以服務促自治:社會工作介入社區居民自治的實踐路徑

馬貴俠,葉士華

(合肥工業大學馬克思主義學院,安徽合肥 230009)

伴隨社會建設的深入推進,我國社區居民自治迎來了新的發展契機。十八屆三中全會決定指出,要發揚基層民主,促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。因此,在新形勢下,如何有效地引導社區居民有序參與社區公共事務和基層社區治理,已然成為推進居民自治的關鍵所在。

由于我國社會建設的滯后性,目前社區居民自治仍處于起步期。與此同時,學術界對社區自治的探討主要集中于中國語境下居民自治的內涵、現有居民自治實務發展形態等。綜觀當前社區居民自治研究,在探討社區居民自治理論層面,有學者通過社會學、管理學理論來進行描述分析。如閔學勤從量化研究層面對社區居民自治二元主體“社區內群體”“社區外群體”進行了區隔劃分[1]。另有部分學者從探討社區居民自治中存在的問題、原因及對策視角出發,分析了社區自治中法律缺位、體制障礙、社區居民意識缺乏、社區自治作用小、居民參與度不高等問題[2]。在社區居民自治實現路徑層面,費孝通提出政府充分授權給居民,轉換居民社區參與方式,提高公民治理意識,培植“草根民主”,打造社區社會組織,從而建立社區居民自治體系[3]。

綜上,對于社區居民自治究竟采用何種樞紐和載體來實現,社區居民自治具體運作機制如何等方面的深入探討很少。本文依據安徽省合肥市濱湖世紀社區居民自治實踐探索,探討社會工作介入居民自治,從提升居民自我服務意識和參與能力入手,以營造居民自治空間,探索符合區域性發展特色的社區居民自治新體系。

2012年初,合肥市包河區率先實行了社區綜合管理體制改革試點工作,作為首個街道級“社區”,包河區濱湖世紀社區應運而生。目前覆蓋濱湖世紀城、濱湖藍鼎兩個超大型居住區和濱湖和園回遷小區。目前常駐居民11 944戶,人口近10萬。人口結構具有“四多”特點,即學生多、老人多(60歲以上老人5 000余人)、流動人口多(外來人口近萬人,占全社區居民總數的25%)、婦女多(尤其是25-40歲未就業婦女多)。觀湖苑小區被納入社區居民自治試點。該社區的居民需求及存在的問題比較突出,居民具有改善社區服務和環境的迫切需求,這為居民參與社區服務、實現社區自治提供了介入焦點。當然,作為回遷小區,該社區作為原藍鼎居委會所在地,具有良好的服務基礎、廣泛的群眾支持、居民文娛活動較多以及觀湖網格已形成等優點,這都為新的觀湖居委會籌建奠定了基礎。

一、理論突破與現實難題:社會工作介入社區居民自治的新構想

徐君從城市基層管理層面討論了我國目前社區自治主要有兩種取向,即居民自治取向與地方自治取向[4]。目前我國社區自治大都為地方自治取向,即政府主導、居委會實施自治的過程中,居民的參與空間、參與意識和程度都尚待提升。從社會工作角度看,社區參與的最高形式是社區自治,社區參與空間營造、居民參與能力和參與范圍提升是社區發展的根本。當社區居民廣泛地參與決策時,社區權能就能增強[5]。賦權作為社會工作的重要理念,也強調社區居民意識與能力提升,以及社區集體自治空間的擴展。但是對于中國的社區自治實踐而言,社區自治權能并非自然生成的過程,自治意識不強和自治能力弱化是當前社區自治遇到的普遍難題,也是社區自治亟需突破的理論難題。因此,從社會工作理念、方法、技巧出發,解決我國當前社區自治難題,既是理論深化的進一步要求,更是解決現實困境的急迫需求。在社區自治新的理論空間和現實需求中,與自治意識提升和能力培養結合,社區主體的塑造、社區組織的培育共同構成新型社區自治機制的核心要件,社區自治的“濱湖經驗”正是基于社會工作介入居民自治的實踐基礎上提出的新理論構想。

