英國職教改革中政府權力與干預路徑

收稿日期：2013-04-09

作者簡介：姚文峰，河南師范大學教育與教師發展學院副教授。（河南新鄉/453007）

*本文系2012年度教育部人文社會科學規劃資助項目“職業教育發展的市場調節與政府干預互動研究”（12YJA880149）成果之一。摘要：為了順應國際經濟形勢變化和國內政治進程的需要，20世紀80年代英國政府啟動了“標準化”的職教改革。改革充分體現了不斷增強的政府權力和干預能力，政府利用強大法律權力、行政能力控制著職業教育的改革與發展。具體表現為通過法律政策的制定，實行政策控制；通過財政撥款，實行經費控制；通過教育管理，實行行政控制。這些經驗對我國的職業教育發展具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：英國 ；職教改革； 政府權力；干預20世紀80年代以來，隨著新自由主義經濟學與人力資本理論的產生，職業教育順應了經濟增長與工業生產的需求，在教育、勞動力市場和公民社會之間起著關鍵的作用。職業教育成了助推社會工業化生產和經濟增長的引擎，成為經濟政策的手段，用來滿足人力資本的供給。正如吉根斯（Giddens， A.）所分析，職業教育的“經濟增長”的目的是工業國家永恒必要的功能，是增強國家全球競爭力的保障。[1]在這種背景下，英國政府為了重振低迷的國內經濟，開始加強與控制職業教育的改革與發展，采取了包括推行職業教育試點、推行國家職業資格制度、實行現代學徒制等一系列改革措施，在全國范圍內逐步建立了統一、完整的“標準化”的職業教育新體系，為經濟發展提供了有力的人才保障。英國政府運用權力積極干預職教改革的經驗對于我國探索市場經濟體制下政府在行業人才開發、職業培訓管理中的定位和作用等方面值得借鑒。

一、 不斷增強的政府權力與“標準化”職教改革自20世紀80年代早期以來，英國職業技術教育與培訓的主要趨勢就是中央政府在不同層次、更多方面制定、掌控和貫徹政策的權力在不斷增強。尤其是自1987年以來，變化的速度一直加快，其規模不斷加大。當前，中央政府及其相關機構是這一體系的主要推動者，其他利益相關者則處于從屬位置，通常是在次要位置上發揮作用。這種變化以地區化、集權化和國有化進程為特征。[2]“這些發展開始于保守黨執政時，他們表面上致力于減少國家的職能并鼓勵采用新自由主義、以市場為基礎的辦法來解決公共政策問題。這些趨勢在新工黨執政時期持續不衰。事實上，新工黨已有了介入教育的新方法，并已證實在重塑英國教育與培訓體制前景方面新工黨至少像其前任保守黨一樣不留情面。”[3]

政府通過擁有的法律權力和行政能力，來干預職業教育具體的教學內容、教學對象、證書級別和類型，并指導學習過程的資助方式、實施方式、監督方式、檢查方式和管理方式。這一切最終的效果是極大地提高了英國教育與技術部的重要性，教育與培訓的形象得到提升，并被作為一個政治議題，其他中央政府部門，特別是貿易與工業部（Department for Trade and Industry）和財政部（Treasury）已經對此領域饒有興趣。[4]政府利用不斷增強的權力，從20世紀80年代開始逐步建立起以政府統籌為指導的“標準化”職業教育發展模式。1988年夏，政府提出的教育改革法案獲得國會的通過。其中和職業技術教育關系密切的有兩點：一是把多科技術學院和大多數的高等教育學院由原來的地方教育當局改辦成中央直接管理；二是設立多科技術學院基金會，以取代原來的公共系統高等教育的國家咨詢團。1991年發布的教育白皮書《高等教育：一個新的框架》對高等教育體制做了進一步重大改革，其中與職業教育相關具體規定是：第一，學校內部要健全質量控制機制；第二，由外部進行質量審核，首先要使內部質量控制機制運轉正常；第三，抓好課程開設及證書頒發的審批權；第四，國家學位委員會在特定的情況下審批新課程開設，讀了這些課程就可以獲得委員會頒發的學位證書；第五，由外部對學校教學質量進行評估。1992年頒發《繼續與高等教育法案》以及建立完善的國家職業資格證書制度（國家職業資格證書NVQ和普通國家職業資格證書GNVQ）。

