鄉村旅游發展用地問題研究
——以重慶市為例

陳 悅,田代貴

(重慶市社會科學院1.農村發展研究所;2.區域經濟研究所,重慶 400020)

近年來,重慶市以農民為投資經營主體、以農業資源、自然生態及農耕文化為本底、以“農家樂”為主要形態的鄉村旅游呈現快速發展勢頭。據筆者對全市15個區縣(生態涵養發展區和生態保護發展區11個區縣)初步調查,到2013年底,共發展農家樂9 473個,其中,專營2 057個,農戶兼營7 417個,實現鄉村旅游收入25億元,平均每個區縣1.7億元左右。鄉村旅游及與之配套的村級商業服務業,已成為重慶農村重要的非農產業的業態,成為易地搬遷扶貧項目的支撐產業,成為全市農民增收和兩翼地區貧困人口脫貧致富的重要來源。從未來發展態勢看,鄉村旅游除了農民增收作用更加凸顯之外,在激活農村資源要素、推進多功能農業及非農產業發展、延長農業產業鏈、培育農村新型經營主體、推進生態建設和保護以及鄉村文明建設等方面,將發揮極大的引領和帶動作用。因此,大力發展鄉村旅游,是重慶“富民興渝”戰略的重要舉措,是解決“三農”問題的重要抓手,是推進“五個功能區”建設的重要內容。

目前,鄉村旅游發展呈現出規模小、檔次低、集約化經營水平低等問題,難以形成農旅融合發展、與景區景點配套發展的鄉村大旅游格局,接待規模和服務品質都不能滿足城鎮居民日益增長的需求。重要原因是農村產權制度改革或相關制度創新滯后,鄉村旅游發展用地合法性問題沒有解決,建設用地成為發展的瓶頸制約。深化農村產權制度改革及相關制度創新,盤活存量用地、優化增量用地配置,切實解決鄉村旅游發展用地勢在必行。

一、鄉村旅游發展用地存在的主要問題

目前,重慶鄉村旅游及村級商業發展已經形成較大規模建設用地存量。從調查的15個區縣來看,農家樂房屋及配套場地占地面積725.3萬平方米,加上村級商業點占地,建設用地超過1 000萬平方米,其中95%以上為集體建設用地。以15個區縣平均值估算,全市鄉村旅游及村級商業點存量建設用地面積達2 500萬平方米左右。鄉村旅游發展用地存在的主要問題,是農村產權制度改革和相關制度創新滯后。一方面,大量鄉村旅游接待房屋及配套場地存量建設用地不具合法性,另一方面,鄉村旅游未來發展用地空間拓展十分困難,建設用地已經成為鄉村旅游發展的瓶頸制約。具體表現在以下幾個方面。

1.鄉村旅游房屋及土地確權滯后且進展不平衡。從調查區縣來看,鄉村旅游集體建設用地的房屋確權頒證總體滯后,區縣之間進展差距較大。目前,14個區縣中,有2個區縣實現100%確權頒證,有7個區縣實現65～95%確權頒證,有2個區縣實現3～6%確權頒證(農戶兼營除外),有3個區縣0%頒證(農戶兼營除外)。

2.鄉村旅游停車場等附屬設施未納入確權范圍。目前已經確權頒證的,只對房屋及其建設用地進行確權,占總用地面積2/3以上的停車場等附屬設施建設用地未納入確權頒證范圍。

3.農業綜合開發項目配套的鄉村旅游項目未確權頒證。為了支持農業龍頭企業發展,重慶對農業綜合開發項目按照一定比例配套管理經營房屋建設用地,這些項目絕大部分有鄉村旅游接待設施,主要是獨立農家樂。這一部分接待房屋及配套設施建設用地沒有確權頒證。

4.農戶兼營農家樂房屋及建設用地確權過程中未作經營性區分。在調查區縣中,農戶兼營農家樂個數占比高達78%,無論是接待用房面積及房屋、附屬設施占地面積都大大超過專營農家樂(見表1)。這一部分房屋及建設用地作為宅基地確權,沒有按照現用途進行經營用房及經營性建設用地區分。

