試論政府行政封閉式管理體制的弊端與解決措施

郭 偉

(福州大學至誠學院，福建福州350000)

官僚機構是指所有大型組織中由受過訓練的專職人員組成的行政管理機構。封閉性是官僚制組織的必然屬性，是實現管理過程的可控性和結果確定性的一種保障方式。政府行政管理體制作為官僚制的一種表現形式，具有先天的封閉屬性，雖然封閉地運行能給政府行政管理體制增加管理過程的穩定性，提升管理結果的確定性，但隨著社會的發展，政府行政封閉式的管理體制弊端也逐漸呈現出來。因此，如何解決由于封閉管理而造成的問題，是目前學術界探討的重點。

一、政府行政封閉式管理體制

政府行政封閉式管理體制包括內部封閉式管理與外部封閉式管理。內部封閉式管理是指“體制內部各個組織在專業化或地域化基礎上形成的職能分工和組織間權責邊界，限制著組織間權威、信息及其他資源的彼此流動”，通過封閉式的管理，能夠提升行政管理效率，一定程度上降低管理過程和結果中的不確定性;外部封閉式管理是指“管理活動的過程及其對結果的反饋等方面，不受外來因素的影響與制約，具有較高的獨立性”。通過外部封閉式管理，可以促使行政管理體系依據組織控制的命令服從原則運行，減少外界對管理體制運轉的干擾，確保穩定性。因此，政府行政管理體制有效地封閉管理，可以增加管理過程的穩定性，提升管理結果的確定性，從而保障政府行政管理體制想要達到的預期效果。

二、政府行政封閉式管理體制的弊端

任何一個事物都不可能是完美無缺的，矛盾始終貫穿著事物發展始末，所以政府行政封閉式管理體制的特點也有其固有的弊端。這種弊端主要表現在兩個方面:

一是內部封閉式的管理體制造成的弊端。通過內部封閉式的運行，會在一定程度上造成政府內部組織在功能、時間、領域以及空間上的差異，這些差異會形成一種壁壘，導致組織相互之間的權威、資源以及其他信息的流動受到阻礙，這樣最直接的后果就是影響政府行政管理體制發揮其最優化的管理功能;同時，組織之間的壁壘會導致各個組織之間無法實現互相有效的協作，并一定程度上形成權力交叉或存在權力真空地帶的現象。

二是外部封閉式的管理體制造成的弊端。通過外部封閉式的運行，會影響政府內部與外部世界的交流與溝通，造成外部世界的信息和相關資源無法與政府管理組織進行及時有效的反饋、互動，這樣就導致外部世界與政府行政管理體制之間形成壁壘，這種壁壘的形成，將會嚴重影響甚至是阻礙外部世界的信息向政府行政管理體制內輸送，加深管理體制的惰性，造成體制內成員不思進取的狀態，并促使政府行政管理體制運行的動力機制癱瘓。同時，由于體制的封閉式管理，將會忽視外部世界的知情權，使外部世界無法行使參與權與監督權，造成外部世界對政府的決策只有無條件地接受，打擊外部世界的積極性，長此下去，將造成“功能有限的政府直接面對過于復雜的社會現實，因不得不處理遠超過其制度容量的問題而不堪重負，并引起制度扭曲或制度緊張，甚至可能引發社會秩序的崩潰”。

從理論上來講，政府行政管理體制并不匱乏外部世界的信息以及其他資源的輸入，但由于封閉式管理，最直接的后果就是導致政府在進行管理過程中無法及時了解外部世界問題。同時，由于政府管體制內部封閉和外部封閉所造成的弊端并不是孤立存在的，外部封閉實際上為內部封閉提供了庇護。外部封閉管理造成外部世界信息，如公眾的批評、建議、訴求等，難以及時有效輸入到管理組織者的內部，將影響政府行政管理體制的完善和進步，加深管理體制的惰性，并導致政府行政管理體制內部組織之間的關系缺乏改善，降低管理效率。

三、解決封閉式管理體制弊端的措施

基于內部和外部封閉式管理造成的弊端，我們認為，必須適當、有序地在政府管理體制內實行開放政策，通過開放式管理，減少政府惰性與危機。

1.強化內部開放式管理

政府行政管理體制內部開放式管理主要是在專業化分工、級別或地域不同等方面。在專業化分工方面，由于涉及到的主要都是同級政府各職能部門之間的關系，需要通過整合業務關系或者重新明確職責，使得各個職能部門之間能夠進行更加高效的協調合作;在級別或地域方面，由于涉及不同的行政級別、不同地域的政府關系，需要雙方對所關注的管理事務進行信息交流和方案協調，才能在一定程度上保障政府所管轄的區域內部社會利益和特殊利益同時得到滿足。

政府行政管理體制內部開放式管理可以通過強制性或誘導性的方式進行制度變遷。誘導性的制度變遷是指在沒有任何外力參與的情況下，基于組織內部對共同利益的某種認可程度和體驗，研討雙方所關心的事項，提出雙方滿意的交流機制或實施方案;強制性的制度變遷是指政府行政管理體制內部沒有充分意識到與外部世界的利益契合點，而是基于上級組織、媒體輿論、群體申訴等壓力之下，就雙方關心的事項展開探討并提出相對合理的解決方案。隨著政府行政管理體制外部和內部情況的不同，可以選擇不同的制度變遷途徑。