·理論探討· 英國職教改革中政府權力與干預路徑 通過近十多年發展，英國教育由世界上最松散的變為中央集權程度最高的“標準化”的職業教育體系。[5]第一，靈活的形式。首先，從學校類型上看，英國實施職業教育的機構有繼續教育學院、第六級學院、第三級學院等，學校類型多種多樣。不同類型的學院有不同的特點，為學生的擇校提供了很大的空間。其次，從課程形式看，有全日制、部分時間制、工讀交替、短期進修等等。形式也非常多樣，適應了不同學生需要。第二，三明治課程。三明治課程是英國職業教育教育課程模式中，一直被人們所津津樂道的一種課程模式。這種課程模式將課堂教學與工業訓練分段交錯進行，具有很大的優越性，為繼續教育學院、多科技術學院所廣為采納。第三，完整的證書體系。 英國建立了包括NVQ、GNVQ和普通教育證書在內的非常完整的證書體系，各種證書之間還建立了互換關系，以及與之相伴隨的嚴格的、標準化的資格認證制度，大大提高了高等職業技術教育的標準化程度，從而有利于促進職業教育的發展。

二、政府干預職教改革的動因

1.“新經濟”對職業教育發展的新要求

職業教育的發展總是受到經濟改革與發展的影響，而且這種影響日益直接與深遠。以知識與技術創新與發展為核心的“新經濟”的出現給人類社會的職業帶來了巨大變化。正如有學者指出“工作的確切本質已經在最近的20年發生了巨大的變化，這對于職業教育而言，具有深刻的含意”[6]。這種變化主要表現為，在以知識和技術創造為基礎的新經濟發展態勢下，人類的工作與就業都表現為極大的靈活性。比如，工作的數量和工作所要求的技術、知識和信息發生著快速的變化，工作任務具備反思性，要求工作者從各個角度反思自己的工作以完善工作過程等。[7]其次，由于工作和就業的變化，引發了對勞動者素質的要求的新變化。可以說，新經濟要求工人擁有較寬泛的知識與能力，其基礎必須寬厚，能夠適應經濟與產業的發展變化所帶來的職業或工作崗位的調整需要，以及終身可持續發展的要求。

新經濟所帶來的新要求，已經被包括英國在內的世界發達國家充分的意識到，并且轉化到國家針對勞動力提出的能力標準和要求體系之中。如當前各國職業教育要求培訓學生的“關鍵技能”（key skills），也被稱為“核心技能”（core skills）或“可遷移技能”（transferable skills）。這種技能是從事任何一種職業都必不可少的基本技能。當從業者的職業發生變化時，關鍵技能能夠幫助從業者在已經變化的環境中重新獲得新的職業與技能，有時又稱這種技能為“可攜帶的技能”（portable skills）。[8]很顯然，這種技能的培養依靠過去狹隘的“舊職業主義”是沒有能力實現的。英國的職業教育需要提供給受教育者可持續發展的知識和能力基礎，而不是狹窄的、定向的專門知識和能力，新經濟的結果必然導致職業教育最根本的變革。

2.國內經濟增長面臨的挑戰

20世紀80年代以來，英國的發展面臨著諸多挑戰：一是英國的經濟增長減緩，而其他國家的經濟則呈快速發展趨勢，英國加快開發人力資源就顯得非常迫切。歐洲統一市場的建立為英國開辟了一個巨大的勞動力市場，歐共體其他國家大多經濟繁榮，人均收入高于英國。二是東南亞出現新的經濟增長點，如日本、韓國、臺灣、香港和新加坡等，他們的產品大量涌入國際市場，對英國的經濟發展形成重大的挑戰。在日趨激烈的國際競爭中，關鍵在于使其勞動力具有很強的適應性。這就要求英國要有相應的國家職業技術教育與培訓制度，以確保所需的“訓練和干勁充沛的勞動力”[9]的培養。

長期以來英國政府發表的白皮書已多次論述了職業技術教育對于促進經濟發展的重要性，近年來更是被反復強調。1984年發表的題為《職業培訓》的白皮書指出，“英國依靠其人民的技能而生存，受過良好培訓的勞動力是經濟生存的必要條件”。1985年發表的《就業——對民族的挑戰》的白皮書強調，需要改善勞動力市場的質量，從而使企業能雇用到更多的適應性強的勞動力。經濟發展的需要呼喚與之相應的職業技術教育，然而英國職業技術教育現狀卻不盡人意。正如前首相布萊爾（Blair）指出：“沒有一流的受到良好教育的勞動力，我們就無法競爭。這是提高生產力唯一的最大驅動力。我們無法與那些發展中國家中的低工資經濟體競爭。但我們可在技術、能力和知識的基礎上競爭。”[10]正是基于國內的背景，英國政府從20世紀80年代開始了包括推行職業技術教育與培訓新模式在內的“標準化”職業技術領域的全面改革。