表1 重慶鄉村旅游及商業點個數及面積統計表

5.農村公建項目產權改革滯后。農村大量的小型水利設施(主要是?、蛐退畮?、喪失義務教育功能的農村空置學校(主要是中小學)。大部分是農民投工投勞建設,沒有進行土地補償,目前產權主體仍然是水利和教育主管部門,沒有按照誰投資誰所有原則變更確權到所在村集體。據2012年統計,截止2011年底,全市共閑置中小學校4 421所,建筑面積203萬平方米,占地面積827萬平方米。這些建設用地除了部分通過地票參與城市化、工業化配置之外,相當一部分應作為集體建設用地就地參與農村包括鄉村旅游在內的非農產業發展。截止2013年底,重慶市?、蛐退畮? 800多座,占重慶水庫總量的95%以上。小型水庫配套建設房屋及土地、水體及周邊生態資源是發展鄉村旅游的優質資源。

6.現行相關政策制約鄉村旅游發展用地空間。一是農村宅基地確權過程中,附屬設施不納入確權、人均建設用地30平方米、人均房屋55平方米等政策實施,全市人均宅基地使用權確權面積與實有面積減少達80%以上,減少面積高達20多萬公頃[1]。二是高山移民扶貧搬遷、農民新村建設,遷建點宅基地標準及還房標準等與農村宅基地確權政策尺度大致相同。到2017年,全市要完成50萬高山移民扶貧搬遷,平均按50戶規模估算,需要新建3 000多個遷建點。重慶農戶兼營農家樂占78%,扶貧遷建點絕大部分都把旅游業作為產業支撐項目?，F行土地房屋政策極大地制約了包括貧困戶和低收入戶在內的廣大農戶發展鄉村旅游。

二、建設用地瓶頸制約的負面效應

上述問題表明,建設用地問題已成為鄉村旅游發展的瓶頸制約,其負面效應十分明顯。具體表現在以下幾個方面。

1.確權滯后導致續建投資乏力。已建鄉村旅游房屋及建設用地確權滯后,直接導致續建投資乏力。一方面投融資能力削弱。已經建設的房屋及土地確權滯后,既不能作為合法財產在金融機構進行抵押融資,也不能作為股權在市場進行產權融資,極大地削弱了業主的投融資能力。另一方面,由于已投資項目不能取得合法產權,增大了投資業主續建投入的風險,導致提檔升級投入信心缺失和動力不足。調查區縣普遍反映,建設用地確權滯后是導致當前鄉村旅游體量小、檔次低、接待能力弱、集約化經營水平低的根本原因。

2.現行相關制度安排限制了鄉村旅游產業發展空間。一是宅基地房屋確權政策限制了鄉村旅游發展空間。目前農村宅基地房屋面積按照人均不超過55平方米的政策進行確權,按照這一標準,農民除了自住空間之外,用來旅游接待的面積極為有限,調查區縣表明,鄉村旅游的主體是農民,農民兼營農家樂占比高達78%,其用于鄉村旅游接待的房屋就是農民的住宅,現行房屋確權政策限制了鄉村旅游發展。二是高山生態移民扶貧房屋政策及遷建點土地政策對鄉村旅游發展的負面效應更突出。據調查,生態移民遷建點房屋人均30平方米,建設用地人均30平方米,這一政策的實施結果,極大地制約了鄉村旅游發展。到2013年底,重慶已實現38萬人生態移民扶貧搬遷,到2017年底,還要完成50萬人扶貧搬遷。遷建點絕大部分把鄉村旅游作為支撐產業項目,由于房屋及土地政策雙重限制,搬遷農戶既缺乏必要的房屋用于旅游接待,同時遷建點也缺乏市政、停車場、公共文化娛樂空間等配套設施。導致大多數遷建點規劃的旅游項目落空,搬遷農戶就業無著落,收入無保障,目前已出現社會安全隱患。三是公建項目形成的資產產權改革滯后,影響鄉村旅游發展空間。主要是指農村空置的學校、小型水利設施等沒有變更確權到村集體,村集體無法行使產權主體行為,如通過發展鄉村旅游等對資產進行盤活。