(一) 構建“三社聯動”新格局,豐富社區自治主體

社會工作以何種身份和角色進駐社區,參與居民自治,在參照深圳、上海等地經驗的基礎上,合肥市濱湖世紀社區采用了“三社聯動”的新思路,即“社區+社區社會組織+社會工作者”三者之間共同發展來營建社區居民自治空間,通過增加居民自治主體來促進居民自治發展。其中社區是居民自治的平臺,社會組織是社區居民的主要中介,社會工作者則是具體自治活動的推動人。社會工作者可以針對需求整合社區內外資源,綜合運用社會工作理念、工作方法與技巧開展服務[6]。

(二) 社會工作推動自治倡導,提升居民社區參與度

社區居民參與度是影響社區居民自治的決定性因素。然而由于社區過于龐雜,以合肥濱湖世紀社區為例,居民絕大部分為外來移居者,異質性非常大,如何增加居民之間互相了解以及自我認知成為社區居民自治發展中的瓶頸因素。從以往社區自治經驗來看,單一社區自治主體大多產生兩種負面效果,一種是居委會自治占主體導致行政因素過濃,社區居民參與少;另一種是純粹居民自治,如一些老城區居民活動都是居民自發進行,容易出現組織混亂。

“三社聯動”將社會工作者介入活動中,成為居委會與社區居民之間的相互交流平臺,一方面可以為居委會提供最新治理方法,改變傳統居委會全盤掌控工作模式;另一方面,社會工作者可以運用社會工作方法更為貼切地服務居民,提升居民自我服務、自我管理意識。以活動促認知,從自我服務到社區自治是一個循序漸進的過程,居委會、社區工作者以及社區居民通過定期開展適合居民的活動,提升了社區居民之間的相互了解與相互認識,調動了社區居民的參與積極性,增加了社區居民的主人公意識,全面提升了社區居民的自治覺悟,為社區自治發展夯實了基礎。

(三) 以社區社會組織孵化為抓手,拓展居民自治空間

在城市社區居民自治路徑探索中,建構社區社會組織是居民自治發展的關鍵因素之一,作用集中于在社區范圍內進一步宣傳了社區自治精神,提升了社區居民的自治意識。如在日本的居民自治發展中,老人會、婦女會、消防會、中學生會、小學生會等各種類似社區社會組織的居民自治團體是其居民自治發展的重要保障[7]。從濱湖社區現實情況來看,已有少量社區社會組織,但數量少、能力差、依賴性高、參與度低,無法真正實現其參與社區自治的功能。因此,在“三社聯動”新構架的基礎上,培育和孵化社區社會組織是社會工作進駐社區的重要任務,也是社會工作者推動社區居民自治的抓手。社區社會組織的搭建,為居民參與社區事務和社區管理提供了聚合性平臺,也為居民表達訴求和滿足需要提供了有效載體。

二、濱湖世紀社區社會工作介入居民自治的實踐經驗

在參照先發地區引入專業社會工作進駐社區實務經驗的基礎上,包河區濱湖世紀社區自2013年3月向合肥市愛鄰社會工作服務社引進3名專職社會工作者。但是,不同于廣州、深圳等地單設社區服務中心的做法,濱湖世紀社區則強調發揮社會工作者在促進居民自治中的角色和作用,引入3名專職社會工作者(以下簡稱“社工”)駐進濱湖世紀社區社會事務部,協助其組建工作籌備組。