3.政治進程的內在動力

在英國，為什么中央政府，不論是保守黨還是新工黨執政，都越來越專注于指揮和貫徹教育與培訓政策的方方面面？其主要原因是由政治進程的內在動力所支配。政策制定者們堅持認為他們是制度規劃的掌控者。他們渴望廢除教育與培訓體系中原有的制度結構，轉而以新的制度結構來替代，并自信中央政府有能力應對高度的精細的設計、復雜的組織形式（和他們之間的關系結構）這一挑戰，這種渴望與這種自信相匹配，這一觀點在培訓與企業委員會中充分體現。政府同樣感覺自己有能力監督資質認證設計和課程設計，并設立培訓項目，進行干預。[11]科菲爾德（coffield）認為，盡管這項活動的實施并不那么令人愉快，但這一信念始終很明晰，從一系列部門培訓團體、青年培訓計劃一直到現代學徒制的青年培訓干預。政府干預和掌控公立資助的職業教育與培訓體系幾乎沒有阻力，因為憲法授予行政部門巨大的權力。由于只受法律體系審查，政府可制定任何其議會中的多數議員能通過的措施。而來自中央政府之外的能對政策進程或政策效果產生的影響通常很有限。[12]

另一方面，高水平意識形態的制約同時也賦予了教育與培訓政策和活動以更大的重要性，因為這些制約使其成為政府合法干預經濟領域的要點之一。新工黨大力推動的教育與培訓政策在很多方面延續了前保守黨執政時期的政策軌道，這其中主要原因是潛在的意識形態假設也仍然保持不變，以全球技術需求呈上升趨勢的去情境化預見與人力資本理論及市場失靈的簡單判斷為形式的主要智力基礎仍然保持不變。主要變化在于新工黨愿意使教育與培訓額外擔負起人們對社會包容和社會平等的期望。如果朝著政策干預的潛在方向有限地發展，這些也僅增加了政府干預的需要以便提供或資助更多所需。[13]

三、政府干預職教改革主要路徑

英國政府對職業技術教育的控制、指導和影響，主要通過以下三種途徑實現的。一是通過法律政策的制定，實行政策控制。政府頒布了一系列教育改革法案，從政策上引導職教改革，形成了英國職業教育的現在框架。二是通過財政撥款、實行經費控制，即通過對地方教育當局和延續教育學院的直接撥款，控制和指導職業技術教育的發展。三是通過教育管理，實行行政控制，即通過頒發行政通告和行政管理條款來控制職業技術教育的各方面發展。

1.法律政策制定

在標準化職業教育改革中，英國政府十分重視用法律手段來管理職業教育， 制訂并實施了一系列政策法規， 形成了一個較為完整的法律體系。英國職業技術教育的立法可分為起步、發展、體系形成和完善四個階段。[14]

第一，立法起步階段（1560-1900年）。1562年英國頒布有關職業技術教育的第一部法規《工匠法》，統一了全國的學徒訓練，這部法規成為職業技術教育立法開端。1889年政府頒布《技術教育法》，把職業技術教育正式納入學制教育體系。

第二，立法發展階段（1901-1970）。在這一階段英國政府頒布了包括《巴爾福法案》、《職業交換法》、《職業選擇法》、《珀西報告》等在內一系列法案，涉及職業技術教育目標、學校設置、學生培養、崗位培訓、稅收政策、經費保障、職業指導、雇員聘用等多方面內容，使職業技術教育獲得較大發展。

第三，法律體系形成階段（1971-2000）。在此階段國家頒布了《就業和培訓法》（1973）、《綜合中學設置促進法》（1976）、《教育改革法》（1988）、《延續教育與高等教育法》（1992）、《學習與技能法》（2000）等法律，以及《21世紀的教育和訓練》（1991）、《德林報告》（1994）等政府白皮書。這一階段在法律上明確了：職業技術教育在國家教育體系中的地位；各類職業技術教育學校的地位；職業技術教育經費的來源與保障；產業界、教育界在職業技術教育中的地位和作用；實行國家職業資格證書制度；學術學歷證書與職業資格證書之間的等效關系；職業技術課程在各教育分階段的設置；個人接受職業技術教育的義務和權利。至此，英國現代職業技術教育的法律體系已基本形成。