3.宅基地確權等政策安排極大地壓縮了農民的財產規?！，F行確權政策,延續了“城鄉二元制度”的思維定勢,人為壓低標準,大大“做小”作為農民核心財富的宅基地規模。農民宅基地確權登記范圍以房屋滴水為界;且人均宅基地面積不超過30平方米;農民已建的畜禽養殖、院壩等附屬設施用地不納入使用權登記范圍,只做檔案記錄。確權結果是人均減少宅基地面積130平方米/人,減少81%。作為農民核心資產的宅基地財富價值大大縮水。重慶實際宅基地面積35萬公頃,占重慶農村“城鎮村”56萬公頃建設用地的62.5%,占重慶“村莊建設用地”36萬公頃的97%(2012年重慶土地變更調查數據)。參照2013年地票(宅基地復墾產生)價格20萬元/畝、綦江區旅游地產土地(宅基地置換產生)出讓價格42萬元/畝估算,宅基地價值分別由1.05萬億和2.2萬億,縮減到0.17萬億和0.35萬億,這種“釜底抽薪”式的“做小”政策,對農民既得的或既有的利益傷害太大。農民財富價值大大壓縮的同時,極大地抵減了農民對包括鄉村旅游在內的投融資能力。

三、解決鄉村旅游發展用地的思路及對策

從未來發展態勢看,鄉村旅游發展對建設用地的需求越來越大。重慶不少區縣特別是生態涵養發展區和生態保護發展區的渝東北和渝東南絕大部分區縣,都把鄉村旅游作為支柱產業培育,絕大部分農業投資項目都把鄉村旅游作為配套項目。重慶未來18個片區扶貧規劃中,有16個片區把鄉村旅游作為支柱產業。因此,推進鄉村旅游發展,應以解決發展用地為突破口,按照十八大“建立城鄉統一的建設用地市場”、“賦予農民更多的財產權利”、“探索農民增加財產性收入渠道”等改革精神,徹底摒棄“二元制度”的思維定勢,深化農村產權制度改革及制度創新,盤活存量用地,優化配置增量用地。

1.按照實有面積對農民宅基地進行確權登記。在中西部由于鄉鎮企業發展滯后,宅基地是農村建設用地的絕對主體,是農民家庭的核心財富,建議國家相關部門及地方政府認真貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神,徹底摒棄“二元制度”思維定勢和土地財政的逐利動機,對農民宅基地現行確權政策進行及時糾偏,把附屬設施用地納入確權范圍,按照實際建設面積進行確權登記,避免80%以上的宅基地產權主體缺失帶來的農村資本大大縮減、農民財富大大縮水等負面效應。按照實有面積對農村宅基地進行確權登記有三點依據:一是國家在土地宏觀管理過程中,村莊建設用地包含了農民院壩等附屬設施建設用地;二是現行城鄉增減掛鉤土地政策,是按照農村實有建設用地進行管控的;三是重慶市在地票交易配套政策中,對農民退出宅基地是按照實際面積進行補償的。

2.按照現用途加快農戶兼營農家樂房屋及建設用地確權登記。建議在農村宅基地確權的基礎上,在農民自愿的前提下,對可以進行功能或物理區分的接待房屋、附屬設施及其建設用地進行單列確權。除了接待房屋及其占用建設用地之外,應把停車場、市政環衛等全部附屬設施占用的建設用地納入確權登記范圍;房屋及附屬設施明確經營性用房及經營性建設用地性質。這一部分房屋及建設用地可直接進入市場交易。