(一) 社區管理主體的營造:打造“五位一體”新架構

觀湖社區居委會在籌建之初就引入3名專職社工,專門負責居民自治的推進工作,突出專業力量在社區居民自治中的作用。以專業社工的力量引導社區工作者、社區居民積極探討社區居民自治工作新模式。首先,社工協助籌建居委會籌備組。即由社區黨支部通過前期摸排篩選,社工與黨支部成員一起在轄區居民中篩選出3位熱心社區公共事務的居民骨干。通過引導、輔助3位居民骨干,正式組建觀湖居委會籌備組,開展居民自治工作探索。其次,構建新型社區自治框架。通過采取社會動員、網絡梳理等方法,社工與居委會籌備組一起,梳理社區內的重要組織關系和權利結構。在此基礎上,與社區內的重要組織,即社區、網格黨支部、網格、物業、社區社會組織等多方協商,確立居委會籌備組與各方關系及其定位,最終確定居民自治工作新框架,形成以網格黨支部為領導、網格為支持、居委會為主體、社會工作者為引領、社區社會組織及居民積極參與的“五位一體”自治工作新框架。

(二) 自治機制創新:以服務促進居民的社區參與意識和參與能力

就觀湖社區而言,社區居民相互間往來少、互助少、歸屬感不強,社區需求較為突出,參與社區事務和社區自治的內在動力嚴重不足。因此,如何激發居民參與的內在動力成為推動居民自治的關鍵。區別于傳統行政力量自上而下的工作模式,社會工作者介入社區自治工作,則通過服務吸引居民,打破現實社區參與中的冷漠和疏離,并在服務過程中,發掘有意愿和有能力的社區骨干,以服務項目為培育載體,孵化和打造社區社會組織,以社區居民自組織的方式創新推動社區居民自治的最終實現。具體工作過程如下:

1.以多元化社區活動吸引居民的社區關注度。為有效激發居民的參與熱情,吸引社區居民更加關注社區,社工在與社區居民共同開展社區需求調查的基礎上,針對小區內婦女、兒童、老人群體眾多情況,社工策劃設計了一系列社區活動,如開展以“溫馨五月感恩母親”為主題的母親節活動、以“寶貝style——炫出你的風采”為主題的六一兒童節活動、以“父愛如山真情永恒”為主題的父親節活動等,通過多元化的社區活動吸引居民,打破居民之間的冷漠和疏離。

2.社工協助推動新居委會的成立。在已有服務和群眾基礎的前提下,社工協助推動新居委會的成立。在居委會主要成員推選工作的實施過程中,社工協助網格黨支部推選出符合基本條件的居民組建居委會,并召開居委會成立大會。為了真正實現居民的自我組織、自我服務與管理,網格黨支部規定了居委會成員的選定標準,即居委會成員必須是本轄區常駐普通居民,且居委會成員不能同時擔任社區社會組織主要負責人。在主要成員確定之后,網格向濱湖世紀社區社會事務部進行居委會成員備案工作。新的居委會成立以后,社工協助其設立了“社情民意接待站”、“社區議事會議室”等各類服務空間和接訪電話、公示欄、意見箱等相關設施,并推動新居委會建立健全工作制度,實現社區事務的規范化管理。

3.社區動態需求調查與服務項目方案設計。在服務與自治過程中,社工帶動網格、居委會參與到項目設計中來,以切實了解居民需求,合力推進居民自治工作。社區網格員負責提供網格基礎數據信息,各居委會成員也參與到整個調查工作中,配合社工的各項入戶調查工作,參與服務項目設計方案的討論,并協助社工完成社區導向報告,初步形成居民自治實施方案。在服務項目方案設計過程中,社工“故意”化簡為繁,沒有大包大攬,而是細化工作流程,吸引居民參與服務全過程,培養居民參與社區公共事務和公益事業的意識與能力。

4.推動社區居民參與制定居民自治方案。在此過程中,社工協助居委會動員社區居民代表參加自治項目評審會,由社工記錄居民代表意見,然后根據反饋意見修改方案,直至方案評審通過。由居委會把評審通過的方案提交至網格,需提交至社區的由網格代為提交給社區領導、相關部門,另外涉及到項目經費申請的方案也由網格代為向社區提交。

