影子銀行體系的內涵及其監管的制度構建

潘靜

摘要：影子銀行體系是金融監管理論和實務界關注的焦點，如何對影子銀行體系實施有效的監管成為監管當局亟待解決的課題，而監管制度建構的前提是厘清影子銀行體系的內涵。對影子銀行體系內涵涉及到的構成要件進行梳理及對中國影子銀行體系監管現狀進行剖析后發現，監管的制度模式已滯后于綜合金融業務的發展，傳統的微觀審慎政策工具已不能對交叉領域中影子銀行監管套利行為進行有效抑制。因此，需對于現存監管模式進行漸進式改革，建立影子金融監管委員會，明確金融監管各部門之間協調主體和責任歸口，建構宏觀審慎監管框架，逐步完善影子銀行監管的制度構建。

關鍵詞：影子銀行體系；內涵；監管模式；制度構建；制度模式；金融機構；信息披露

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）02-0121-05

一、影子銀行體系的內涵

（一）影子銀行內涵的國外綜述

從可以發現的文獻來看，影子銀行體系（Shadow Banking system）概念源于太平洋投資管理公司董事保羅·麥考利（Paul McCulley）在2007年美聯儲年會上提出，意指游離于金融監管體系之外，從事類似于傳統銀行業務的非銀行機構。[1]而后，紐約大學經濟學教授魯比尼進一步指出，影子銀行體系包括證券經紀自營商、對沖基金、私人股本集體、結構投資工具和渠道、貨幣市場基金及非銀行抵押貸款機構。[2] 2008年3月，“在東南亞中央銀行組織（South East Asiancentralbanks，SEACEN）第43屆會議上，時任巴塞爾委員會副總經理的赫維·漢努恩（Hervé Hannoun）徑直將正在蔓延的全球金融危機歸因于影子銀行體系的過度發展。”[3]

至此，伴隨著美國的次貸危機逐步蔓延為全球金融危機，影子銀行對金融體系造成的巨大沖擊越來越受到關注，相關文獻也驟然增加。但此時，人們對于“影子銀行體系”的表述尚未統一。如2008年，紐約聯邦儲備銀行行長蓋特納（Geithner）提出“平行銀行系統”（Parallel Banking System）概念。①同年10月，國際貨幣基金組織（IMF）在全球金融穩定報告中，首次提出“準銀行”（Near-Bank）的概念，此類機構職能與銀行類似，但不受中央銀行的監管，不在國家金融安全網的保護范圍之內。“平行銀行系統”和“準銀行”概念與“影子銀行體系”所指代的是類似的事物。[4]

最初的概念表述差異逐漸趨于統一。從2010年起，“影子銀行體系”的表述開始成為各國監管當局和國際金融組織文件中的正式用語，并對其給出初步的界定。2010年5月，美國“金融危機調查委員會”（FCIC）在一份報告中將“影子銀行體系”定義為：傳統商業銀行體系之外的“類銀行”（bank-like）的金融活動，即從儲蓄人或投資者手中獲取資金并最終向借款方融資；其中大多數金融活動不受監管或僅受輕度監管。[5]2010年9月2日，美聯儲主席伯南克在國會作證時將影子銀行定義為：“除接受監管的存款機構以外，充當儲蓄轉投資中介的金融機構”。[6]以上這些對于影子銀行的界定，大部分以描述性分析代替準確定義。

對于“影子銀行”和“影子銀行體系”作出較為全面的定義的機構為：美國紐約聯邦儲備銀行和金融穩定委員會（FSB）。美國紐約聯邦儲備銀行，2010年7月發布的名為《影子銀行》的報告，將“影子銀行”（Shadow Banks）界定為：從事期限、信用和流動性轉換，但不能獲得中央銀行提供的流動性擔保或是公共部門提供信貸擔保的金融中介。[7]2011年4月，金融穩定委員會綜合考量各方面因素后，（FSB）發表了名為《影子銀行》的報告。該報告對于“影子銀行體系”的定義做出了較為規范的概述，其包含廣義和狹義兩個定義。在廣義上，將影子銀行界定為“非正式銀行系統實體和活動的信貸中介”。為便于實際操作，FSB在此基礎上又提出一個狹義的概念，即“銀行監管體系之外可能引發（i）系統性風險（具體是指期限錯配、流動性風險、不適當的信用風險轉移和高杠桿）和/或（ii）監管套利等問題，從而破壞金融監管效果的信用中介體系。”[8]

