我國基層協商民主的現狀和發展趨勢

梁 珊

(吉林大學馬克思主義學院，吉林長春130012)

一、基層協商民主理論的提出

發展基層協商民主是基層民主建設的應有之義。一方面符合以人民民主為取向的基層民主的本質，另一方面也符合市場經濟的不斷發展對基層民主的要求。發展基層民主的過程，也是進一步深化基層民主，擴大基層民主的過程。基層協商民主發展所獲得的任何成果，都會有益于基層民主和中國民主政治的建設和發展。

1.基層協商民主的內涵

基層民主是發展社會主義民主政治的基礎性工程，基層協商民主實踐是中國基層民主的重要形式，是公民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對于干部進行監督的重要渠道和途徑[1]。十八大報告強調指出，“社會主義基層協商民主是我國人民民主的基本形式。要不斷完善協商民主制度和工作機制，推進基層協商民主廣泛、真實、科學化發展。積極開展基層協商民主”。隨著民主的不斷發展，在我國基層民主實踐中涌現出了村民議事會、民主懇談會、居民議事會、企業集體工資協商等諸多基層協商民主形式，這些基層協商民主形式保障了公民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務的權利。

基層協商民主，就是在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動。下面從我國基層協商民主的一些特點來進一步闡述其含義:

首先，基層協商民主所涉及的領域是縣級以下的社會基層單位。公民能夠在開放的公共空間，直接參與的對話、討論、協商，公共決定的民主形式主要是在社會基層，包括:鄉鎮、農村、城市社區、企事業單位等等。而縣級以上的重大事情的協商，我國主要是通過多黨合作和政治協商以及人民政協的不同界別之間的協商來開展和進行。

其次，基層協商民主參與主體主要是公民的直接參與。基層協商民主能否取得成功的關鍵因素就是公民的直接參與程度，特別是利益相關主體能否積極地參與到其中。基層協商民主的另一個重要方面就是政府的積極引導作用，鼓勵公民以主體的身份積極參與到基層事務的協商中，經過理性的充分的表達實現自我教育，自我管理。而縣級以上的重大事情公民的參與主要是間接地，通過中國共產黨各級黨組織與其他黨派的協商。

最后，基層協商民主的內容更加具體和微觀。基層協商民主由于主要集中在社會基層單位，其協商的內容十分具體。例如，在農村協商的內容涉及到村干部怎么選，選誰，公路怎么修，集體產業怎么經營;在城市社區涉及到社區環境怎么保護，下崗工人如何安置，外來人員如何管理等;在企事業單位涉及員工福利如何發放，工作成績如何考核等，這些都是具體、細致的問題。

2.基層協商民主的實踐模式

20世紀80年代以來，隨著我國基層協商民主的實施與深化，在一些鄉村和城市涌現出基層政府、自治團體和廣大群眾以協商民主的方式進行地方性決策的民主形式。在基層民主實踐中出現了村民議事會、政策咨詢會、企業集體工資協商、民主商談會、公眾聽證會、公民評議會、居民或村民代表大會等諸多基層協商民主形式。其中發端于幾十年前臺州的“民主懇談”就被專家稱為“基層實踐協商民主的典范”，是“中國基層民主政治新曙光”。浙江臺州是改革開放的先發地區，在市場經濟迅速發展的同時，臺州人也孕育出了自主、平等、公開、競爭等市場經濟的新觀念，同時臺州各級黨委政府也積極探索發展基層民主的新模式，轉變政府職能，調動廣大基層群眾的積極性，逐步形成了以“民主懇談”為主要形式的基層協商民主。

在不斷的探索實踐過程中，以臺州的“民主懇談會”為載體，我國形成了創新發展基層協商民主的新形式，相繼衍生出了參與式公共預算、工資集體協商制度、村級民主決策五步法、黨內“民主懇談”、警民懇談等廣泛基層協商民主形式，不斷完善基層協商民主領域的建設。

二、基層協商民主的現實困境

黨的十八大報告首次提出“要健全社會主義協商民主制度”，特別強調“要充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”，這些重要論述，對推動社會主義民主政治建設具有十分重要的意義。長期以來，作為基層政協組織，在推進政治協商進程中，不同程度地存在協商的隨意性，內容的寬泛性，形式的單一性，在協商過程中民主不夠，在協商結果運用上效果不好等問題。要扎實有效地推進協商民主在基層的實踐和發展，就必須在政治協商制度上求規范、主體上重廣泛、形式上顯創新、結果上突實效。