(三) 自治組織培育:以服務項目促進社區社會組織孵化

孵化和培育具有在地性的社區社會組織是一項重要工作,這既是社會工作者進駐社區的工作手段,也是社區自治的階段性產出和目標。在觀湖網格的實踐中,社工通過社區服務或活動,如各種主題活動、各類討論會、分享交流會、總結會、推進會等,發現熱心居民或積極分子,逐步孵化培育社區社會組織。社會工作者借助服務項目實現從發掘帶頭人到孵化社區社會組織全過程。在此過程中,網格提供場地支持,社工負責執行方案,居委會協助培養項目團隊成員和開展項目宣傳。以兒童服務項目為例,社工通過為社區中的兒童提供項目化服務,在服務過程中發掘和培育優秀的兒童骨干,通過持續地孵化和培育,使得兒童骨干組織化,成立社區社會組織并協助該組織發揮功能,回應社區需求。如“綠娃娃志愿者服務隊”,就是一個以打造綠色社區為主要服務內容的兒童社區社會組織。此外,還成立了由主婦媽媽們所構成的“巧手媽媽工作室”,以及由原來社區中熱心居民(大媽、大爺們)所組建的“樓棟愛心使者隊”。

社會工作者在提高居民積極參與社區服務過程中,推動居民對社區社會組織開展的服務進行建議、評議和監督。由社工協助居民代表開展項目評估、網格評議、居民滿意度調查,從而提高居民參與度、認可度,培養自我服務的意識。同時,通過公開評估結果,讓居民發現社區問題或對某項社區事務感興趣,以逐步推動居民參與社區事務,擴大參與空間,增加參與機會。經過社工與居委會籌備組的共同努力,觀湖網格成立了志愿服務專委會、親子教育問題專委會、樓棟自治小組等居民組織,為小區的問題或現象“代言”。經過8個多月的探索,最終確立了“以服務促自治”的工作機制,即以服務活動為內容,以社區社會組織為載體,以居民參與為目標,以居民評議監督為手段的社區居民自治工作機制。

濱湖世紀社區觀湖居委會居民自治空間營造框架圖

如上圖所示,在整個探索過程中,由社工協助居委會籌建居民自治組織并協助社區居民開展活動。通過社區居民活動,居民自我服務并最終達到自治空間的營造,拓展社區居民自治的新局面。在居民自治空間的營造中,社工科學評估社區居民需求,進行服務項目設計,推行項目化運作,孵化培育社區社會組織,策劃、開展社區服務,提高居民對社區服務的知曉度、參與度,并推動居民對其進行建議、評議和監督。其中,建立健全居民自治機制是社區居民自治前期的重要環節。通過前期社工的引導,濱湖世紀社區居民自治程度得到顯著提高,居民開始不斷關注社區共性需求,樂意參加社區公共事務,并以自助、互助服務的方式進一步推動了居民自治的發展。

三、社會工作推進社區居民自治的理論思考與實現路徑

濱湖社區在實踐中摸索與創建出一些具有特色的社區居民自治經驗,這些經驗對于推進我國新型城鎮社區居民自治具有一定的普適性。筆者結合濱湖社區社會工作介入社區居民自治、推進社區整合的經驗,在此基礎上總結與展望,提出當前推進我國新型社區居民自治的實踐路徑。

(一) 以社會工作服務機構為資源整合主體,實現居民自治主體多元化

引進社會工作服務機構,依托職業社工整合社區內外資源,策劃、設計、實施貼近居民需求的服務項目,強化社區的社會服務功能,有利于推進社區綜合管理改革,實現“專業人做專業事”,深化社區服務內涵,讓居民充分享受多元化的社區社會服務。以服務推動居民自治,讓居民充分享受服務、參與服務的同時,更能為提升服務質量建言獻策,從旁觀者變為參與者,從參與者變為組織者、策劃者進而成為社區精英,成為居民代表,建立社區社會組織,為居民自治之路添磚加瓦,為社區建設出力。

