高校辦學自主權實證分析

賀一松+皮芳輝+陳金霞

收稿日期：2013-07-17

作者簡介：賀一松，江西農業大學高等教育研究所副教授；皮芳輝，江西農業大學黨辦校辦助理研究員；陳金霞，江西農業大學黨辦校辦助理研究員。（南昌/330045）

*本文系教育部人文社會科學研究課題“學術權力主導的高校二級學院管理體制研究”（10YJC880046）的成果之一。摘要：無論法律愿景、政治愿景還是高校特性，都期許高校履行法人權力和義務，依法自主辦學。當前高等教育體制下，黨政部門出于舉辦者的權力、高校社會責任的擔當、辦學質量效率及廉潔的擔憂，沒有在實踐中落實好高校辦學自主權，對高校實行全方位、全過程的過度監管，由此制約著高校按照自身邏輯運行并產生諸多弊端。本文以某省屬高校為例，以2012年為統計年度，分別從黨政機關公文受理、行政審批事項、政府考評情況等三個維度進行辦學自主權調研，并對調研情況進行了較全面的管理學分析。

關鍵詞：高校；自主權；依法治校高校辦學自主權指高校作為法人主體在現實治理結構中的自主空間，自主權大小反映高校自治程度和自我發展能力。我國高等教育管理模式的差異性較小，以某省屬普通高校為例分析高校辦學自主權，具有代表性、普遍性。

一、高校辦學自主權的問題背景

從西方高等教育發展史來看，大學自治是大學作為學術組織的基本特性。大學從創立之初就開始為實現自治而努力，甚至還出現了流血沖突，最終才實現大學自治。[1]從此，大學自治就成為大學的基本傳統，雖歷經挑戰，并且在實踐形式上有許多變化，但大學自治精神沒有變，仍然是大學有效運轉的基石。[2]中國高等教育的發展道路是自上而下的。自夏商周三代始，君主便以國家的名義加強對教育的控制。到了近代，在西方列強炮火的威脅下，中國為“師夷之長技以制夷”，紛紛改學堂為學校，這種后發外啟式發展道路必然要求訴諸政府行為。建國后一段時期內，中央政府與地方政府之間多次演繹放權與收權，卻很少考慮給高校放權。[3]伴隨著高等教育大眾化時代的到來，高校受市場、政府和社會的影響越來越大，在實用主義、工具主義及功利主義的影響下，大學自治和追求真理的品質受到了侵蝕。[4]

但大學歸根結底具有自身特性和發展規律，需要按照自身的邏輯方向運行。“失去了自治，高等教育就失去了精華?！盵5]1979年12月6日，幾位知名大學校長在《人民日報》發表文章，呼吁“給高等學校一點自主權”。在這之后，大學自主權受到越來越多的重視。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“當前，高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權”。 1992年8月，國家教委發文，第一次提出了擴大高等院校辦學自主權的具體內容。1993年2月，《中國教育改革和發展綱要》開始從深層次上探討政府和大學的關系問題。1999年1月1日，《中華人民共和國高等教育法》實施，其中第11條規定，大學應當“依法自主辦學”，還專門規定了大學辦學自主權的含義，為大學成為自主辦學的法人實體奠定了法律基礎。1999年6月，中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，指出要按照《高等教育法》的規定切實落實和擴大大學的辦學自主權[6]。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，要“落實和擴大學校辦學自主權”，“高等學校按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費”，要“完善中國特色現代大學制度”。2011年底，教育部下達31號令，意圖通過大學章程的制定推進高校依法治校。

二、對某省屬高校辦學自主權問題的調研情況某高校為省屬普通高等學校，辦學歷史悠久，具有博士學位授予權。本文以該高校為對象，以2012年為統計年度，分別從黨政機關公文受理、行政審批事項、接受黨政機關考評等三個維度進行辦學自主權調研。