1.公民參與缺乏主體意識

民主意識是社會成員參與政治生活的最基本的精神方面的動因。參與是民主的基礎，而參與的廣度與深度，除與民主本身所提供的參與空間有關之外，就是與參與主體的民主意識和民主能力有關。公眾的主體參與程度是協商民主能否取得成功的關鍵因素，關系到協商民主能否真正實現利益表達，關系到協商民主最后是否能夠實現較好的利益平衡。

目前在我國基層協商民主中普遍存在:公眾的參與程度低，協商積極性不高等問題。在廣大農村地區，人們不善于甚至不屑于運用手中的民主權利。對他們而言，生計問題大于民主。他們認為參與政治活動既浪費時間，也浪費精力，或是隨波逐流放棄自己的民主權利，或是怕得罪人違背自己的民主意愿。我國基層協商的主體發育存在不足主要是由于兩方面原因:一是由于中國2000多年的封建專制的影響，社會成員具有臣民思想，公民意識淡薄，希望有個好領導為自己做主，不希望更不愿意直接參與政治決策過程等，參與意識和參與能力都比較低。二是受傳統體制的影響，在基層社會，仍然存在組織力量支配個體行為，往往是我說你聽，我指揮你行動，基層社會成員更多是被動式政治參與，無力發揮在基層協商民主中的主體作用。

2.基層法律制度不健全

只有堅持依法治國，中國特色協商民主才會在制度化、法律化、程序化的規范下獲得保障，少受干擾。鄧小平指出:“為了保障人民民主，必須加強法律。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。

我國的實踐在基層協商民主方面表現出明顯的隨意性和人為干擾性。民主決策、民主管理和民主監督缺乏切實有效的配套法律和制度保障。首先，大多數協商形式缺乏法定地位，角色模糊。協商民主強調的是協商主體的平等性，以此來保證共同體中的公民能夠在確定議程和決策階段擁有獲得平等參與的機會，具有實質性的平等的影響機會，使最后達成的協議不是依賴于社會資源占有的多少或政治權力的大小，而是依賴于人民的大多數利益取向。而有的地方的協商形式因領導人的去留或意見而存廢，或者協商的內容與結果遭隨意改變。其次，協商過程的具體細節不規范。例如:基層協商的問題是什么類型的，需要多少法定人數提出來的意見才有資格提交會議討論，需要經由什么程序，政府對此意見的處理程度與模式等缺乏明確的規定。現有模式基本上是在群眾討論后，直接由鎮或村的領導班子集體討論一下就決定了，沒有明晰的制度規范[2]。再次，當政府的議案和群眾的民主意見產生沖突或群眾意見紛呈而提交人民代表大會無表決時，人大經何種程序達成最終意見無法可依。

3.監督與問責系統缺位

我國基層協商民主缺乏一個體制內外的監督與問責系統，即缺乏普通百姓和人大對基層協商民主的提出、進程和貫徹落實的監督與問責。表現為:個別地方協商民主的民主性、科學性、公開性、平等性、自由性不高，出現操縱，決而不行，漠視民意等情況，協商民主淪為形式民主[2]。

由于基層協商民主在實行的過程中缺少行之有效的監督機制，這就使得各級基層協商民主規范與否，行之有效與否都是協商民主組織者的自我判斷，按照組織者的良心和黨性辦事。缺乏系統的問責機制，使得違背協商民主各種規范制度的行為得不到及時制裁，從而使得權力和責任脫節。具體表現:首先，法律并未明確授權任何機構或個人對基層協商民主的過程與結果進行監督。其次，鎮人大只能監督鎮政府的組成人員，而對基層協商本身以及其他人員沒有監督權。再次，群眾只有協商的權利，無監督其運行和實施的權力。

三、基層協商民主的發展趨勢

基層協商民主是我國發展社會主義民主政治的基礎性工作，它關系到最廣大人民的根本利益，關切到黨的執政地位，關乎進一步深化政治體制改革。面對新形勢、新任務，基層社會矛盾更加錯綜復雜。因此，要按照黨的十八大精神，充分發揮基層協商民主的功能和優勢，大力開展基層民主協商。

1.培育協商主體，擴大參與范圍

協商民主追求平等、自由，原則上是讓政治共同體的所有公民都有權利和機會參與涉及自身利益的協商活動，提出他們自身的觀點，并與其他觀點相異者進行平等的溝通與辯論，必要時自覺自愿地調整自己的偏好，修改自己的觀點，以至最后心悅誠服地接受最終的協商結果[4]。沒有基層人民的參與，所有的協商就無從談起。