第四，政府政策調整階段（2001-2010）。 進入21世紀后，政府制定了一些非常有力度的職業技術教育管理措施，使政策不斷完善，以期對新世紀的職業技術教育與社會發展產生影響。2001年6月政府發表《國家技能綱要》，進一步強調加強職業技術教育的重要性；2002年4月發表《14-19歲，更多機會、更高水準》咨詢報告，強調14-19歲階段職業技術教育的重要地位；2005年2月發表《技能——在商務中增強，在工作中提高》白皮書，強調在技能培訓中雇主、個人和學校的作用。

2.財政經費控制

英國實施兩級政府管理體制，其財政體制呈現中央高度集權的特點，地方政府的支出主要依靠中央財政轉移支付。英國政府通過立法為職業技術教育發展提供了有效的經費保障機制，制定了靈活的經費政策，拓寬職業技術教育經費來源渠道，保障職業技術教育經費總額持續增長。[15]

第一，職業教育經費的法律保障。政府制定了多項法律保障職業技術教育的經費，如《就業和培訓法》、《教育改革法》、《公司與所得稅法令》、《延續教育與高等教育法》等。

法律確認學校屬于慈善機構，享有免稅權，對于學校的收入不管來自中央政府和地方政府的撥款，還是公司、企業和個人的贊助、捐款以及學校通過技術咨詢、技術轉讓、技術培訓和服務性活動所得的收入，只要是用于學校的發展，均不需要納稅。地方政府有權征收技術教育稅，用于提供職業技術教育，如支持培訓機構和其機構提供技術教育，為接受延續教育和高等教育的學生提供獎學金等。

第二，設立延續教育撥款委員會。1992年政府頒布了《延續與高等教育法案》。根據法案規定，政府成立了統一的高等教育基金委員會，負責高等教育的質量管理與經費撥付。1993年，為了保證職業技術教育教育經費的合理分配與有效使用，政府在英格蘭、蘇格蘭和威爾士分別設立延續教育撥款委員會，其資金來源于政府的年度撥款。這項撥款是英國職業技術教育經費的主要來源。延續教育學院經費75%左右來自于延續教育撥款委員會的撥款，其余25%來自高等教育撥款委員會、政府其它經費項目、企業與社團的項目經費或贊助以及其它辦學收入。

第三，從政府的政策發展、社會經濟需要和公眾需求幾方面來看，延續教育學院或機構是解決企業對高素質勞動者需求、青年人就業問題的重要場所。所以政府對它們的經費投入仍呈現逐年增加趨勢。據統計，英國有80多萬18-24歲年輕人未就業，也沒有在校接受職業技術教育。針對這種情況，政府必將拓寬學生接受延續教育的路徑，實施更多專項項目，投入更多專項經費，支持青年人接受職業技術教育，包括高質量的現代學徒制教育。

3.教育行政管理

《1944年教育法》使中央教育部門權力有所加強，同時地方教育局的權限也在擴大。1970年后，通過教育督導等手段加強了中央教育管理權。中央教育行政機構通過行政手段控制職業技術教育的發展方向、速度、規模、性質和布局。同時，中央教育行政機構對地方教育行政當局和學校進行指導和監督。[16]

第一，中央與地方教育管理機構的建立。國家教育行政管理機構的設置、職能和名稱，根據社會經濟的發展和政府更迭不斷變化。1899-1943年中央教育行政機構稱為“教育署”，1944年改為“教育部”，1964年更名為“教育與科學部”；1995年，教育部與就業部合并成立“教育與就業部”，2001年又將其更名為“教育與技能部”。2007年將原有的“教育與技能部”重新分成“兒童、學校與家庭部”和“創新、大學和技能部”。2010年“創新、大學與技能部”與“工商企業管理改革部”合并，組建成“商業、創新與技能部”，同時政府把“兒童、學校與家庭部”改為“教育部”。目前，商業、創新與技能部是主管高等教育和延續教育的中央教育行政機構，教育部主管義務教育和14-19歲階段延續教育的中央教育行政機構，有關16-19歲階段的教育主要由教育部與商業、創新和技能部合作完成。英國有166個自治地方有地方議會，這些地方議會是職業技術教育管理的行政主體。地方教育當局負責本地職業技術教育的發展，規范各級學校的具體培養目標、服務方向、基本規模、學校部分教育經費，以滿足當地雇主對人力資源的需求。