（一）受理黨政機關公文情況

2012年度，該高校共計受理各級黨政機關公文1167件，內容涉及黨務政務的各個方面，發文機關主要為省委省政府及其部門，也有教育部等國家部委，還有所在市、區政府及其部門（詳見表1）。根據公文性質，分為黨務公文與政務公文，指令性公文、指導性公文和參閱性公文，涉密公文與非涉密公文（詳見表2）。

本文以某高校為例，以2012年為統計年度，較全面地統計了各級政府針對高校的行政審批事項，根據相近歸類原則，分23個類別共計79種事項，其中協商性資源分配審批事項（如科研項目審批）10種、其它事務性審批事項69種，詳見表3。（三）黨政機關對某高校工作進行考評情況

2012年度，某高校接受黨政機關檢查、考核、評比共61項、68次，其中評比事項僅指集體榮譽評比，計12次，詳情略。檢查與考核情況詳見表4。三、基于高校辦學自主權調研情況的管理學分析（一）政府與高校的權力關系分析

組織作為一個開放的系統，并不能實現自給自足，它必須依賴外部環境為其提供資金、人力、信息、社會地位與政治合法性等資源。資源的依賴形成組織的外部控制，使組織行為不得不做出回應，從而積極適應控制者的需求。我國普通高校由政府舉辦，“為社會主義現代化建設服務”，兩者之間必然形成一定的權力關系。

1.事權關系

高校作為一般社會組織，在社會治安、人口和計劃生育、民生事務、生產經營等方面遵守相關政策法規，受屬地管理。作為高等教育機構，高校與政府之間的事權關系，在《高等教育法》及相關政策法規的約束和保護下，對內按照“黨委領導下的校長負責制”“自主辦學”，對外履行法人權利和義務。但實際上當前并未按法律愿景形成完善的現代大學制度，沒有構建起科學合理的治理結構，政府與高校之間的事權關系突破了應有界限，基本按照上下級科層邏輯行事。

公文是體現黨和政府執政與行政策略的規范載體。某高校2012年受理公文1167件，除傳遞黨和國家大政方針信息之外，大量涉及學校黨建、人才培養、科學研究、社會服務、內部管理等具體事務，其中指令性公文占45%，指導性公文占22%。在這種事權關系下，高校辦學行為所遵循的思維習慣是“按文件辦”而不是“依法律辦”，高校成為政府的附庸。行政審批與考評分別從管理事項的起點與終點掌控著事態的發展。79種行政審批事項中，從大學章程核準到辦公用品購置，從招生計劃審批到學科專業設置，涉及高校辦學各領域、全過程。特別是大量協商性資源分配審批事項的存在，使政府完全掌握著主動權而讓高校不敢說不。每年再加以次數繁多的各種考評，不僅讓高校疲于應付，也極大地壓縮了高校自主辦學和管理創新的空間，進而導致高等教育同質化。

2.人事關系

依據《高等教育法》，高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定評聘教師和其他專業技術人員的職務。實踐之中，當前高校人事自主權與“自主確定”的要求存在差距，政府依然行使著較強的操控權。

以某高校為例，學校黨政領導為省管干部，均由省委醞釀、考察、決定，由省委或省政府任命，校領導班子及其成員考核由省委負責，校長對副校長的法定推薦權沒有得到有效體現。學校內設機構負責人安排、組織部長任免需上報備案，校紀委副書記、工會主席、團委書記候選人需征求有關方面意見，上級組織對機關干部職數予以控制。政府人事部門對高校人事管理職權主要體現在四方面：一是編制管理，包括核定人員編制總數與結構比例、批準人員上編下編；二是職稱管理，高教系列職稱由學校自主評審后報批，其他系列要求送審并報批；三是人才引進與職工調動，需備案或審批；四是職工福利管理，職工工資調整、津補貼發放、各種保險等均需有關部門審批。高校教師干部境外考察、學習、交流、合作受政府外事部門監管，其中領導干部完全參照地方黨政領導干部執行。

