“首都圈”大猜想

王紅茹

2月份以來，任何關于京津冀協同發展的風吹草動，都會成為公眾關注的焦點，并迅速激起更大的漣漪。

3月19日，一則迅速被各方辟謠的消息，讓古城保定迅速成為全國的“炒房圣地”，房價一日數漲，而在此之前，多年以來它最出名的似乎是驢肉火燒；4月3日，北京市西城區政府與河北省廊坊市政府剛剛簽署了一個全面合作的框架簽約，“北京動物園批發市場將搬遷至廊坊”的消息又立刻滿天飛……

各方的強烈關注和過度反應背后，是醞釀多年的京津冀區域發展從“設想”進入“操作”階段的重要節點到來。

記者從國家發改委了解到，京津冀協同發展的相關規劃正在緊鑼密鼓地制定中，將盡快對外公布。

今年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報。習近平強調，實現京津冀協同發展是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是一個“重大國家戰略”，并要求，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。

京津冀協同發展，就此進入快車道、關鍵期。

即將出臺的規劃中，將對京津冀各區域的功能如何定位？產業如何對接？環境整體治理如何部署？各方利益如何均衡？如何實現優勢互補、協同發展……

京津冀協同發展規劃，正成為各方猜想、討論的對象，更被寄予厚望。

無論如何，“010”電話區號范圍的不斷擴大，高鐵、輕軌、地鐵、高速公路等立體交通建設構建半小時經濟圈……似乎標志著京津冀將加速步入“同城時代”。

可能會叫“首都圈規劃”

《中國經濟周刊》記者從國家發改委了解到，有關京津冀協同發展的規劃正在緊鑼密鼓地制定當中，將盡快對外公布。

促使該規劃盡快出爐的，是習近平總書記近期關于京津冀協同發展的重要指示。今年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，強調實現京津冀協同發展是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是一個“重大國家戰略”，并要求，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。

京津冀協同發展由此進入快車道。

其實，早在2006年，“京津冀都市圈區域規劃”就被列為要推出的區域規化第一批試點， “因為涉及到各方面利益的調整，遲遲沒有出臺。現在應該可以出來了。”北京大學首都發展研究院院長李國平向《中國經濟周刊》表示，地區利益互相博弈使得這樣一個統籌性的規劃長期難以出爐；此外，京津冀區域的重要性也是一個原因，“因為首都在這里，這個區域確實需要一個高標準的、能代表中國發展趨勢和目標方向的規劃，正因為對這個規劃寄予了更高的要求，所以一直沒有出臺。”

2006年，中國科學院可持續發展研究中心主任、國家規劃專家委員會委員樊杰主持了國家發改委委托的“京津冀都市圈區域綜合規劃”研制任務，也參與了正在編制的京津冀協同發展規劃的相關任務。

樊杰向《中國經濟周刊》透露，按照我國過去區域規劃的一般編制方式，都是在編制區域規劃之前，區域所在地的下一級政府先就本區域在區域規劃中的想法、需求和安排，提出一些具體的意見。因此，此次國家發改委在編制京津冀協同發展規劃之前，北京市政府、天津市政府以及河北省政府都相應地編制了一個自身的規劃，而這三個地方規劃的名稱，均體現了“首都圈”字樣，“比如北京的叫‘北京首都圈XX規劃，河北的叫‘河北省首都圈XX規劃，天津的叫‘天津首都圈XX規劃。”

據悉，正在進行的京津冀協同發展規劃，是由國家發改委牽頭，組織國土部、住建部等相關部委人士，在京津冀三地編制的規劃基礎上，進行研討、修改；除此之外，業內權威專家也是不可或缺的一部分，“相當于部委、地方和專家的意見整合，最后構成了整個首都經濟圈的規劃。規劃同時還會考慮公眾對區域規劃的想法，在編制過程中還會征求公眾的意見。”樊杰說。

