城鄉二元結構下的最低生活保障制度及其統籌

石欣圓

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601）

居民最低生活保障制度是改革開放以來我國政府在社會救助事業上重大的制度創新.該項制度的設立和發展為廣大低收入居民提供了基本的生活保障，1999年9月28日，國務院正式頒布《城市居民最低生活保障條例》，條例的頒布標志著我國城市最低生活保障制度正式走上法制化軌道.與此同時，農村最低生活保障制度也開始在一些地區進行試點探索，2007年7月11日，國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，對農村低保標準、救助對象、資金落實、規范管理等內容作出了明確規定.[1]

1 城鄉居民最低生活保障實施情況

1.1 城市居民最低生活保障

關于城市低保的救助人數，如表2-1所示，全國城市低保的救助人數總體呈現出逐年增加的趨勢，從2001年的1170.7萬人增加到2011年的2276.8萬人，城市低保的救助面在擴大，同時目前城市的救助情況大體是穩定的.[2]

表1 全國城市低保救助人數統計表 單位：萬人

關于城市低保的救助標準，如表2-2所示，從表中的救助水平可以看出，城市低保救助水平的絕對救助額在逐年上升，反映在數據上為，城市低保的平均水平從2003年的149.0元上升到2010年的251.2元，城市低保的平均支出水平從2003年的58.0元上升到2010年的189.0元.但同時，城市低保雖然投入在增加，低保標準和支出水平也在增加，但事實上對城市低保對象而言，其相對收入沒有實質性的提高.［3］

表2 城市最低生活保障平均標準與平均支出水平 單位：元/人、月

1.2 農村最低生活保障

關于農村最低生活保障人數，如表2-3所示，農村低保發展較城市低保發展緩慢，2007年以前，農村低保人數增長一直較低、較緩慢，農村低保人數從2001年的304.6萬人至2006年增長到1593.1萬人，農村低保從2007年開始才開始了大規模的構建，截止到2011年農村低保人數達到5305.7萬人.預計以后年度，農村低保人數將逐步穩定，成一個相對穩定增加的趨勢.[4]

表3 農村最低生活保障人數及年增長率 單位：萬人

關于農村最低生活保障的平均保障和平均支出水平，由于資料有限，只收集到2010年和2011年的農村最低生活保障平均支出水平.其中2006年到2011年農村低保平均標準分別為 （元 /人、月）：70.9、70.0、82.3、100.8、117.0、143.2；2010年和2011年的平均支出水平為（元/人、月）：70.4和106.1.通過該數據可以看出，農村低保標準與城市低保標準相似，都呈逐年上升的趨勢，而后兩年的農村低保平均支出水平也成一個遞增的趨勢.[5]

2 我國最低生活保障制度的城鄉二元化特點

自改革開放以來，我國社會發展呈現出了城鄉二元化的特點，低保制度也隨之發展成了城鄉二元化的結構.其表現主要有：首先，農村低保制度較城市低保發展緩慢.1999年國務院就正式頒布了相關條例，為城市低保制度的發展提供了法律保障，而農村低保制度到2007年才頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，才對農村低保標準、救助對象、資金落實、規范管理等內容做出了相關明確規定.[6]在制度的確立上，農村低保就落后了8年左右，此外在以后的發展中，由于經濟發展的不平衡，一定時期內城鄉低保的差距逐年增加，雖然也有年份呈現出的差距有所減小，但農村低保水平較城市來說還是有一定的差距.

其次，城市與農村最低生活保障制度在保障標準、資金投入以及補差水平等方面存在較大的差距.1996年至2006年城市低保制度受到政府高度重視，財政投入累計達956億元；而同期的農村低保制度中央沒有任何投入，地方政府累計投入為113.46億元，僅為城市低保同期累計投入的12%.[7]從上述統計的數據看，至2010年，城市低保平均水平達251.2元，而農村低保平均水平為117.0元，城市比農村高一倍左右；城市低保的平均支出水平至2010年為189.0元，而農村低保平均支出水平至2010年為70.4元，城市比農村高出1.5倍左右.

