財政監督：構建民生財政的制度保障

●劉 曄

財政監督：構建民生財政的制度保障

●劉 曄

近年來，民生問題漸成熱點問題，保障和發展民生已成為新時期政府工作的重點。民生，通俗講就是“居民生活”、“百姓生活”。因此，民生內涵必然具有歷史動態性，既然每個時代有每個時代的生活標準，那么每個時代必然有每個時代獨特的民生內容。

對當代中國居民而言，顯然，基本民生問題已不是吃飯穿衣的溫飽問題，也不是家用電器的普及問題。這些與百姓生活密切相關的私人物品，在中國改革開放后通過發展市場經濟、發揮市場效率已經基本解決。當代民生內涵恰恰是為實現人本身發展，和百姓切身利益關系最為密切的教育、醫療、養老、保障性住房等具有公共服務性質的準公共物品，因此需要更多發揮政府及其財政職能。而在公共財政保障和改善民生過程中，財政監督則起著基礎性的作用。

一、民生財政：當代中國的公共財政

為呼應保障和改善民生的社會需求，我國財政支出近年來呈現出向民生領域傾斜的基本取向。財政在教育、醫療衛生、社保和就業、保障性住房等方面的民生支出，不論是絕對指標還是各項相對指標都呈逐年增長的態勢。據筆者計算，自2007年—2013年六年間，上述四項財政民生支出就由占全國財政總支出的 29.2%上升到36.7%。而在同期，我國財政總支出占GDP的比重由2007年的18.7%上升為24.3%，政府財力的增強進一步為保障和改善民生提供了支持條件。可以認為，以民生領域為支出重點，以民生福利為基本取向的我國民生財政已日益凸顯。

如果說，公共財政是與市場經濟相適應的財政類型。那么可以說，民生化是新時期我國公共財政的必然取向，民生財政就是當代中國的公共財政。筆者認為，民生財政在以下方面賦予了我國公共財政新的時代內涵：

（一）民生內容界定了新時期我國公共財政的職能重點

公共財政是彌補市場失效的財政。按照公共財政的基本理念，就是市場能夠做的就交給市場來做，市場不能做又需要做的則構成政府及其財政職能。從效率角度看，教育醫療、就業社保等領域的問題，這些都具有較強的正外部性或信息不對稱特征，是單靠市場機制難以有效提供的準公共物品，因此存在著相應的市場失效而需要政府財政參與。

民生內容不僅屬于市場失效范圍，而且是經濟發展到一定階段后市場失效和財政職能的重點。根據經濟發展階段論的理論觀點及各市場經濟國家的發展經驗，在經濟發展早期階段，政府對基礎設施投資占公共總支出的較大比重，以為經濟發展提供先行條件。而在經濟發展的中期及成熟階段，隨著私人投資能力的增強和資本市場的發展，財政建設性投資支出將大大減少并使得財政支出的主體地位逐漸由民生性支出所取代。2013年，我國人均GDP已達到6700美元并處于中等偏上收入國家行列，財政支出的民生化呼應了新時期我國公共財政職能重點的時代要求。

（二）民生取向明確了新時期我國公共財政的基本內涵

公共財政是為市場提供公共服務的財政。按照公共財政的基本理念，市場經濟是公平競爭的經濟。相應的，公共財政就應該為所有市場主體一視同仁地提供基本公共服務，從而為市場競爭提供公平的外部條件。

在當代中國，什么是政府應該提供的基本公共服務？公共服務這一概念源于公民權利。當代中國已進入以人為本的發展階段，實現人全面發展的權利是當代公民的基本權利，包括健康權、受教育權、居住權、工作權等項，可見，基本公共服務就是指社保、衛生、保障性住房、教育、就業等民生性公共支出。這些民生支出項目都具有以人為本的基本特征，著眼于人力資本的改善。可見，財政民生化取向進一步詮釋了公共服務的內容，明確了我國公共財政的基本內涵。

二、財政監督：民生財政的根本保障

公共財政是公眾規范和監督的財政，民主法治構成了公共財政的根本制度保障。而民生財政作為當代中國的公共財政，要想真正反映公眾的民生需求，落實國家的民生政策，提高資金的民生績效，改善國民的民生福利，則離不開一個健全的財政民主監督機制。

（一）財政監督是民生支出范圍界定的根本保障

民生支出是一個較為寬泛和模糊的概念，因此在實踐中存在界定上的困難。廣義上看，由于市場經濟下的政府被定位為公共服務型政府，政府各項財政支出都在提供相應的公共服務，也都直接或間接、密切或不密切地與民生相關。即使是行政管理支出，也一樣可視為政府公務員在提供公共服務，也不能說就與民生無關。因此，如果缺乏民主的財政決策和財政監督機制，民生支出將很容易成為一種名義而被濫用。一些地方政府常常宣稱本地民生支出已占到財政總支出的七成或八成，往往就是把與民生利益關系不密切的財政支出都算在民生支出范圍內。