改革開放以來，中國社會最深刻的變化表現為利益的一元化、平均化轉變為利益的多元化、差異性。在市場化改革中“不同社會群體和階層的利益意識不斷被喚醒和強化，對利益的追求已經成為人們社會行為的一種強大的推動力[5]”。而我們發展基層協商民主的主要任務就是改革現行的政府體制，有效提升政治體制的吸納能力，更好地滿足不同利益階層的需求，提高群眾參與政治的積極性。在實際工作中要注意克服傳統體制和觀點的影響，培育公民的主人翁意識，使其自覺、自愿地加入協商中來。不斷擴大參與主體的范圍，在實踐中鍛煉民眾的民主協商能力。廣泛的公民參與，是發展基層協商民主的基礎，所以要盡可能將基層社會的各種社會主體納入到民主協商活動中來，特別是要注意將在社會轉型中出現的新社會群體、新社會階層納入到參與主體中來，例如流動人口、私營企業主、民間組織者。同時要逐步培養組織化和成熟的參與主體，提高社會團體的自我管理能力，提倡對話、溝通，提倡尊重、包容、理性參與，謀求共識。

2.豐富協商內容，強調關乎人民利益

基層協商民主主要協商什么，這是基層社會成員最為關心的問題。基層協商民主所協商的內容與廣大人民的利益關系越直接，其社會成員對其參與協商就越關心和主動，態度也更積極，否則，他們就不愿意參與協商。為此，黨的十八大指出，“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商、廣納群言、廣集民智，增進共識，增強合力[6]”。基層協商民主應該在經濟社會發展等重大問題，特別是關乎到人民群眾切身利益的實際問題上進行廣泛協商。黨的十八大報告明確指出:“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。它從尊重人民當家作主的基本權利和維護人民的根本利益出發，充分反映了黨的群眾路線、為人民服務的根本宗旨和以人為本的科學發展觀。在社會基層單位，很多決策都與人民群眾的切身利益相關，比如，收入分配、就業、醫療保障都是基層人民群眾十分關心的問題。只有在這些問題上加強與人民群眾的協商，理解和支持相關群眾對涉及自己切身利益的問題的關切，尊重、滿足他們對切身利益的要求，才能加強人民群眾同政府人員開展討論、對話和溝通的積極性，從而提升相關決策的科學性、民主性、合法性。

3.創新協商形式，規范協商秩序

協商民主的一個重要特征在于它的包容性，能最大限度地吸取協商各方有價值的意見和建議，使協商意見更充分地體現各方面的意愿和要求。通過政治妥協和政治諒解，通過與黨委、政府進行溝通或公民之間進行溝通，最終就本地區的公共利益形成共識，形成符合絕大多數群眾利益要求的決策和具體政策，為有效的社會行動提供政治保障。因此，要拓寬政治參與渠道，探索廣泛、多層面的協商民主形式。渠道廣泛、多層、通暢是發展基層協商民主的內在要求，要充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，組織政協委員就經濟社會發展重大問題和涉及群眾利益的實際問題，與群眾面對面廣泛開展協商。健全完善聽證會、懇談日、領導干部下訪接訪、民意調查、專題討論會等參與平臺，形成多樣、開放的參與和協商機制，調動廣大基層群眾政治參與的積極性、主動性。

加強制度建設，推動基層協商民主制度化、規范化、法制化。制度設計、制度安排是發展基層協商民主的根本保障，也是現代政治文明的精髓所在。一方面，民主協商的過程必須公開公正，協商的結果必須得到相關群眾的認可和贊成。另一方面，就是實現基層協商民主規范化，使協商議題的產生、協商過程、協商監督、協商結果的執行都置于制度的保護下。各項制度的制定，必須要以黨的政策和國家的法律為依據，切實維護人民群眾的根本利益。

四、結 論

無論是從社會主義國家的本質還是從中國共產黨的階級屬性來看，發展和完善基層協商民主制度，都是我們國家民主政治發展的一個基礎性、決定性環節。面對大發展、大變革的社會轉型期，更要切實保障人民群眾的民主權利，有效化解人民內部矛盾，創造基層民主和諧的良好政治局面，為政治體制改革打下良好的群眾基礎，建成既有民主，又充滿活力的中國特色社會主義。

[1] 孫存良.當代中國基層協商民主實踐與社會整合[J].新疆社會論壇，2010(4):51.

[2] 李文彬.論我國基層協商民主的問題與對策[J].華南理工大學學報:社會科學版，2007年，9(2):8－10.

[3] 孟大志.中國基層民主政治發展的一種新思考[J].學理論，2009(5):9.

[4] 李書峰.淺析我國公民有序政治參與[J].課外閱讀:中旬，2010(8):12.

[5] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，2012.