每一個國家規劃，因類型不同，其工作步驟也有不同的形式，“有的是區域所在地的下一級政府‘上報；有的是國家發改委牽頭，下一級政府帶著自己的規劃組成一個大的編寫組，就直接參與了。尤其是京津冀區域因為離得近，有可能大家都坐在一起了，以便隨時溝通，共同編制完成國家總體的規劃區域。”樊杰說，“按照規定，在國家規劃沒有出臺之前，各省份的規劃方案都不能擅自出臺。”

京津冀協同發展規劃到底會以什么名稱呈現，目前不得而知。據知情人士透露，如果不出意外，可能會叫“首都圈規劃”。

這和國家規劃專家委員會委員、中國區域科學協會會長楊開忠教授的觀點不謀而合。“我不強調叫‘首都經濟圈，因為這已經不僅僅是個經濟問題，還有社會、文化等其他方面，‘首都圈的叫法更有利于首都圈內各地的均衡發展。”

除此之外，多年來，關于“首都經濟圈”的空間范圍界定，也是各界爭議的焦點。

“2+5”（北京、天津+唐山、秦皇島、承德）、“2+7”（北京、天津+河北廊坊、秦皇島等7市）、“2+8”（北京、天津+河北石家莊、廊坊等8市）、“2+11”（北京、天津+河北石家莊、廊坊等11市）等多個方案，確實讓學界熱鬧了一番。

樊杰告訴《中國經濟周刊》，這次編制京津冀協同發展規劃時，究竟應該包括哪些地方，圍繞這個事情討論了很長時間，一直難以確定。“現在就是北京、天津和河北省，一省兩市的全部范圍。”

應不會有“XX是政治副中心”的提法

從北京出發向南走京珠高速，141公里，開車2小時，便是河北省保定市。

3月19日，有媒體報道稱，北京政治副中心初定河北保定。雖然國家相關部門辟謠稱，該消息不實，但是這并不影響人們對保定的關注。3月份以來，“京津冀協同發展”這一概念，讓保定和北京前所未有地緊密連接在一起。

這些消息或傳言給保定和保定人帶來了什么變化？《中國經濟周刊》記者前往保定實地考察和采訪。endprint

3月末，保定迎來了一場春雨，霧霾也消失得沒了蹤影。寬闊的大街上，上班的人急匆匆走過，吃過早飯的老人三三兩兩悠閑地散步，公交車也擠得滿滿的。恍惚之間，會讓人覺得這里和北京沒什么兩樣。

紅綠燈路口，不時穿梭著遞小廣告的，只要看到北京的車牌，就會拼命往車里塞小廣告，清一色的售房信息。他們很熱情地招呼你：去這個樓盤實地看看吧。

3月以來，保定的各大樓盤，到處是從北京等地蜂擁而至的個人房地產投資者，火爆的保定樓市“每天都在漲，一天一個價”。據搜房網保定站統計，自“京津冀協同發展”概念提出后，保定近一周的銷售套數在2000套以上，銷售額保守估計在10億元以上。

3月26日，河北省政府出臺《河北省委、省政府關于推進新型城鎮化的意見》，該意見明確提出打造京津保三角核心區，其中，保定作為畿輔節點城市，利用地緣優勢，謀劃建設集中承接首都行政事業等功能疏解的服務區。

這個官方文件讓古城保定再次成為公眾關注的焦點，有人認為，保定是“政治副中心”的可信度得到提升。

“其實，這里存在一個誤區。”樊杰說，《河北省委、省政府關于推進新型城鎮化的意見》是對3月16日我國正式發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》的呼應，跟京津冀協同發展規劃是兩回事。而且，國家的相關規劃是指導性的，因此，在規劃中應該看不到“保定是政治副中心”等類似提法。

此外，“政治副中心”這一表述，也遭到業內人士的反對。“這個提法不正確。” 北京大學楊開忠教授向《中國經濟周刊》明確表示，政治和行政是有區別的，政治側重決策，行政側重執行。決策功能是首都的核心功能，現在縮減的不是決策功能，而是非核心的執行部分。而且“保定污染比北京還嚴重，到底適不適合承接行政事業功能，這些問題都需要討論和研究”。