3.按照農用地承包年限對農業綜合項目旅游房屋及建設用地進行確權。對于農業龍頭企業,按照相關政策配建的鄉村旅游項目,其接待房屋、附屬設施及建設用地,可按照企業租賃農用地使用年限進行確權登記。其建設用地明確為經營性建設用地,切實解除投資業主的后顧之憂。

4.農村現有空置宅基地可作為經營性建設用地進入市場配置。據調查,隨著城鎮化的持續推進,重慶農村空置房屋達15%左右,由于農村居民住房率100%,這些房屋已經喪失居住功能,其宅基地除部分通過地票市場進行異地流轉之外,大部分應作為農村非農產業發展載體,可視為經營性房屋及建設用地直接進入市場配置。

5.加快農村產權制度改革,拓展鄉村旅游發展用地空間。一是對農村閑置已經喪失義務教育功能的中小學校房屋及建設用地,應變更確權到村集體,作為經營性建設用地直接進入市場。二是按照水利部、財政部有關農村小型水利設施產權制度改革精神①水利部、財政部關于印發《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》的通知(水建管〔2013〕169號)精神,水利基礎設施產權制度改革的重點是農村小型水利設施,包括二個部分:一是按誰投資誰所有的原則,對部分小(Ⅰ)型、大部分小(Ⅱ)型、提灌站及渠系配套設施權屬確認進行完善;二是農村末級渠系、河流、塘堰、水池等小微水利設施應進一步明確產權。,把沒有承擔城鎮、工業園區產業供水、城鄉居民飲水水源地功能的?、蛐退畮熳兏_權到村集體。

6.創新農村集中居住點建設用地政策。針對目前已建成的遷建點許多接待用房不足、停車場、文化體育活動場地、市政環衛設施不配套的實際,應適當放寬人均宅基地建設用地標準,根據旅游產業發展要求足額配套停車場、文化體育場地及市政環衛設施建設用地,在人均30平方米還房面積的基礎上,允許農民在自費的前提下適當擴大房屋面積。

7.可將城鄉居民以自用為目的與農民合資合作建設度假房屋視為旅游消費。城鎮居民個人與農民合資合作建設旅游度假房,以自用為目的,與以贏利為目的的小產權房和旅游地產開發有本質區別,應視為旅游消費,允許城鎮居民與農民合資合作建房,特別是在高山移民遷建過程中引入城鄉居民個人可形成多贏,允許城鎮居民與農民合資合作建房。引入城鎮居民個人參與遷建,可以減輕政府財政負擔,減輕搬遷戶自籌資金壓力,城鎮居民個人可以大大低于旅游地產的價格獲得度假房,在城鎮居民個人使用之外的大部分時間,農民可作旅游接待用房。

8.建立和完善配套政策。一是建立集體建設用地有償使用制度。占用農村集體建設用地發展鄉村旅游,除農民法定宅基地之外,所有投資業主都要有償取得。二是建立農村集體建設用地出讓制度。對地票之外就地按宗地出讓的集體建設用地,參照國有土地出讓制度,按照公開、公正、公平原則,以“招拍掛”方式建立集體建設用地出讓制度。三是建立利益分配制度。集體建設用地出讓收益為村社集體法定成員共同所有,為了保障集體及集體成員個人權益,應建立收益分配制度。針對農村公共服務設施不足的實際,村社集體收益部分用于必要的公共服務支出,針對農村養老保險擴大范圍比較困難的實際,集體成員個人收益部分可切塊強制性用于養老保險。四是建立農村新型經營制度。對于村集體開發投資經營的項目,嚴格按照現代企業制度的要求,以村社集體為單元,采取股份合作或有限責任公司等現代經營制度,明晰產權、完善法人治理結構。五是進一步完善農村土地用途管制制度,引導合法用地,規避違規違法用地,切實加強土地監管和耕地保護。

參考文獻:

[1]《重慶市國土房管局關于解決新一輪農村土地房屋登記發證工作若干問題的指導意見(試行)》(渝國土房管發〔2010〕86號).