3 統籌城鄉最低生活保障制度

正是由于我國最低生活保障制度存在上述城鄉二元化的結構，同時農村的低保制度較城市來說發展比較落后，存在一系列的問題，因此要統籌城鄉最低生活保障制度，實現城鄉一體化發展.

3.1 統籌城鄉最低生活保障制度的原則

城鄉平等的原則.[8]城鄉居民是平等的法律主體，其權利和義務都是平等的.統籌城鄉最低生活保障制度，其目的就是為了實現城鄉居民社會救助權的平等.因此，必須從城鄉一體的角度統籌考慮，強化城鄉平等的原則，切實加強對農村低保制度建設的投入力度，在促進農村低保制度進一步發展的基礎上，實現低保制度統籌建設、城鄉平等.

逐步縮小城鄉差距原則.城鄉二元結構存在的時間較長，城鄉最低生活保障差距較大，因此在統籌城鄉最低的生活保障制度的時候，不能盲目而行，要根據不同地區，根據不同情況，循序漸進的進行統籌，逐步縮小城鄉間的差距，避免因過度改革而造成的經濟后退、社會結構不穩定等不良的現象.

3.2 統籌城鄉最低生活保障的路徑

3.2.1 制度立法的統一.任何制度的順利實施都需要法律作為其支撐點，目前城市低保的實施依據是1999年國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》，而農村低保依據的是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》.由于適用法律的不同，使得城鄉低保制度存在很大差異.因此，可以制定一部統一的法律，使城鄉低保有統一的法律淵源，建立一體化的最低生活保障制度.

3.2.2 城鄉低保標準動態機制的統一.隨著社會經濟發展，人們生活水平的不斷變化，低保標準也要相應地進行調整，因此，必須制定出一套低保標準調整機制和自然增長機制.我國目前的低保標準的確定方法主要有：基本生活費用支出法、恩格爾系數法、消費支出比例法三種方法.[9]

3.2.3 城鄉最低生活保障管理體制和運行機制的統一.制度的實施除了要有法律基礎，良好的管理體制和完善的運行機制也是必不可少的.為此，主要可以從以下幾方面來進行：要有統一的低保工作程序，在程序上實現城鄉統籌，統一城鄉低保的申請、審批、監督等程序；要有統一的低保管理機構，對城鄉低保工作進行統一的管理；要有統一的低保監督機制，可以對低保戶的確定、收入水平的調查、資金的發放、資金的管理等進行統一的監管；要有統一的低保評價體系，確保對城鄉低保的評價做到平等統一.[10]

城鄉二元化結構長期存在，地區間經濟發展不平衡，對最低生活保障的需求也存在一定的差距，還不可能用統一的標準在全國范圍內為城鄉居民提供最低生活保障，因此，城鄉低保制度的統籌是一個長期的任務，不能急功近利，要分層次、分地區、分階段的逐步進行，逐步縮小城鄉差距.在城鄉最低生活保障制度統籌發展的初期，可先實行制度統一、標準有別的方法來逐步實現城鄉最低生活保障的統籌發展.

〔1〕劉喜堂．建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷[J]．華中師范大學學報，2010(4)．

〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕數據來源：2012 年中國統計年鑒．

〔6〕王紅兵．我國城鄉最低生活保障制度統籌發展研究[J]．華中科技大學學報，2012(5)．

〔7〕郭健美，董毅，黃敬衛．城鄉最低生活保障制度一體化路徑探索[J]．中國農村小康科技，2011(1)．

〔8〕伍林生．統籌城鄉居民最低生活保障制度建設[J]．改革論壇，2008(8)．

〔9〕郭振宗．山東省統籌城鄉發展、加快城鄉一體化進程的必然性及有效途[J]．山東商業職業技術學院學報，2009(1)．

〔10〕楊立雄．最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J]．中國軟科學，2011(8)．