政策環評沖破立法阻力

偉民

2013年10月21日，環境保護法修訂案草案提交全國人大常委會三審，與一審、二審稿相比，三審稿赫然增加了一條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織擬訂經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”

這條僅僅只有53個字的條款，讓環保學界、環保部門、環保組織的不少人士長出了一口氣，因為這意味著，他們呼吁已久的“政策環評”，終于有望得到法律的確認。

外界未必了解的是，在這一突破的背后，隱藏的是極為激烈的立法博弈、極為艱難的利益協調，是地方政府掣肘、部門權力沖突等復雜糾結和強悍阻力。正是從這個意義而言，“政策環評”既是環保法修法的亮點所在，也是考察其立法博弈的典型樣本。

沉重的歷史代價

起源于20世紀70年代初期的環境影響評價，是指對決策實施后可能造成的環境影響進行分析、論證、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。環評制度體現了從末端治理轉向源頭預防的環保理念轉型，能有效避免“先污染后治理”的怪圈，因而被譽為20世紀最成功的制度創新。

按照國際慣例，完整的環評體系應當包括項目環評、規劃環評、政策環評三個層次。與分別處于決策鏈末端和中端的具體建設項目、行業或地區規劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對環境更具全局性、持久性的影響，一旦失誤所制造的環境災難可不估量。

在我國，1979年通過試行的環保法時，即已引入了項目環評，進入20世紀90年代后，規劃環評的實驗也開始啟動。其后，2002年出臺的環境影響評價法、2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》等法律法規，進一步以立法形式確立了項目和規劃環評。然而至今，政策環評在我國仍是一片空白。

是我國不需要政策環評嗎？答案當然是否定的。事實恰恰是，因政策失誤而釀造的環境悲劇，在歷史上屢屢發生，并支付了沉重的環境代價。

20世紀50年代，“以糧為綱”的非理性墾殖政策，引發了持續數十年的毀林開荒、濫墾草原、圍湖造田等亂象，令寶貴的自然資源元氣大傷，也成為惡化生態環境的推手，至今，頻頻困擾中國的沙塵暴、洪澇災害等等，都可以從“以糧為綱”的政策狂熱中找到災難的影子。同樣，這一時期“大煉鋼鐵”、“三線建設”之類的躍進式工業政策，也制造了“靠山、隱蔽、進洞”等極不合理的工業布局，令許多地區的環境污染日積月累、難以逆轉。

20世紀80年代中期，各地掀起了一股亂采濫挖礦產資源的風潮，由此帶來資源無度浪費、環境面目全非等深重危機。1986年，國務院發布包裝工業發展政策綱要，釀造了20世紀90年代后半期，每年在市場上銷售的各類一次性塑料餐具竟多達近100億只的“白色污染”現象。而背負著禍害環境惡名的造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等“十五小”企業在20世紀90年代初中期一哄而起，帶來了嚴重的環境災難尤其是水域污染。

此外，盲目擴張鋼鐵、水泥、船舶等高污染高耗能產業的政策冒進，直接導致了“污染大戶”、產能過剩等后遺癥。而缺乏總量控制、鼓勵汽車走入城市家庭的政策沖動，也須對當下霧霾天氣、交通擁堵等“城市病”負責。

諸多歷史教訓證明，倘若再不從政策層面預防環境風險，仍將源源不斷地支付環境和經濟代價，永遠無法擺脫防不勝防、治不勝治的惡性循環。

曲折的入法博弈

環保界的普遍共識是，雖然我國已開展了項目環評和規劃環評，但前者往往只能決定“墻內幾百米，墻外幾公里”之類的細節，后者的調整空間也十分有限，都無法從根本上扭轉環境危局。政策環評的缺失，已成為我國環評體系嚴重的先天不足，必須盡快補上這最為核心的一環。

然而長期以來，推動政策環評的進程卻屢屢受挫、經年耽擱。

早在2000年年底，提交初審的環境影響評價法草案就首次寫入了政策環評和規劃環評，這令許多力推這一機制的環保學者歡欣鼓舞，卻遭到一些中央部委和地方政府的竭力反對。五花八門的理由包括，“超越中國國情”、“缺乏實踐基礎”、“不具可操作性”、“立法條件不成熟”等等。

但反對者擺不上桌面的真正擔憂恐怕是，規劃環評、尤其是政策環評，勢必束縛產業部門的權力手腳，給政府決策制造“麻煩”，并且妨礙那些讓環境為GDP買單的政績追求。

重重阻力之下，環境影響評價法草案的審議擱置了整整一年八個月，而2002年10月該法最終出臺時也成了一個妥協的產物，規劃環評雖然得以保留，層級更高的政策環評卻已夭折。

