級政權作為地方權力的中心時，其政策損耗的能力是非常強的，因此這種規避有利于國家政策的及時高效傳達。

3.2 有利于地方的自主性

中央直管地級市，不是苛條式的管理，而是宏觀政策的管理。再加上，地級市的數目較大，因此也就不可能事無巨細的一律管理而導致管理停留在細枝末節的水平上，而是應建立在充分發揮地方自主性的基礎上的管理。

3.3 能在不增加政府編制的情況下，提高辦事效率，扼制腐敗

中央直管地級市減少了政府運作的層級，簡化了政府運作程序，這必將在一定程度有利于辦事水平和效率的提高。同時，權力干預的減少，也為權力腐敗減少了機會和可能。

3.4 權力重心的下移，有利于中國政治與行政生態的改良

中國現在政治與行政生態狀況是讓人憂慮的，從眾多的現實事件都反映了中國正面臨著前所未有的危機。如何讓中國政治與行政環境發生改變，這已經是非常急迫的事情了。政治與行政的核心是權力，核心的瓶頸是權力的著力點問題，也就是權力是上行還是下移的問題。上行意味著權力的集中及權力腐敗的伴生；權力的下移，則意味著權力的活力和民主機制的興盛。不同的生態，昭示著不同的結果和局面。

中央直管地級市有利于權力重心的下移，這對中國來講無疑是一個可以也值得接受的策略。

4 中央直管地級市的可行性問題

任何的改革都不可能是一蹴而就的，它必然經過漫長的發展過程。同樣，中央直管地級市的改革也絕非輕易就能完全實現的。我們這里講的可行性，更多是側重于其趨勢的可能性以及其現實要素的大體完備性。我們認為,中央直管地級市是具有可行性的，主要具有以下幾個方面的思考：

4.1中國直轄市的實踐和省直管地級市的試行，說明了中國的現實政治環境下，還是有打破現有層級管理體制藩籬的可能和機會的。

4.2中國社會與人民對現有政權的不滿意，也迫使中國的權力集團必須考慮做某種程度的嘗試與改變；否則，可能就會面臨更多的危機，積淀更多的矛盾。而像中央直管地級市的嘗試，是以尊重中國權力階層整體利益不受影響的前提下進行的，因此對于中國的當權集團而言，應該有很大的吸引力和現實可接受性。

4.3中央總體政策的正確性是可行性的前提。客觀的講，中國社會的問題更多的是出自地方，即中央以下的權力擁有者是社會的問題源頭。總體上，中央政權的立場是與時代發展和社會進步相吻合的，因此中央直管地級市是以承認中央政策的總體正確性為前提的。如果沒有這個前提條件作為支撐，那么要想使中央直管地級市發揮比現行體制更大的作用，那無疑是很難的。

4.4地方的主動性是社會發展的真正內驅力。權力中心的下移，是為了讓地級市及縣鄉有更多的實質性權力；有了權力，才不會被外來權力的苛條戒律所束縛，也就能擁有更多的主動性和積極性。中央直管地級市改革精髓其實就是充分發揮地方的積極性和主動性，在地方享有較高程度自治權的同時，促進地方經濟社會的快速發展，從而使整個國家步入一個高速發展的快車道。

4.5地方對權力的監督是中央直管地級市可行的重要保障。地級市及以下層級有更多實權的同時，應相應加大對權力的監督，嚴格預防腐敗的產生。地方應充分發揮監督機構的作用，加大對權力的監督和制衡，同時，應充分保障基層人民民主權力的實現，通過多種渠道和途徑，充分調動和保護其對政府和權力的批評權、監督權、檢舉權等民主權利的行使，只有民眾的廣泛參與，才難有權力腐敗的滋生之地，也才會有政府效率的逐步提升。