3.財權關系

我國公辦高校辦學資金主要來源于政府撥款和事業收入，政府是高校的主要財政資助者。高等教育撥款模式可分為產出撥款、投入撥款和協商撥款三類。我國高等教育撥款模式具有較強的協商性，在協商性規則下，各高校總是極力想多分一杯羹，這一特點使高校依附于政府；我國高教撥款運作機制的另一個特點是政府直接控制撥款，沒有“中介”機構，在這樣的撥款模式中大學更容易受制于政府。[7]

2012年，某高校財務收入結構比例為：財政撥款收入占428%，化解債務專項補助資金占295%，教育事業收入占155%，科研事業收入占90%，經營收入占003%，其他收入占32%。其中政府財政撥款可劃分為生均撥款、專項撥款兩部分。生均撥款基本為定額；專項撥款具有明顯的“協商性”，總量占撥款總額的1/4左右，各高校依“協商”情況存在差異。化解債務專項補助資金為非常規政府財政撥款，主要依據高校欠債額度及辦學規模確定，也具有“協商性”。根據地方財政制度，高校資金為國有資金，使用情況全部接受地方財政部門監管。學校年度財務預決算須由省財政廳審批，收費項目與收費標準由省政府相關部門審批，資金支付全部經省財政審批（70%由省財政直接支付，30%授權學校支付），學校貸款由省政府審批。省政府有關部門幾乎每年對高校進行財務檢查、財務審計、物價檢查、收費檢查等形式的監管，“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用”[8]的自由度有限。

（二）政府對高校的管理職能分析

政府總是以大學應更多地擔負起社會責任、為國家的發展作出更大的貢獻為由，不斷地以行政、立法、財政等手段增加對大學辦學的影響力度。[9]政府還總有一種擔憂，怕不管就會造成混亂，對高校自律、市場法則、社會監管絲毫沒有信心，樂此不疲地維系著政府與高校之間的不公平博弈。特別在國家反腐倡廉形勢依然嚴峻、高校腐敗案件頻發的形勢下，黨政部門把高校領導干部的個人權力與高校法人權力不加區分地加以限制，背離“管辦分離”、“政事分開”的原則，完全按照管理者與被管理者的邏輯，從計劃、組織、領導、控制等方面實施對高校的管理職能。

1.計劃

政府對高校管理的具體性計劃主要包含各類招生計劃、財務計劃、基建項目計劃、進人計劃、設備采購計劃、科技項目計劃等。其中招生計劃與科技項目計劃涉及資源分配，是各高校競相爭取的指標對象，是政府管控的重要資源；設備采購計劃與基建項目計劃涉及高校辦學條件建設，實際操作中因嚴重影響工作效率而令高校深感煩擾。政府對高校的指導性計劃主要體現在各種黨政公文中，宏觀上實行一元化指導思想，并根據時政的需要不斷更新和補充對高等學校的發展要求，以此保證高校發展與黨政方針目標取向的一致性和發展步調的一致性。

2.組織

我國公辦高校組織方式具有明顯的中國特色，黨的組織體系、行政組織體系和學術組織體系交織并存。在高校組織結構相對穩定的狀態下，政府對高校的組織管理主要通過行使審批權監管高校的組織內涵。一是對辦學層次的審批，包括高校改制、更名、升格，博士單位、碩士單位審批等；二是重點學科、特色專業、示范性學位點等代表辦學水平的項目審批；三是重點實驗室、工程中心等科研機構的審批；四是對人力資源的監管，涵蓋計劃、培訓、招/解聘、崗位設置、績效評估等環節。這些審批都與資源分配有密切聯系，是各高校不遺余力爭奪的焦點，并有效地驅使高校按政府意圖實施組織變革。前一階段的高校擴招、貸款建設，實質都是政府推動的結果。當前正在實施的大學章程建設和體制改革試點，仍然是以政府之力在尋求破解高校體制弊端的辦法，探索中國特色高等教育的發展道路。