時光荏苒，一晃就是十年過去，但政策環評入法的呼聲并未停息。而環保法修改的啟動，迎來了又一次契機。由環保部起草的環保法修法草案討論稿和提交全國人大環資委的送審稿中，都出現了政策環評，相關條款寫道：“縣級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織擬定的對環境有顯著影響的重大經濟和技術政策草案，應當進行環境影響論證。”

然而10年的等待，并未改變政策環評的外部阻力，亦未撬動部門權力和利益的格局。不出所料，在征求相關部委和地方政府的意見時，政策環評的立法動議再次遭遇強烈抵制。最終正式形成的環保法修法草案，在最后一刻刪除了政策環評條款。

這一變故，令諸多參與立法的學者倍感失望，更令其焦慮的是，政策環評一旦錯失此次入法機遇，很可能再次遙遙無期。不過這一次，推動政策環評的力量并未輕言放棄。在環保法修法草案一審、二審以及兩次公開征求社會意見的過程中，支持政策環評的呼聲連綿不斷，諸多代表委員、環保學者、環保組織乃至社會公眾紛紛加入呼吁者的行列，而環保部盡管在部門陣營中身影孤獨，也始終不懈努力，站在力挺政策環評的前臺。

歷經波折之后，政策環評在環保法修法草案三審稿中重新“復活”現身，殊為不易，這不僅有望填補我國環評制度的關鍵一環，也意味著環保公共利益在與部門、地方利益的博弈中終于艱難勝出，對我國環保大局以及環保法制而言，堪稱是一次里程碑式的突破。

待解的未來議題

可以預見，引入政策環評機制的環保法修訂案一旦正式通過，將對我國經濟、產業政策的決策模式產生重大影響。

歷史悲劇固然已不可挽回，但一些已經實施或即將制訂的重大政策，卻應警惕其背后的環境隱憂。有專家因此呼吁，政策環評機制一旦確立，應當及時對人口、貿易、能源、城鎮化、工業等宏觀政策重新進行全面評價和修正。

比如，2000年西部大開發戰略啟動后，一些地區由于理解偏差，盲目開荒、采礦、抽水等行為屢屢發生，使本已脆弱的西部生態更加岌岌可危。因而亟需通過政策環評，預設保護措施，以防止“西部大開發”演變成“西部大開挖”。

再比如，作為世界工廠的中國，目前仍是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等產品的生產和出口大國，由此也帶來高昂的環境污染成本。因而亟需政策環評的介入，對相關產業政策作出合理調整。

在能源布局方面，渤海溢油等事故已經敲響了近海污染的警鐘，諸多能源及環保專家因此建議，能源布局應盡快從淺海轉向深海，這同樣需要通過政策環評予以推動。

此外，如何避免城鎮化異化為不顧資源環境承載能力的“大躍進”，如何防止“產業轉移”蛻變成“污染轉移”，等等，都有賴政策環評在決策鏈源頭予以約束，否則，很可能重蹈歷史的覆轍。

政策環評的制度價值可謂十分清晰，現實需要亦極為迫切，不過從提交三審的環保法修訂草案看，政策環評還只是初具雛形，僅僅53個字的相關條款，不僅過于原則，缺乏應有的強制性、可操作性和責任機制等等，其具體設計也存在不少可商榷之處。

比如，目前的修法草案，將政策環評的范圍僅僅限定于中央部委和省級政府擬訂的相關政策，與環保部最初起草的文本中提出的“縣級以上政府及其有關部門”相比，已大大縮水。這或許是立法博弈、協調后的無奈結果，但顯而易見，與高層級政府部門相比，基層政府的政策水平遠為粗糙和隨意，由此導致的環境損害也更加普遍，因而更有必要將政策環評延伸至基層政府，而不是過多束縛其施展的空間。

再比如，目前的修法草案，將政策環評征詢意見的對象僅僅局限于“有關方面和專家”，“精英思維”固然具有專業判斷、知識能力等優勢，卻非污染個案的直接受害者，也未必對環境問題有切身的敏感，同時容易受到權力意志的操控，現實中為不合理政策站臺背書的不乏其例。因而政策環評有必要通過廣征民意、聽證會等渠道，全面引入公眾參與機制，傾聽普通民眾的環境利益訴求，這也是推進決策民主、消解環境利益沖突的必由路徑。

尤為關鍵的是，政策環評如何防止淪為空談，或許是其所面臨的最大挑戰。從本質而言，政策環評是給政府行為戴上“緊箍咒”，是對行政權力的稀釋，也是對罔顧環保的“GDP至上”政績觀的鉗制。不難想象，政策環評在立法過程中所遭遇的掣肘乃至抗拒，在實際運行時同樣難以避免。現實中，項目環評、規劃環評的執行尚且不盡理想、屢遭規避，層次更高的政策環評的推行難度，更是可想而知。

可見，政策環評入法只是邁出了第一步，未來修改環境影響評價法或制定專門的政策環評條例時，還須破解更為深入的立法議題、擔當更為艱難的歷史使命，任重道遠。