5 中央直管地級市的具體操作

5.1 中央直管地級市的功能劃分

中央：中央主要發揮宏觀政策領導作用，負責政策的宏觀性、戰略性、總體性、方向性、大局性的把握。

各部委：據戰略據側的總體精神，制定初具可執行性的一定政策方案，并根據政策內容及屬性確定下發單位為省還是地級市，相應下發。

省：主要承擔協調、輔助的功能，核心權力和功能將不再履行，如經濟、文化、教育等主要功能和權力將下放到地級市，而其主要承擔各市的協調功能，以及各市無力承擔的功能，如統一戰線、國防軍事等。

地級市：除原有功能外，還應接手中央和省下方的功能和權限。在本市的經濟、文化與社會發展中應充分發揮最主導、最核心的作用。所有職能和權力都應有很大程度的強化與獨立性。同時，人民監督的功能應發揮實質性的作用，以制約權力的膨脹。

縣：縣作為國家權力的第二個“次中心”，各方面的權力都會有所強化，其權力基本遵循地級市的權力范式，有更多的自主性和適應性。

鄉：接受市、縣的領導，但是相對于以往，由于直系領導區位上更接近自身，對鄉鎮情況更為了解，因此，其市、縣相對獨立的領導，可以更切合鄉鎮的實際情況和水平，更具有針對性和靈活性，在政策落實上，可以有更多的互動和反饋，而少了許多的僵化與刻板。

5.1.6 獨立系統：主要是廉政系統、財稅系統、國安武警系統、司法系統等；這幾大系統均與地方相剝離，直接隸屬于中央，不存在層級節制管理，而是各層級地位相等，直接聽命于中央，對中央負責，根據中央指令完成相應專司職能。

5.2 中央直管地級市的機構設置：

要真正做到中央直管地級市，就必然有相應的機構設置，才能有效的完成相應的功能和使命。

中央直管地級市的機構設置，主要分為三類：一類是傳統的層級官僚系統，第二類是不受地方影響的獨立系統，第三類就是歸口聯絡機構。

第一類傳統的層級官僚系統，基本就是沿用目前正在發揮作用的科層體系。只不過是省級機構系統應弱化，中央尤其是地級市、縣等設置與功能要強化。

第二類系統是不受地方影響的獨立系統，這其中又分為兩種：第一種受中央領導但系統內部仍層級節制的獨立系統；第二種是受中央直接領導而只對中央負責的點對點的獨立系統。第一種系統主要是為了承擔地方無力承擔的專業性職能，如地震監測、地址勘探等職能系統；第二種獨立系統，則是為了保障吏治清廉、公共安全、國家收入等關涉到中央權威和國家政權存續的關鍵職能順利行使而形成的，如廉政反腐系統、財稅系統、司法系統、國安武警系統等，這些系統在中央、省、市、縣、鄉都有設置，只是它們并非受層級節制，而是直接接受中央的領導，對中央負責，這也將是中央直管地級市改革中最有特色的一個變革環節。

第三類系統是歸口聯絡機構，主要在設置于中央各部委下面以及各市、縣政權里面，負責上下層級、層級系統與獨立系統的協調對接。為了確保中央直管地級市不出現機構膨脹，最好是從省級機構和人員中進行合理分流而組成。

5.3 中央直管地級市時間規程表：

第一個五年：試點，每個省選擇一到兩個地級市

第二個五年：機構規劃基本成型

第三個五年：強化中央和地級市的權力和職能，但省級政權可繼續發揮作用

第四個五年：淡化省級政權的功能與權力，但基本機構設置大體保持

第五個五年：中央和地級市對接管理漸趨成熟，省級機構精簡消弱

第六個五年：省級機構除必須的功能機構外，全部裁減；同時，獨立系統正式發揮作用

第七個五年：中央直管地級市在磨合中基本步入正軌。

中央直管地級市相對于現有政權層級管理體制而言，無疑是一種挑戰；從構想到完全付諸實施無疑需要很長時間，并且不會是一帆風順的；但是，它作為一個充分符合時代發展趨勢的制度創新，必定會極大的推動中國社會的向前發展與進步，在這一點上應該具有里程碑式的意義。

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