由于民生需求具有層次性，盡管各項財政支出都直接間接、或多或少地與民生有關，但只有那些民眾最關心的，與民眾利益關系最直接的項目才能算是民生支出。而只有民眾才是其自身利益的最好判斷者。因此，民生財政本質是民主財政，只有財政的民主監督機制才能保障財政民生支出范圍的合理界定。

（二）財政監督是財政民生政策得以落實的根本保障

在我國公共財政向民生領域傾斜的大背景下，如何保障財政民生投入得到合理使用、避免擠占挪用等非法行為，這是財政民生政策得以落實的重大問題。因此，在預算編制、審批、執行、調整到決算的全過程中，都有賴于財政民主監督。

各項具體民生項目資金，是由政府各職能部門來支配使用的，因此在民生政策落實的全過程中，存在著由公眾——人大——政府——財政部門——其他職能部門間多層級的委托—代理關系。根據委托——代理理論，在信息不對稱條件下，很容易產生代理人以犧牲委托人利益來實現自身利益最大化的現象，而解決這一問題最主要辦法在于建立監督機制。因此，在財政民生政策落實的各個環節中，需要建立起包括人大監督、公眾監督、司法監督、政府內部財政監督、政府內部審計監督等全方位的民生財政監督體系。

（三）財政監督是財政民生資金取得績效的根本保障

即使民生支出范圍都得到合理界定，即使民生支出政策都得到有效落實，在民生支出增長和民生福利改善之間還存在一個民生資金績效的問題。畢竟，民生財政的最終目標在于切實改善民生，而不在于增加民生支出。民生財政績效監督機制是增強民生資金績效、實現民生改善的根本保障。

筆者認為，民生資金績效是衡量民生資金投入相對于民生福利改善的有效性。民生財政績效監督需要在民生支出的績效評價的基礎上，以提高民生資金使用效果為目標，對相關單位資金使用效益進行財政監督。

三、全口徑、全過程、全透明：強化預算監督，保障民生改善的基本方向

盡管財政監督有眾多內容，但預算監督顯然居于核心地位。因為作為政府基本收支計劃，預算是政府受民所托、代民理財的法律文件。民眾通過人大會對政府實施的預算監督，是構建民生財政最重要的制度保障。黨的十八屆三中全會決定提出，要 “實施全面規范、公開透明的預算制度”，由此為我國強化預算監督，切實改善民生指明了基本方向。

（一）按全面性要求，強化全口徑預算監督

為了切實保障和改善民生，政府全部收支都應納入預算監督的范圍。但長期以來，我國財政預算存在的突出問題在于兩個方面：一是政府收支未能全部納入政府預算；二是，并非所有納入預算的政府收支都受到了同樣嚴格的預算管理與監督。大量游離于預算以外的預算外資金破壞了預算的完整性，大大弱化了人大和公眾對政府資金的依法有效監督，由此無法真正實現財政支出向民生領域傾斜。近年來，雖然我國預算改革取得重要進展并逐步將原來的不規范的預算外資金作為非稅收入納入預算或設立財政專戶管理，但這方面很多資金目前尚未受到同樣嚴格的預算監督和控制。2014年8月全國人大剛剛通過新“預算法”，其第四條明確規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。因此，預算收支范圍的改革應以落實全口徑預算為目標，即要將政府全部收支納入預算管理，并使得所有政府收支都受到同樣嚴格的預算監督，從而為我國民生財政構建提供制度保障。

（二）按規范性要求，強化全過程預算監督

民生財政的基礎在于民主，而財政監督的精髓則在于法治。要實現財政監督的法治性，除了政府全部收支進入預算外，還需要將預算從編制到執行的全過程納入規范化法治化的監督渠道。由此，在預算編制階段，需要更多借鑒國際經驗，從預算編制階段開始就設置更加規范化和精細化的預算科目，特別要細化民生項目支出；在預算審批階段，增強人大會對民生支出的實質性審查職能，由此需要切實加強和健全人大會對預算的初審和審查程序，進一步賦予人大會預算修正權、民生專項審批權等；在預算執行階段，則要按規范性要求，強化人大監督的主體作用，通過嚴格預算調整程序，加強預算執行監督，真正強化對民生支出的全過程監督。

（三）按公開性要求，強化全透明預算監督

有效的財政監督是建立在真實信息的基礎上的，應此，預算監督和民生財政的要根本實現還取決于預算的公開性和透明度。近年來，我國盡管實施了多項預算改革政策，但迄今預算透明度尚不盡如人意。在一些地方，涉及民生的一些部門預算還未能實現公開，已公開的數據也不透明、不具體和不精細，由此使公眾和社會監督存在相應障礙。不透明的預算造成政府部門自由裁量權過大，難以保證民生政策的落實和民生資金的績效。未來改革應以 “公開透明”為指導來細化預算編制，全面提高財政透明度，特別在民生支出項目和部門預算上應實現全透明預算，以實現社會公眾和立法機構對政府民生支出的知情權，為構建民生財政提供基礎條件。

（作者單位：廈門大學經濟學院財政系）