第二，國家與地方督導。經過百年的發展，英國建立了完善的教育督導評估機制，使政府能夠有效地引導和控制學校的發展方向，而又不干涉學校的辦學自主權。其督導評估機制主要特點有：政府對學校進行督導評價；實行國家與地方兩級督導；制定了學校督導評估標準；標準化的督導評估程序；對大學以定期限的自我評估為主；對中小學以各級督學的督導評估為主；中央政府不僅對學校進行督導評估，也對地方教育當局經費的使用效益和幫助學校提高教育質量的情況進行督導評估；督學具有很高權威，享有很高榮譽；以督導評估促進學校的自主發展。

第三，發展趨向。職業技術教育水平決定人力資源供給和就業率，影響社會經濟發展和國家競爭力。英國為加強職業技術教育的控制、指導和影響，每屆政府都會根據所面臨的社會形式，調整中央教育行政機構。中央教育行政機構的變化，反映未來國家經濟的發展需求。另一方面，地方政府將在職業技術教育中發揮更重要的作用。2006的頒發的《教育與督導法》強調，地方政府要扮演強力戰略角色，給學校更強、更有力的支持，賦予學校推行新課程的權力，著力改善失敗學校。地方自治是英國行政管理體系的特點，國家教育政策的引導、地方經濟的發展、就業市場的壓力以及教育的國際化，使得地方當局在教育行政中的作用進一步加大。

四、結論

從近年來英國政府發表的白皮書看出，政府高度重視青年失業率，通過立法、制定政策，促進、監督和保證青年人接受職業技術教育，提高青年人的就業率；政府通過正確的政策導向，使企業和行業委員會在職業技術教育中的作用和影響不斷增強。產業界的參與已從自發的行為逐步轉變為國家的規定行為，在法律層面明確行業、企業、雇員、教育與培訓機構的責任和義務，保護了各方面的利益。同時，英國政府將發展職業技術教育和培養技能人才納入國家發展戰略。2010年，新聯合政府中，保守黨和自由黨在教育問題上達成共識，強調職業技術教育和技能人才的重要性，增加職業技術教育的撥款，擴大職業技術教育規模，解決青年人就業問題，是英國政府工作重點。英國的經驗表明，只有政府在政策法規層面進行適應、指導和引領，才能使得國家職業技術教育沿著正確的軌道快速健康發展。

從中央政府教育財政撥款的體制來看，中央教育行政機構僅是資金的提供者，延續教育撥款委員會負責制定撥款原則、額度和考核等具體事宜。這一撥款機制既保證了中央教育經費公正、公平、合理、高效地使用，又維護了職業技術教育的獨立性，避免了中央教育行政當局對延續教育學院及機構辦學自主權的干預。英國職業技術教育是一項面向人人、面向社會的公共事業，體現了教育公平，是推動經濟發展、促進就業、改善民生、提供高素質勞動力的重要途徑和關鍵環節。因此，政府提供經費保障，并且經費占GDP比重逐年增長，教育經費總額更是連年增長。

在英國的教育行政體制中，中央教育行政機構主要致力于教育的大政方針，通過延續教育撥款委員會提供職業技術教育經費，通過皇家督學對大學以外的各級各類學校督導；地方教育當局負責本地方教育的發展，協助各項相關事務，通過顧問、專家或地方督學對學校進行督導；各學校按照中央政府的政策和地方政府的要求，自主辦學，自主發展。這種體制既保證國家和地方政府對教育的宏觀控制，又保證各學校擁有高度的辦學自主權。中國一直在研究建立現代教育管理制度，特別是現代高等職業教育的管理制度，英國的這種經驗值得借鑒。

總之，20世紀80年代以來，英國利用政府權力對職業教育的改革與發展進行積極地干預與控制，建立了“標準化”的職業教育發展新模式，不僅為國內經濟的發展提供了強有力的人才支持，同時，在職教改革的進程中如何適切地運用政府的控制權力進行積極干預也為我國的職業教育的發展提供了成功范例和借鑒經驗。

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（責任編輯陳志萍）