據記者了解，北京將遷移出的不僅僅是部分行政功能，還有一部分高校、文化、衛生機構等。楊開忠認為，不管承接地定在什么地方，“行政副中心或國家行政新城、國家行政文化新城”的提法更為貼切。

諸多專家認為，判斷一個地方是否適合承接北京轉移出來的行政事業功能，與北京中軸線的距離是重要因素之一。

在楊開忠看來，合適的地方應該在距離北京天安門50～80公里的位置。如果太近，就有可能連成一片，最后北京又成了城市“攤大餅”；太遠，又不便于跟北京首都核心功能聯系。這個不遠不近的位置最好取在北京中軸線向南的區位，在保定和霸州之間。“因為這個位置在首都新機場以南，不僅可以疏解北京行政或事業功能，而且首都新機場還可以減少北京的交通壓力。”

北京大學首都發展研究院院長李國平更傾向于“行政副中心”定在距離天安門62公里的涿州。“這里面肯定有保定，但不一定是保定市區，涿州也是保定的地盤。從這個角度，涿州肯定要比邯鄲或者其他更遠的地方有優勢，更容易接納北京的產業和城市功能轉移。”

規劃應涉及三大層次

樊杰告訴《中國經濟周刊》記者，京津冀協同發展規劃應涉及三個層次的內容，第一個層次主要闡述這個區域和國家的關系。“任何一個區域規劃主要起一個‘承上啟下的作用。第一個層次就是‘承上，即國家整體發展規劃中，京津冀區域在全國的一個基本定位。”

京津冀的一個最核心的部分就是首都北京，規劃首先應提出怎樣把北京打造成為一個世界級城市，“中國只有一個首都，而北京承擔著引領中國走向世界的重任，不僅參與世界的競爭，還代表著整個中國的利益訴求，為此要協調好各種關系。”

而京津冀作為一個區域整體怎么實現一系列目標，也應在規劃中有所體現，“京津冀地區怎么通過自身的創新驅動、一體化區域的協調建設和新型城鎮化的推進，如何發揮京津冀地區在中國北方區域的現代化建設中，起龍頭帶動作用，進而引領中國走向世界。”

第二個層次是關于城市之間關系。“要唱好北京和天津的‘雙城計，京津冀三地之間城市功能如何定位，城市之間如何分工協作，包括創新網絡的打造、未來社會文化網絡的打造和基礎設施公共資源合理配置網絡的打造等。”

第三個層次是關于城市和鄉村之間的關系。“京津冀是城市化水平最高的一個區域，最有條件實現城鄉一體化的建設。而城鄉一體化就是把基礎設施、產業和公共服務資源，在區域范圍內能夠合理地進行組織。”

“圍繞著這三個方面還有一系列的內容，包括在產業的協同發展、基礎設施的共建共享、環境的整體治理和整個生態環境的共同建設方面，以及海陸如何進行統籌，海域環境倒逼陸地進行治理和產業結構調整等等方面的內容也會有體現。”

樊杰表示，國家的規劃是指導性的，至于下一步京津冀三地如何協同發展，有待在規劃頒布之后，再進一步編制其他規劃和條例來體現。

任何一部規劃在實施過程中都會經歷不斷地“協調”和“博弈”的一個過程，“通常的做法是地方直接和主管部門進行銜接和協調。比如用地出現問題，肯定是國土資源部出面。主要根據這個問題歸屬哪個行政部門負責，然后跟相應的省市和地市進行協商。”

“這種邊制定邊實施的做法，主要原因是我國缺乏區域間的協調機制和法律保障，也說明我國整個規劃的體系是不健全的。”樊杰說。

管理機制、組織架構“高配”？

不過，一個現實的問題是，京津冀一體化發展協調難度比較大。京津冀地區，一個首都、兩個直轄市、三個行政區。河北省社科院經濟所所長薛維君表示，京津冀關系與珠三角、長三角不同，表面看是京津冀三方的關系，實際上是“三地四方”的關系。

