新常態下轉變經濟發展方式的制度因素和路徑研究

徐永德

(重慶市人民政府研究室,重慶 400015)

2014年5月以來,習近平總書記兩次提出中國經濟“新常態”,賡即成為理論界熱議的焦點。但從“拉美現象”、日本“失去的二十年”等經驗教訓看,新常態并不代表我國今后中長期發展理所當然就會保持中高速增長勢頭,更不代表我國經濟發展方式轉變已經完成。相反,要使中高速增長真正成為新常態,必須更加注重轉變經濟發展方式,努力實現提質增效升級,否則墜入中等收入陷阱未嘗不可能。因此,如何從制度層面保障發展方式的轉變,形成與經濟新常態相適應的體制機制,已成為當務之急。

一、轉變經濟發展方式的制度因素

(一)制度的內涵和作用機理

所謂制度,就是社會公認的游戲規則和激勵機制,包括人們共同遵守的行為規范或行動準則。陳慶修(2011年)認為,制度的主體是正式的規則(憲法、法律、產權等)、非正式的約束(意識形態、倫理規范、道德習慣、行為準則、文化觀念等),規則不變,要想在長期經濟增長方面有所突破,其可能性微乎其微。按這一理解,引入實施機制、實施主體,可構建制度對經濟發展方式轉變的作用機制(如圖1)。

圖1 制度對經濟發展方式的作用機制

圖1中,制度對經濟發展方式的作用,通過正式制度、非正式制度以及正式實現機制、非正式實現機制,在實現主體的推動下,將舊的經濟發展方式轉化為新的經濟發展方式。其中,正式制度的憲法、法律、產權等制度變量通過正式實現機制對經濟發展方式產生影響;而非正式制度則通過一些非正式實現機制,對經濟發展方式都有不同程度的影響。

(二)落后制度因素對轉變經濟發展方式的主要障礙

不同發展階段對制度的需求不同,只有符合發展階段、順應發展規律、契合時代潮流的制度,才是好制度。過去,轉變發展方式步履艱難,關鍵在于制度是慢變量,而這種慢變量往往最終決定快變量。這種慢變量,主要體現在以下三個方面。

1.實施機制的路徑依賴。主要體現在宏觀層面的財稅分配機制、中觀層面的價格形成機制、微觀層面的產權界定機制上。過去,這些機制嚴重誤導了經濟主體決策行為,對轉變經濟發展方式起著逆調節作用。財稅體制上,我國經濟仍靠政府主導,追求財稅最大化是各級政府的重要目標。美國直接稅與間接稅是三七開,我國卻正好相反。利益引導各地不顧實際情況,一窩蜂地上項目、辦企業,以期獲得更多稅收。這種制度安排,必然導致地方政府失去推動經濟發展方式轉變的內在動力。價格機制上,長期以來,我國能源、資源性產品價格受政府嚴格管制,價格偏離價值,不能反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本,不僅使“三高一低”問題得不到有效解決,還使產能過剩矛盾和有效供給不足的問題愈演愈烈。產權制度上,由于國家全部占有土地、礦產等自然資源,壟斷了煙草、電力、民航、鐵路、鹽業、石油、郵政、市政等行業資源,并常以審批、禁止等行政方式限制社會資本進入,使得市場在配置資源和轉變發展方式中的決定性作用難以有效發揮。

2.行政制度缺陷。我國行政制度的缺陷,一方面表現在政府職能越位、缺位、錯位,造成市場化不足與過度市場化并存。另一方面表現在法人制度軟化、財權事權不對稱、預算約束不硬化等方面。與此同時,行政管理中,公務人員行為準則對轉變發展方式也產生了巨大影響,主要體現為決策制度約束不力、行政作風不正、用人評價機制不健全等方面,這些對阻礙經濟發展方式轉變的影響也是深遠的。

3.文化觀念阻礙。長期以來,在我國傳統文化觀念中,包括節約意識、誠信意識、法治意識等較為淡漠,在某種程度上阻礙著經濟發展方式轉變。比如社會誠信缺失在我國社會中比較普遍地存在著。我國轉變發展方式的主體,即政府、社會、企業、個人普遍樂于追求效益最大化,法治契約意識嚴重缺乏,社會誠信缺失問題突出,使得有效市場競爭難以展開,市場配置資源功能受損,真正推動發展的微觀主體權益難以充分保障。