（二）影子銀行內涵的國內綜述

“影子銀行體系”這個詞匯在國內媒體和學術研討會中頻繁出現，但實務界和學術界對于“影子銀行體系”內涵的界定依然莫衷一是，各方界定都從不同角度入手，在選取“影子銀行體系”概念的構成要件時都有所側重。一種定義方式是從功能角度入手，提出影子銀行體系具有類似于商業銀行的信用中介功能。袁增霆認為，國內影子銀行體系可以通過對傳統商業銀行業務的替代性、依附性及其貨幣銀行信用創造的特點進行確認，其中最有代表性的是金融業中的理財業務相關部門。[9]周莉萍認為，“影子銀行體系是一組復制商業銀行核心業務、發揮著商業銀行核心功能（期限匹配、流動性服務、信用轉換、杠桿）的非銀行信用中介。”[10]還有學者指出，“可綜合形成影子銀行體系的定義，即不受傳統貨幣調控和金融監管的信用中介組織、業務或產品，具有期限/流動性轉換、杠桿化經營等傳統銀行的基本功能，其信用風險轉移機制往往存在一定缺陷，沒有中央銀行流動性支持的制度性安排，其溢出效應和傳染性容易誘發系統性風險。”[11]

除了僅僅從功能入手界定影子銀行體系內涵以外，還有學者認為其內涵的界定構成要件也包括監管程度。劉楊認為“影子銀行一般指行使商業銀行功能卻不受類似商業銀行那樣嚴格監管的非銀行金融機構。”[12]也有實務界人士將影子銀行界定的更為寬泛，認為“影子銀行是行使商業銀行功能但卻受很少監管的非銀行金融機構或正規銀行體系內外部的融資業務和工具，在我國主要表現為理財產品、委托貸款、表外業務及私募股權投資等民間金融活動。”[13]另外，還有少部分文獻僅將監管程度作為影子銀行體系含義的構成要件，對其簡單描述。李波、伍戈認為影子銀行是指“履行銀行職能、逃避銀行監管的類似銀行的實體”。[14]喬辛利在其專著《影子銀行》中這樣描述影子銀行，“即影子銀行又稱影子銀行體系，指那些行使著銀行功能卻不受監管或少受監管的非銀行金融機構，包括其工具和產品。”[15]

此外，還有學者給影子銀行體系下定義時側重于影子銀行的法律屬性。周莉萍將相關實體和工具或產品都囊括進影子銀行體系內，認為影子銀行是指“游離于傳統銀行體系之外，從事類似于傳統銀行業務的市場型非銀行機構，這些機構和相關產品形成的市場統稱為影子銀行體系”。[16]袁達松認為影子銀行體系涵蓋傳統銀行之外的影子銀行機構、應用影子銀行方法的傳統銀行機構以及影子銀行工具或產品，將影子銀行界定為“涉及傳統銀行體系之外的實體及業務的信用中介體系”。[17]盧川指出，“影子銀行概念的本質內涵不單指具備獨立法人資格的金融機構，還涵蓋了各種類似或替代傳統銀行業務的業務部門和金融工具。”[18]

（三）影子銀行體系內涵的界定

準確界定影子銀行體系的概念內涵，對于構建影子銀行監管制度體系具有重要的指導意義。介于影子銀行體系中的金融業務、產品和工具不斷衍生，則其內涵的界定既需要具有開放性，滿足其創新性，又要具有準確性，防止其外延無限擴大。因此，在確定影子銀行體系的內涵時，既要準確把握影子銀行概念的構成要件，又要為不斷衍生的外延留足空間。這一概念界定標準也正與FSB研究報告《影子銀行的要素分析》（《 Shadow Banking：Scoping the Issues》）中的建議不謀而合，即該報告指出：各國金融監管機構在界定影子銀行體系的內涵與外延時，要注意盡可能大的擴展體系外延的同時，集中關注那些提供會帶來重大風險的期限錯配（maturity/liquidity trans formation）、不良信用風險轉化（flawed credit risk transfer）和杠桿率等業務的非銀行金融中介。