“第四方是指能量無限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個獨立的直轄市，又是中央所在地，客觀上造成了北京是這一區域的超級存在或超級主體。”薛維君向《中國經濟周刊》表示，地區定位和身份的這種客觀上不平等的區域關系，既模糊了京津冀關系的界限，不知道北京什么時候代表中央，什么時候代表北京市，又阻斷了京津冀三方解決問題的市場通道。“基于此種考慮，需要有一個在力量上超越三方、在目標上超越三方、在動力上超越三方的強大外力，才能夠推動這個問題的解決。”endprint

樊杰提出未來京津冀協同發展的管理機制、組織架構“高配”的觀點。“高配”，并不意味著一定要成立一個機構，中央完全可以對京津冀地區的發展形成一個管理辦法，通過人大審批，就具有法律效應了。

楊開忠也認為，從政府層面，應當探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的發展委員會。“這個委員會可以根據京津冀之間不同的、需要協同的領域，設立相應的專門委員會或專門工作小組來負責協調，比如交通專門委員會、環境保護專門委員會。”

從社會層面，中國人民大學區域與經濟研究所所長孫久文建議，“政府要科學決策、民主決策，要相應地建立起首都圈發展專家咨詢委員會，把對首都圈有長期研究、專業基礎、可持續研究的專家、代表性專家納入首都圈專家委員會中來，讓他們為首都圈的發展、決策出謀劃策。”

（李雪、李靜對本文亦有貢獻）

京津冀協同發展大事記

發起

（1986年—2003年）

1986年，在時任天津市市長李瑞環的倡導下，環渤海地區15個城市共同發起成立了環渤海地區市長聯席會。

全面啟動和實踐

（2004年—2009年）

2004年2月，國家發改委召集京津冀三省份發改部門在廊坊召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，達成“廊坊共識”。

2004年6月，環渤海合作機制會議在廊坊舉行。會議草擬了《環渤海區域合作框架協議》。這標志著環渤海地區合作機制已從構想、探索進入到全面啟動和實踐階段。

2005年1月，國務院常務會議通過《北京城市總體規劃（2004—2020）》。規劃提出，積極推進環渤海地區的經濟合作與協調發展，加強京津冀地區的協調發展，要基本形成以北京、天津為中心的“兩小時交通圈”。

2005年6月，國家發改委在唐山市召開“京津冀區域規劃工作座談會”。

2008年2月，“第一次京津冀發改委區域工作聯席會”召開。京津冀發改委共同簽署了《北京市、天津市、河北省發改委建立“促進京津冀都市圈發展協調溝通機制”的意見》。

加速推進

（2010年至今）

2010年10月，河北省政府《關于加快河北省環首都經濟圈產業發展的實施意見》正式出臺，提出了在規劃體系等6個方面啟動與北京的“對接工程”。

2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布，提出“打造首都經濟圈”。

2011年5月，首屆京津冀區域合作高端會議在河北廊坊召開。

2014年1月，北京市《政府工作報告》提出，落實國家區域發展戰略，積極配合編制首都經濟圈發展規劃，抓緊編制空間布局、基礎設施、產業發展和生態保護專項規劃，建立健全區域合作發展協調機制，主動融入京津冀城市群發展。

2014年2月，習近平主持召開京津冀三地協同發展座談會上，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，強調實現京津冀協同發展是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是一個重大國家戰略，并要求抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。

2014年3月，國務院總理李克強作政府工作報告，談到2014年重點工作時，提出“加強環渤海及京津冀地區經濟協作”。

（《中國經濟周刊》編輯部綜合整理）

各國首都“瘦身辦法”

東京

先后三次實施“城市副中心”戰略，逐步形成“中心區-副中心-周邊新城-鄰縣中心”的多中心多圈層城市格局。

倫敦

將政府部門或其下屬機構向小城鎮轉移。大企業總部落戶小城鎮也漸成趨勢。

莫斯科

2012年11月，俄羅斯總統普京建議，在俄羅斯聯邦憲法法院成功搬遷到圣彼得堡后，再把最高法院等機構也搬遷過去，將圣彼得堡打造成司法之都。

柏林

德國聯邦最高法院和憲法法院都位于德國西南部的小城卡爾斯魯厄。endprint