(二) 以基層社會服務平臺為載體,形成居民自治的介入焦點

當前,鑒于社區利益群體的增多、居民服務需求的多元化以及行政管理任務繁雜化等社區現實情況,需搭建基層社會服務平臺,成立專業化的社會服務隊伍,統籌社會服務。其中,需求評估是居民自治開展最重要的環節之一。長期以來,居民自治的推動大多停留在政府層面,其中包含了太多的行政因素,從而直接影響了居民自治效果。在實現居民自治過程中,以服務為導向,通過社工、居委會為社區居民提供服務以促進居民的社區參與熱情,繼而帶動社區居民進行自助、互助服務,逐步形成社區居民自治的良性循環機制。在社會服務過程中,各社區可以依托社會工作服務機構逐步搭建基層社會服務平臺,運用“社會工作者+社區+社會組織”三社聯動的服務手段,帶動社區服務模式轉變,把居民自治與社會需求、社會組織和社會服務項目緊密結合起來,推動基層社會服務的體系化、規?；?、規范化、品牌化建設。

(三) 以社區服務項目設計為導引,孵化社區社會組織

社區社會組織的孵化和培育是踐行居民自治的關鍵環節,只有通過社區社會組織激發社區居民自治意識,提升自治能力才能夠持續拓展社區自治空間,促進居民自治有序發展。通過服務項目設計孵化社區社會組織,一方面可以發揮政府主導和推動作用,實現服務型政府的職能轉變;另一方面可以幫助新孵化出的社區社會組織能夠迅速融入社區公共服務,增強其生存能力。以濱湖世紀社區為例,“社會工作者+居委會+社區居民”三級聯動,從營造社區居民自治空間出發,協同設計居民自治相關服務活動,并通過服務項目已經孵化出25家社區社會組織。這些孵化出的社區社會組織迅速涵蓋了社區居民參與社區服務項目,有力推動了居民自治。

(四) 以搭建社區宣傳媒介為載體,倡導社區居民參與自治

目前,我國社區居民自治發展止步不前的重要原因之一,當為社區居民自治認知度低。針對這一問題,當下我國社區居民自治需要加大宣傳力度,提高社區居民綜合認知度。定期制作社區居民自治工作簡報、運行社區居民自治微信、微博等網絡宣傳平臺,是宣傳與倡導社區居民自治的有效手段。以濱湖世紀社區為例,濱湖世紀社區各級領導、社會工作服務機構以及社區居民每月定期制作社區居民自治簡報對社區居民自治進行宣傳,創建居民自治QQ群讓社區居民及時掌握信息并充分表達自己意愿,從而有效提升居民對社區自治的認知度和參與度。

(五) 以完善社區自治政策為前提,拓展居民自治的社會空間

目前,我國社區居民自治仍處于初步發展階段,各級政府及管理者應在職權范圍內為社區居民自治拓展法律政策空間。只有完善居民自治相關的法律政策制度,才能從根本上保證社區居民自治的有序發展。社區居民自治迫切需要與社區發展現實相匹配的相關法律與社會政策。與此同時,各級政府在推進社會建設的過程中要著力于社區居民自治政策的創新設計與實施,頒布一些更具操作性的扶持政策以促進社區居民自治的穩步發展。如,社工聯合各方力量協助濱湖世紀社區相繼出臺了《濱湖世紀社區居民自治“1+2”文件補充規定》、《濱湖世紀社區“4+4”居民自治工作模式》等,界定居民自治相關方關系,明確各方責任,從而推動居民自治工作的順利開展。

(六) 以建立居民自治評估機制為保障,確保社區自治良性運行

適度開展社區居民自治評估是社區居民自治良性發展的一個重要保障。南京鼓樓區的“星級和諧文明社區評定辦法”更是將社區居民自治發展作為社區評優評先的一個硬性指標,給予適度獎勵。以建立與完善居民自治評估指標與評估機制為抓手,依托社會工作服務機構作為評估工作的整合主體,有力引導社區居民自治工作的發展方向,是當前和今后深入推進居民自治工作的關鍵所在。當然,鑒于社會工作介入居民自治的新格局尚處于探索階段,要注意評估工作的適度性和引導性,否則反而有可能成為社區干部“面子工程”的犧牲品,挫傷居民和社會組織參與居民自治工作的積極性。

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