2.強化外部開放式管理

政府行政管理體制外部開放式管理主要有信息公開、參與管理、契約合作等方式。信息公開是指行政管理機構主動向外部世界公開本機構所產生的文件信息，除涉及國家機密或國家法律不許公布的情況外。這樣外部世界就可以加強對行政管理機構的監督，增強行政過程透明度，抑制行政管理的隨意性，促使行政管理的科學性與可接受性，進而推進社會民主法制建設，有效地防治腐敗。參與管理是指在不同程度上讓外部世界參加政府的決策過程及各級管理工作，讓外部世界與政府處于平等的地位，研究和討論管理中的重大問題，并參與公共政策的決策、執行，這樣可以調動外部世界的積極性，吸納外部世界的智慧，增進社會效益。契約合作是指為實現某個共同目標，外部世界與政府在平等自愿的基礎上簽訂契約，這樣可以降低行政成本，提升政府管理的滿意度和效率，實現體制的不斷完善。

政府行政管理體制外部開放途徑與內部開放的途徑相似，都是通過強制性和誘導性的兩種方式進行制度變遷。作為誘導性制度變遷，是指政府行政管理體制內部組織基于對公共利益的認識和體驗，打破原有的封閉管理體制，主動開放運行，讓外部世界積極參與;作為強制性制度變遷，是指政府行政管理體制內部組織因上層組織的行政命令或者外界的壓力，必須踐行信息公開、參與管理、契約合作等措施。

四、解決開放式管理困境的途徑

由于封閉式的管理體制，能使體制內成員獲得特殊利益，而開放式管理體制追求的是共同利益，必將減少局部的特殊利益;同時由于外部條件的不成熟，造成行政管理體制的開放不可持續性。基于此，我們認為突破開放式管理困境，必須要堅持以下三個方面。

1.重新設計管理體制，改變封閉式管理習慣

政府行政管理體制原本是一個相對封閉的系統，具有完整的權威、信息和資源循環鏈。通過對體制實行開放管理，必然要在舊有的循環鏈條上實行改進。在體制內既得利益群體已然存在、利益藩籬日趨固化的當下，不管是體制內普通成員或者管理者，都可能存在抵觸情緒或行為，使管理體制難以按照外界理想的方案進行改革，造成管理體制陷入僵持地步，無法突破。因此，必須重新設計管理體制，通過收集體制內成員的意見，尋找他們行動的動力機制，并采納外部世界合理的訴求，擬出一個能夠使體制內成員樂于踐行，體制外積極支持的管理制度。這樣可以有效避免傳統制度設計路徑單方面利益表達的缺陷，減少執行過程中的阻力。同時，通過自上而下的組織控制等內部力量或者輿論等外部力量，改變管理體制內成員習慣于封閉的方式管理。

2.提高體制內人員的行政倫理能力

管理體制內成員的能力缺陷主要是指他們在行政倫理能力方面較為薄弱。因為在原有的管理體制下，基于封閉管理的系統中，“整個群體的方向都趨向于非人格化的、從屬的規范，他們已經和這些合法的規定結合為一體，任何不遵從這些規范的表現都將造成和這些人的對抗”。雖然，這是實現管理過程的可控性和結果確定性的一種保障方式。但在目前提倡開放式管理體制的環境中，體制內的成員會碰到更多與已有制度相矛盾的外部世界訴求，這就要求他們必須提高行政倫理能力。因此，要努力通過組織學習，提供輔導等內部培養方式，并結合外部途徑，不斷提升體制內成員的行政倫理能力，促使他們更好地為外部世界服務。

3.提升外部世界參與的意識和能力

外部世界的參與意識與參與能力對政府決策起著至關重要的作用。由于以往政府行政管理體制過于強調其封閉性，造成外部世界對體制內的事情不聞不問，對體制內的一些錯誤行為、思想，更傾向選擇容忍與沉默;同時，因缺乏參政議政的激情和條件，造成外部世界的參與行政管理的能力較低。因此，要通過創設讓外部世界多關注公共事務、多參與議政的機會等方式，努力提升體制外部的參與意識和參與能力。

五、結 語

政府行政管理體制有效地封閉管理，可以增加管理過程的穩定性，提升管理結果的確定性。但政府行政管理體制過于封閉管理，會導致組織相互之間的權威、資源以及其他信息的流動受到阻礙，導致各個組織之間無法實現互相有效的協作，同時也會加深政府行政管理體制的惰性，并可能引發社會秩序的崩潰。因此，必須適當弱化管理體制的封閉管理，循序漸進實行開放式管理。同時通過重新設計管理體制，改變封閉式管理習慣;提高體制內人員的行政倫理能力;提升外部世界參與的意識和能力等措施，解決開放式管理的困境。

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