二、新常態對轉變經濟發展方式制度安排的新要求

作為一個新概念,“新常態”僅有零星的學術研究成果,主要集中在短周期內政府調控措施調整上。例如,汪同三(2014)通過對比中國政府在亞洲金融危機、美國次貸危機和歐洲主權債務危機中應對的得失,提出在當前經濟運行進入新常態階段,宏觀調控手段必須加以創新,要通過政策協同實施同時達成多個目標。陳彥斌、陳小亮(2014)進一步認為,“新常態+動態區間管理+微刺激”構成一套較為完整的調控政策體系。但從長周期看,經濟新常態與轉方式關系密切,是新經濟發展方式的主要特征。過去,認為轉方式必須降低經濟增速是一致共識,但究竟降到什么程度并沒有定論。例如,林毅夫(2013)認為中國經濟仍要維持20年8%的增速。而中央提出經濟“新常態”,要求新發展方式不再一味追求過去的高增長,因為“做不到、受不了、沒必要”,每年7.5%左右的增速即可。這一方面為經濟發展方式轉變減輕了不少“增長”壓力,使得發展方式轉變從過去“面上治標”向“制度治本”轉變有了更多的回旋余地;另一方面廓清了對未來我國經濟增長的認識,有助于激活新一輪經濟發展動力。

保持新常態,需要一套科學的新制度體系作保障。由高速增長的舊常態向中高速增長的新常態轉變,實際就是制度變遷動力由潛在形態向現實形態轉化的過程。要平穩、順利實現轉化,必須能保障新制度的凈收益大于舊制度的凈收益及變遷成本之和,否則無法激活制度變遷的經濟動力。過去,我們過于注重法律、法規、規章等正式制度的建立,而制度的執行、監督等涉及認識論、行為準則、文化觀念的非正式制度長期被忽視,導致正式制度長期擱置甚至荒廢。新常態下的制度性安排,應該在繼續完善法律法規等正式制度的基礎上,更加側重于建立非正式制度,核心是解決好對政府與市場關系的認識論問題。

當前,我國存在市場體系不完善、市場規則不統一、市場秩序不規范、市場競爭不充分,政府權力過大、審批范圍和程序過雜、干預過多、監管不到位等問題,嚴重影響了經濟發展活力和資源配置效率,進而延緩了發展方式轉變的進程。在現代市場經濟條件下,市場這只看不見的手,在資源配置中起決定性作用;而政府這只看得見的手,主要是彌補市場失靈,創造市場機制正常發揮作用的條件和環境。要劃清政府和市場的邊界,凡屬市場能發揮作用的,政府要簡政放權,要松綁支持,不要去干預;凡屬市場不能有效發揮作用的,政府應當主動補位,該管的堅決管,管到位,管出水平,避免出問題。換句話說,新常態的制度安排,就是要在理論上找準市場功能和政府行為的最佳結合點,在思想上更加尊重市場決定資源配置作用,在行動上大幅度減少政府對資源直接配置,推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭,努力實現資源配置效率最優化和效益最大化,使政府和市場“兩只手”相得益彰,更加協調。

三、新常態下轉變發展方式的制度性路徑設計

按照新常態下制度對經濟發展方式的作用機理,筆者設計了一套融目標取向、實施原則、突破手段、評價標準、實現主體等方面于一體的制度性路徑,力圖構建一條適合我國國情的轉型路徑。

(一)目標取向:持續健康發展、國強民富融合

發展是永恒的主題。轉變經濟發展方式必須以必要的速度和效率為支撐,以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點,從而實現國家實力與民生幸福同步持續的增長。因此,這一目標取向主要體現在三個方面:

1.市場有效競爭。轉變經濟發展方式,首當其沖的是要實現市場機制對資源配置決定性作用的充分發揮。一方面,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,既需要培育大量充滿活力的商品和生產要素的供給者,也需要培育無數個理性的需求者,還需要發展生產要素市場,形成合理的生產要素價格機制,包括通過完善企業家市場形成企業家的市場定價機制、通過完善土地市場形成土地的市場價格、通過完善資本市場形成資本的市場價格機制等。另一方面,要科學界定政府和市場邊界,對市場難以觸及或因市場競爭引發社會不公的地方,政府應當出手而不是撒手,以彌補市場的失靈。

2.社會活力增強。實現人與自然的和諧、人與社會、人與人之間的和諧。需要遵循自然法則和社會發展規律,加快推進生態、社會等領域制度創新,有效化解生態危機、社會危機。

3.人的全面發展。加快推進人民民主的制度化、規范化、程序化,強化人力資源在經濟發展中的地位和作用,強化人民的知識和勞動對創造價值的決定性作用,進一步提高人民大眾的精神、觀念、身體、知識和能力素質。

(二)實施原則:底線思維、法治意識、創新理念一體

從制度作用機制看,正式和非正式制度通過各自的實現機制對轉變發展方式產生作用。即使法律法規、產權明晰等正式制度確定,具體操作中也會受到文化觀念、行為準則等非正式制度的影響,因此,必須明確實施原則,確保轉變經濟發展方式始終沿著正確軌道前行。

1.底線原則。這是非正式制度因素的觀念變量。堅持底線思維,就是做到“有守”和“有為”的有機統一。首先,要確保經濟運行處于合理區間。其次,要解放和增強社會活力。再次,要維護社會秩序的穩定。總之,要充分估計困難和阻力,科學設定調整陣痛與成長煩惱的可承受底線,更加注重挖掘發展潛力、激發動力、釋放活力,推進提質增效升級,做到行穩致遠。

2.法治原則。法治是包括憲法、法律的正式制度。轉變發展方式也必然靠完備的法律和制度為保障。當前,推動經濟發展方式轉變,多側重于經濟手段、行政手段,這是遠遠不夠的。必須通過立法來調整舊的經濟發展方式基礎上形成的一些法律法規及實施機制,從而消除制度束縛。與此同時,加強行政執法責任追究制度,加大對市場主體執法力度,確保市場主體誠實守信、守法經營。司法系統要妥善審理熱點案件,依法保障和支持有利于發展方式轉變的經濟活動。

3.創新原則。這也是非正式制度因素。理念轉變是制度創新的先導,是轉變發展方式的內在推動力。不能急于在經濟發展上比“塊頭”、比速度,而應立足于比結構、比可持續性,著力改變“唯GDP”論、勞動力廉價論、環境資源無限論、全能政府論等錯誤認識,加快形成適應經濟轉型的新思維、新理念。

(三)突破手段:自我革命、倒逼革新結合

制度變遷的路徑主要有兩條:一是強制性制度變遷,其主體和動力是國家,自上而下推動;二是誘導性制度變遷,其動力來自經濟利益主體主動適應外部環境變化的需求,由外向內倒逼。突破轉變發展方式的制度障礙,既要增強和實現自我認識、自我超越、自我否定、自我革命,盤活存量、注入增量,還要善于在擴大開放中誘導性地倒逼改革,確保轉變發展方式見到實效。

1.盤活存量、注入增量并舉促進改革。長周期、大面積存在的制度障礙,往往改革速度較慢甚至難以推動。這就需要從打破原系統的結構,通過重組實現新的更高水平的平衡。可采取五種方式:一是理順體制機制。對根子在體制機制的矛盾和問題,理清制約發展的關節點,對不適應發展的舊體制機制做出相應調整,問題便會迎刃而解。二是優化資源配置。如果因資源錯配而導致的矛盾和問題,則需要調整資源配置方法,改變現有的固化狀態。三是改革管理方法。如果矛盾和問題產生時,其體制機制運行順暢,可以判斷主要是政策或管理方式有問題,則應加強調研分析,摒棄其中不正確、不適應的因素。四是改變邊界條件。任何事物的存在和發展都有一定邊界及相應的格局、體系,有的時候需要打破原有的邊界條件束縛,放大或縮小一些制衡變量,從而構成新的格局和體系。五是調整利益格局。不少矛盾和問題,實質上是利益沖突和利益格局失衡,只要合理調整利益格局,兼顧各方利益特別是維護弱勢群體利益,就可以得到解決。