3.領導

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，公辦高校實行黨委領導下的校長負責制，堅持黨的領導是我國高校管理的基本要求。當前大學治理結構中政治權力與行政權力、學術權力并存，且具有舉足輕重的地位。按照黨的民主集中制原則，下級組織必須服從上級組織，由此建立了地方黨政部門對高校實施直接領導的邏輯關系，各種指令就在此邏輯關系下層出不窮?？荚u作為一種領導方式被廣泛運用到黨政部門對高校的管理之中，既有各種榮譽的激勵，也有各種責任制的約束，高校對此往往抱著“不可不為且為之”的復雜心態。

4.控制

各種行政審批的實施實現了政府對高校的前饋控制，包括辦學層次、招生規模、財務計劃、科技項目、基建項目、設備采購、人力資源等方面的審批，有效實現了政府作為舉辦者對高校全方位的掌控。出于對質量、效益、廉潔、宏觀調控等方面的擔憂，政府對高校諸多領域實施著嚴格的同期控制。財政資金投資的高校基建項目，從規劃立項到項目驗收，共計需要10個以上環節的審批，項目招標由政府部門實施；國有資金購置儀器設備、辦公用品、低值易耗品等物質全部納入政府采購范疇，采購過程由政府采購辦實施；學校資金的使用全部經政府財政支付，完全受政府監控。政府實施的各種檢查、考核項目是對高校管理的反饋控制，近年來有兩方面的趨勢，一是隨著反腐敗力度的加大以及高校腐敗案件頻發，加強了對高校反腐倡廉建設的檢查考核力度；二是隨著各種“工程”項目的增加，加大了對各種項目實施情況的檢查考核頻度。

四、結論

高校特性決定高校需要自主權，相關法律也規定高校擁有自主權，對高等教育體制的反思讓社會更加關注高校自主權。政府是高校的舉辦者，有權對高校進行監管，有責任發揮高校在經濟建設和社會發展中的作用。盡管大學自治符合學術自身的邏輯，但大學自治不只是象牙塔中“閑逸的好奇”，它還要承擔艱巨的社會責任。“自治并不是一種權利，自治必須不斷地獲得，而且通過負責的行為和對社會有效的服務去獲得”[10]。政府對高校的監管有必要性，只是從程度上已經超越了合理的限度。從管理組織結構分析，高校成為了黨的組織管理末端、政府行政管理末端、社會及群眾組織管理末端，以致精神不獨立、思想不自由、行為受約束、功能不顯著。無論法律愿景還是政治愿景，對高校遵循自身規律實現科學發展都有期待，但實踐中落實高校辦學自主權的狀況不容樂觀，在處理高校的法人權力和高校領導干部的個人權力上顧此失彼。政府需要不斷地調整理念，正確看待監管當中存在的越位與錯位，自覺矯正政府行為的錯誤和不足，讓大學按照自身的邏輯運行。

參考文獻：

[1]博伊德·金.西方教育史 [M].任寶祥，吳元訓，譯.北京：人民教育出版社，1985.136-144，144-152.

[2]熊慶年，代林利.大學治理結構：歷史演進與文化變革 [J].高教探索，2006（1）：40-43.

[3]袁祖望.論大學自治[J].現代大學教育，2006（6）：16-21.

[4]錢志剛，祝延.大學自治的意蘊：歷史向度與現實向度[J].高等教育研究，2012（3）：11-17.

[5]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學 [M].王承緒等，譯.杭州：浙江教育出版社，2002.31.

[6]許士榮.自治與責任：從大學立場審視中美大學和政府的關系[J].黑龍江高教研究，2007（11）：97-100.

[7]任增元.權力制約、資源依賴與公共選擇：大學自治悖論的實踐邏輯[J].清華大學教育研究，2012（6）：111-118.

[8]中華人民共和國高等教育法.1998.

[9]胡建華.必要的張力：構建現代大學與政府關系的基本原則 [J].高等教育研究，2004（1）：101.

[10]克拉克·克爾.高等教育不能回避歷史——21世紀的問題 [M].王承緒等，譯.杭州：浙江教育出版社，2001.50-51，145.

（責任編輯陳志萍）