前文對影子銀行體系內涵涉及到的構成要件進行了梳理，可能作為其內涵構成的要件分別為：“信用中介”“法律屬性”“監管程度”。但是，筆者認為，影子銀行內涵的構成要件包括“監管程度”值得商榷。從法律角度而言，若將是否受到監管、或者受到監管的嚴厲程度作為判斷是否屬于影子銀行體系的標準，那么以前一些未受到監管或少監管的金融機構屬于影子銀行，而現在其受到法律監管后，就不屬于影子銀行，這顯然不符合邏輯，因此“監管程度”被排除構成要件之列。而“信用中介”“法律屬性”可以作為影子銀行體系內涵界定的構成要件，其中，作為信用中介的影子銀行具有期限匹配、流動性服務、信用轉換、杠桿功能。綜上所述，影子銀行體系的內涵應定義為：在傳統商業銀行體系之外，具有期限匹配、流動性服務、信用轉換、杠桿功能，實體或準實體屬性的信用中介體系。

二、中國影子銀行體系監管不力的現狀

（一）分業監管無力應對影子銀行混業經營

我國金融業實行“一行三會”的分業監管模式，在現行的監管體制下，不同類型的金融機構和監管業務面臨不同的監管規則，時常導致監管當局的管理陷入監管重疊和監管真空的困境之中。而金融機構中混業經營的影子銀行業務所創造的金融工具可以突破金融系統和市場之間的邊界，打破監管當局部門之間各司其職的格局，活躍于監管盲區之中。分業監管按照金融機構的類型來設立不同監管部門的機構監管方法，適用于各類金融機構獨立經營、業務不存在交叉的情況。由于各監管部門之間無權管制其他部門的活動，其對于交叉領域的監管套利行為往往無能為力。

分業監管的職能部門對于游離于監管之外的融資機構缺乏相應的監管權限和監管手段。其對于混業經營的影子銀行主體的監管套利行為進行全面有效的監管存在困難。金融機構之間的交易錯綜復雜，分業監管機構因其職責所限，不能及時強制影子銀行運營風險“內部化”，影子銀行將自身風險“外部化”的過程中實現監管套利。FSB在2011年4月發布的報告中對影子銀行引發的監管套利進行了分析：如果影子銀行體系的運作無需將其風險的真實成本內部化，那么這種相對于傳統銀行的優勢可能會帶來監管套利。[19]

（二）微觀審慎監管不能規制影子銀行監管套利行為

對于規制影子銀行監管套利行為而言，傳統的微觀審慎監管之所以屢遭突破，根源在于一種微觀視角的理念從一開始就無法對歸屬于宏觀層面的監管套利行為實現真正的規制。大多數微觀審慎法律措施和政策工具都沒有對總體的信貸擴張進行有效抑制，金融機構之間或金融機構與金融市場之間的相互風險承擔和潛在的連鎖效應也未得到充分考慮。[20]影子銀行機構和業務多利用監管部門的微觀性缺陷進行監管套利。如銀監會負責對于銀行業和信托業進行監管，為控制銀信業務風險，限制融資類信托業務占銀信合作業務余額的比例不能超過30%，而大部分參與銀信理財業務的信托公司該項業務比例都超過80%，②對于這些直接融資類銀信合作業務而言，設定30%的上限相當于直接叫停。但是，對于衍生融資類銀信合作產品，銀監會的監管對策就不那么受用。衍生融資類銀信合作產品中的受托機構不是信托公司，而是引入其他非銀行金融機構，其加入銀信合作鏈條的作用是替代信托公司作為轉移信貸資產的通道，使融資鏈條更長、結構更復雜、融資功能和意圖更隱蔽。銀監會對于部分非銀行金融機構（如保險類公司、證券類公司）不具有監管權，衍生融資類信托業務通過引入非銀監會監管的參與方，為銀信信貸騰挪通道。可見，對于混業經營的影子銀行業務實施微觀審慎監管，并不能規制影子銀行監管套利的動機，反而可能激發其監管套利的動力。

（三）影子銀行信息披露監管不力

由于監管當局對影子銀行信息披露的要求強度不足，監管機構掌握不到足夠的信息，就無法了解和控制影子銀行的個體風險，其面對風險時顯得猝不及防。影子銀行的產品結構設計非常復雜，影子銀行業務和產品多見于銀行、證券、保險業務的交叉滲透領域。隨著監管政策的調整，銀行、證券、保險之間的業務合作與滲透不斷加深，根據監管規定，商業銀行可以入股信托投資公司和保險公司，保險公司也可以投資非上市銀行的股權和證券公司。但是，交叉領域的金融產品和金融市場的信息披露并不充分，加之，金融機構不能用簡潔易懂的形式讓監管者和投資者充分了解信息，不能使其市場規則、交易特點和收益與風險等信息有效進入投資者的認知結構，并使得監管部門難以識別金融集團實施的監管套利行為。