2.“引進來”、“走出去”并重倒逼改革。一是全方面、多層次、寬領域利用外資。“引進來”不僅僅引進國際資本,更重要的是引進國際市場、資源、人才、技術和管理等,推動國內產業優化升級。要賦予外商準入前同等國民待遇,以引資為重點,加大智力、人才和技術引進力度。二是立足于實現全球資源與自身發展的良性互動,積極“走出去”。著力盤活閑置的外匯儲備,立足國內市場和發展需要,加大境外投資的力度。三是促進加工貿易、服務貿易、一般貿易齊頭并進。一般貿易要著力解決附加值較低、競爭力不強等問題。加工貿易要向研發設計、創立品牌、生產制造、營銷服務產業鏈上下游延伸。要把承接國際服務外包作為擴大服務貿易的重點,加快國內服務業的發展。

(四)評價標準:效率、質量、空間兼顧

轉變發展方式評價標準有許多,但邏輯起點應從經濟、社會、生態等角度予以考察。通過制度作用機制,我們可以發現,轉變發展方式成功與否關鍵看正式和非正式制度通過實現機制傳導的效率、質量和空間如何。基本導向是,改變只顧速度、不顧效益,只講數量、不講質量,只看當前、不看今后的錯誤發展理念,使發展方式轉變既積極穩妥又深入徹底。

1.以效率拓展轉方式的寬度。不僅要體現為經濟增長等總體水平的改善,也要反映出企業生產效率等微觀環境的改善。衡量指標應從宏觀和微觀兩個層面重點選取GDP增長率、人均GDP、勞動生產率、全要素生產率等。

2.以質量增加轉方式的厚度。要在保持經濟較快增長的同時,實現城鄉、產業、區域、所有制等結構優化,實現經濟發展與人口、資源、環境相協調,實現社會分配更加公平公正。衡量指標要重點從結構優化、資源消耗、要素效益、社會公平四個方面考慮,可選取產業結構、單位GDP能耗、單位建設用地產出、基尼系數等。

3.以空間提升轉方式的高度。主要體現為突破能源、土地、環境等瓶頸制約,提高資源要素承載能力;深化改革開放,提升市場化程度,培育壯大市場主體;大力推動科技創新和教育發展,提升自主創新能力,增強核心競爭力和發展后勁。衡量指標可選取人均耕地保有量、非公有制經濟比重、知識密集型企業增加值占GDP比重等。

(五)實現主體:政府、企業、社會、公民協力

政府、企業、社會、公民是轉變發展方式的制度的實現主體。要充分體現政府作用、企業責任、社會參與和公民權利義務,平衡和調動好各方面的積極性,形成轉變經濟發展方式的合力。

1.發揮政府作用。要加強規劃部署,對重點產業特別是戰略性新興產業作前瞻研究,采取產業、財政、金融、科技等扶持政策措施,引導經濟轉型和發展方式轉變。切實減輕政府對微觀市場活動的干預,提升事中事后監管水平,增強社會管理和公共服務職能,促進社會公平正義。

2.突出企業責任。在投資結構、產業結構、產品結構、技術結構等方面進行全面調整,努力實現生產規模、速度、結構、質量、效益、環保的有機統一。要強化創新驅動,加快綠色發展,大力發展知識密集型企業,促使企業形成有利于轉變發展方式的價值觀,提升企業發展質量和效益。

3.擴大社會參與。要綜合運用經濟和法律手段,完善信用制度和誠信激勵機制,將失信行為產生的外部性問題內部化,使違約成本遠高于其收益,使失信行為受到嚴厲懲罰。要建立規范的管理體制和運行機制,積極扶持和培育社會中介機構。

4.保障公民權利義務。充分調動群眾支持改革、參與改革、推進改革的積極性。通過公民價值觀念、認知水平和思維模式革故鼎新,增強公民利益觀念和主體意識。要加大對教育的投入,創造勞動者平等參與市場競爭的制度環境。要建立健全勞動者公平分配體系,讓全體人民更多更公平地分享發展成果。

四、新常態下經濟發展方式轉變制度突破的若干關鍵

轉變發展方式制度障礙因素、變量太多,只有抓住“牛鼻子”,才能實現經濟更有效率、更加公平、更可持續的發展。在充分分析研判的基礎上,按照制度對轉變發展方式的作用機制,提出以下幾個關鍵突破口:

(一)以完善的產權制度夯實市場發展基礎

企業產權方面,國有企業要通過制定《企業國有資產基礎管理條例》、《金融企業國有資產監督管理條例》,建立新的資產管理運營制度、投資主體多元化制度和開放的產權交易制度。民營企業重在進一步完善產權保護制度,尤其是保護民營企業合法經營所得。生產要素產權方面,應通過修訂和制定《城市房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《森林法》、《土地管理法》,維護城鄉居民相關合法權益。環境長期被誤認為“環境無產權”,導致環境污染等外部性問題,應做好環境產權的貢獻界定和損害界定,促進環境產權的公平交易,實施環境產權的嚴格保護,加強與創建環境產權制度的協調配套,用經濟手段和市場力量“倒逼”減排。

(二)以充分的市場競爭優化資源配置

組織方式上,發展混合所有制經濟是市場充分競爭的一劑“良藥”,要鼓勵國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合,推行PPP投融資和股權融資等模式,發展以產權為紐帶的新型經濟共同體(葉曉甦、徐春梅,2013年)。市場準入上,要通過“負面清單”切實克服隱形的準入障礙,構建公平的市場準入環境。價格體系上,凡是能夠通過市場競爭形成價格的,要放開價格管制,暫不具備條件的,探索建立符合市場導向的價格動態調整機制。資源性產品要側重于使政府定價限定在網絡型自然壟斷環節。市場監管上,要圍繞健全社會信用體系、綜合執法平臺做好文章,提供公開透明、公平公正的監管環境。

(三)以政府職能轉變激發市場活力

政府管理必須由事前審批向事中事后監管轉變,更加注重發揮法律法規和發展規劃、產業政策的約束和引導作用。財稅杠桿和激勵上,要通過“結構性減稅”、“結構性增稅”、“結構性調整”保障稅收政策公平與效率。同時,要加強政府實績考核和公務員考核評價,建立專門的社會評價組織,擴大科學評估評議范圍,改進和完善績效評估技術,推進雇員制、聘任制,全面推行公務員分類管理。

(四)以社會組織培育促進市場機制完善

大力推動行業自律,將發展管理職能轉移給行業協會和商會,將政府職能部門的科學論證、社會協調等工作前移給社會組織,讓社會組織與政府部門徹底脫鉤,將經營性事業單位推向市場。同時,在業務主管、登記審批等方面努力為社會組織的健康發展創造良好環境,劃定政府向社會組織購買服務的重點領域,降低社會組織稅收。

(五)以合理的承載空間保障永續發展

首先,要優化城市發展邊界,鼓勵中心城區的工業外遷,為服務經濟發展騰出空間。變更部分工業用地為住宅用地。財政轉移支付、建設用地指標分配應與流動人口數量掛鉤。其次,根據不同區域資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力,確定不同區域主體功能,明確開發方向,完善開發政策,控制開發強度,規范開發秩序。對不同功能區域,采取不同考核方式,給予不同財政、產業等方面政策支持。三是突破資源環境約束,嚴格實行資源有償使用制度,加快建立生態補償機制。

(六)以創新驅動增強發展源動力

要健全企業、高校、科研院所各個層次的創新主體,在此基礎上,努力推動這些創新主體的成果市場化和產業化。要大幅提高技術標準,逐步建立與市場經濟體制相適應的新型國家標準體系,健全標準化管理體制和運行機制,積極參與制定國際標準。在探索建立知識產權多元化交易、多渠道投融資機制方面狠下功夫,使知識產權快速轉化為生產力。

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