同時，在部分影子銀行領域，由于監管機構未強制金融機構進行信息公開，投資者未要求金融機構披露信息，使部分影子銀行業務喪失進行信息披露的動力。如在銀信合作理財產品以及銀行發起的私募股權基金中，一方面，由于監管部門未強制商業銀行信息公開，商業銀行對銀信合作中的信托公司或基金公司的信息披露甚少；另一方面，投資者主要是與銀行簽訂理財或投資協議，金融參與者想當然是和銀行而非信托公司或基金公司建立了投資委托關系。[21]其基于對銀行的信任，一般也不主動要求銀行披露有關信托公司或基金公司的更多信息。因此，減弱了金融機構主動和被動進行信息披露的可能性，影子銀行業務缺乏透明度，這就加大了職能機構對其有效監管的難度，為其監管套利行為騰挪出空間。

三、監管模式改革的路徑選擇

總體而言，影子銀行體系的發展，打破了傳統金融業務分業經營的監管邊界。“一行三會”、分業監管的監管體制已滯后于綜合金融業務的發展；大多數傳統的微觀審慎政策工具和措施不能對交叉領域的影子銀行監管套利行為進行有效抑制；宏觀審慎監管和功能監管客觀上都要求監管部門之間加強信息溝通和協調，明確協調主體和職責歸口。

就中國目前的金融監管模式而言，進行監管制度改進具有三條路徑：一是激進式改革，功能監管取代分業監管。將監管機構進行重組，由先前的按金融業務部門進行監管，轉變為按照業務性質來確定監管邊界；二是漸進式改革，設立“影子金融監管委員會”。該委員會成員可由“一行三會”以及相關監管機構共同委派專家組成，按照功能監管模式設計機構部門，專司風險監控、信用評估、業務審核、監管統計和監管套利懲處等職能；三是保守式變革，現有的監管模式保持不變，各監管機構進行協調規制影子銀行體系。根據監管機構主要職責劃分，在現有的監管機構中，明確一個協調主管機構，負責牽頭影子銀行監管事宜，其他監管部門為協助機構。

那么，上述三種監管模式的改革路徑哪個更適合現階段中國的選擇呢？這是一個值得探討的問題。我們將對以上三種監管模式改革的路徑進行優劣對比（見表1），然后做出選擇。

從中國金融業發展結構來看，影子銀行體系的機構和產品跨越了銀行業、證券業、保險業、信托業等市場體系，其風險具有傳染性和聯動性，實施宏觀審慎監管和功能監管將是大勢所趨。若采取保守式變革，現有的分業監管模式將不能完成對影子銀行交叉業務領域的監管職責，僅通過監管部門聯席會議定期開會的形式，規制逐漸壯大的影子銀行體系其力度嚴重不足。此外，多個機構協調監管難免出現職權模糊、利益沖突等問題；牽頭協調部門權責過大，協助部門權力架空的情況也很難控制。可見，對于影子銀行體系的監管有必要建立一個長效機制。

從制度改革實踐來看，推翻原有的銀行、保險、證券監督委員會，按功能性質重建風險監測、信用控制、違規懲罰等監管部門，將存在嚴重的制度風險。激進式的改革，可能引起金融業的震蕩，甚至恐慌，不利于金融業的穩定和健康發展。因此，我們更推崇漸進式改革，“影子金融監管委員會”的建立，不但能夠有效規制監管套利行為，還能維護金融業的穩定，防止系統性風險。值得注意的是，由于傳統的機構監管部門（銀監會、保監會、證監會）具有較大的權威，為防止“影子金融監管委員會”形同虛設，在其設立之初需做好兩方面的工作：一是委員會要得到法律授權，由國務院直接領導，按照功能監管模式和宏觀審慎要求對金融機構進行規制；二是明確“影子金融監管委員會”與銀監會、保監會、證監會的權責界限。首先厘清中國影子銀行體系的內涵和外延，以便清楚界定監管委員會之間的權責歸口；其次明確“影子金融監管委員會”重點監管影子銀行業務、產品及其監管套利行為，而銀監、保監、證監三個機構監管委員會重點負責主體的市場準入與行為的合規性等方面。

四、中國影子銀行監管的制度構建

中國目前施行以傳統微觀審慎監管為基礎的分業監管模式，而影子銀行在運作中早已突破銀行業、非銀行金融機構、資本市場、貨幣市場、保險市場等機構和市場的界限，其套利行為具有聯動性，這使得中國現行的分業監管模式捉襟見肘、難以應對。為彌補當前監管模式方面的缺陷，故需要明確金融監管各部門之間協調主體和責任歸口，建立宏觀審慎監管框架，逐步形成從分業監管向功能監管的轉變。

（一）確立金融監管部門協調主體

影子銀行監管套利的突出表現是其利用銀行、證券、保險、信托監管機構在監管規則和標準上的不同，選擇監管環境最為寬松的市場進行經營活動。特別是在金融業務的交叉地帶，影子銀行的套利活動最為活躍。為了應對金融業混業經營的趨勢和金融風險的突襲，相關立法已對金融監管部門的協調做出初步安排，如《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督，國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復。相應地，《銀行業監督管理法》也規定，國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度。③但由于部門間協調主體不明確，其協調效果不佳。法律法規未明確部門間的協調主體是人行、財政部、還是監管當局，因而可能造成監管部門之間的職權沖突或責任推諉。因此，在制度設計時，不但要盡快將影子銀行監管問題納入相關監管協調機制，統籌監管政策，更需要明確協調主體和職責分工。

（二）建立宏觀審慎監管制度

識別、防范和控制監管套利行為需要一種與其相匹配的宏觀政策工具，這也是推動金融監管從傳統的微觀審慎走向宏觀審慎的原動力。目前，應構建包含影子銀行在內的宏觀審慎監管框架，強化影子銀行系統風險預警與動態監測，在宏觀層面上預防和應對影子銀行監管套利行為。同時，明確這種新制度的建立需要法律先行，正如著名經濟學家彌勒所言，中國需要更多的是法律而不是經濟學。在金融監管改革方面，國家作為法律這一公共產品供給方，應當為金融市場的交換以及公共利益的維護確立基本規則，這樣才能帶來金融領域內具有重要意義的規模效益。[22]

根據《中華人民共和國立法法》的規定：有關金融事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。④基于傳統微觀審慎監管制度的失敗，全國人大及其常委會有必要授權國務院，建立有關“宏觀審慎監管”的行政法規。不同于微觀審慎監管僅僅將監管目標定位于單個金融部門或產品，宏觀審慎監管的制度目標要定位于減少系統性風險和增強金融系統穩定。具體而言，宏觀審慎監管要把監管邊界擴展到影子銀行體系，把游離在現有監管體系之外的影子銀行的監管套利交易納入政府的監管框架中來；可以要求金融機構向監管當局提供更豐富的信息，包括詳細的交易資產、交易對手和表外頭寸的情況報告；從宏觀角度對金融屬性相同或相似的機構和業務制定統一的監管標準，以防止監管套利。

（三）逐步推進功能監管的制度變革

在當前中國金融業的發展階段，一步到位的功能監管改革，需按照業務性質重組監管機構，將造成監管機構人、財、物的重大變動，改革成本高昂，且存在制度風險，可能影響金融業穩定。雖然功能監管的改革不能一蹴而就，但是我們應該向功能監管方向逐步推進。功能監管在一定程度上按業務性質來確定監管邊界，其是一個給定的金融活動由同一監管者進行監管，而不管從事這個活動的主體是誰，目的是提高監管的秩序和效率。功能監管實施跨產品、跨機構、跨市場的協調，能夠彌補機構監管所產生的監管盲區，使影子銀行運營風險“內部化”，能夠有效監控、預防和規制影子銀行在金融市場交叉領域的監管套利行為。同時，功能監管“跨產品、跨機構、跨市場”協調的宗旨，恰恰與宏觀審慎監管和金融監管部門協調管理的政策目標相符，三者的目標實質為：針對當前金融界混業經營，影子銀行體系日趨壯大，金融穩定可能受到威脅的現狀，政府監管當局為防止金融系統性風險和監管套利應當做出的制度回應。

注釋：

①蓋特納將利用還款期限短的負債所提供的資金，購買大量風險高、流動性較弱的長期資產，但又缺少類似傳統銀行所擁有的存款保險等保護機制的“非銀行”運營的金融機構與融資安排稱為“平行銀行系統”。See Geithner. Reducing Systemic Risk in a Dynamic Financial System，Federal Reserve Bank of New York.2008.

②數據來源，江西江南信托股份有限公司用益工作室，2010年信托理財市場回顧與展望，P6，2011年11月。

③《中國人民銀行法》第33條規定，中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復。相應的，《銀行業監督管理法》第29條規定，國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責，處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。

④《中華人民共和國立法法》第八條規定，下列事項只能制定法律：基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；第九條規定，本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

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責任編輯、校對：秦學詩