政府基本醫(yī)療衛(wèi)生責(zé)任探討

曹艷林，田勇泉，睢素利

(1.中南大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，長(zhǎng)沙410078;中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院2.醫(yī)學(xué)信息研究所;3.基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所，北京100005)

當(dāng)今世界，各國(guó)政府在執(zhí)政過(guò)程中都面臨著越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，紛紛意識(shí)到民主政治必然是責(zé)任政治，民主政治下的政府必然是負(fù)責(zé)任的政府，并且，只有真正履行其責(zé)任的政府才具備統(tǒng)治的合法性，中國(guó)政府也不例外［1］。隨著中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的發(fā)展，政府的責(zé)任建設(shè)取得了顯著成績(jī)，隨著我醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的深入，中國(guó)政府在醫(yī)療衛(wèi)生方面承擔(dān)了越來(lái)越多的責(zé)任，但是，政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生方面責(zé)任缺失的現(xiàn)象卻仍是屢屢出現(xiàn)。如何切實(shí)解決這個(gè)問(wèn)題，需要在基本醫(yī)療衛(wèi)生立法過(guò)程中深入的分析、探索和妥善解決。

1 政府責(zé)任語(yǔ)義分析

要探討“政府責(zé)任”的內(nèi)涵，應(yīng)從“政府”、“責(zé)任”以及“政府責(zé)任”語(yǔ)義的角度進(jìn)行分析，把握“政府責(zé)任”的真正含義。“政府”一詞在不同的國(guó)家、社會(huì)具有不同的含義，《辭海》對(duì)“政府”的解釋:政府，即國(guó)家行政，國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分［2］。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)政府的解釋:國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，例如中國(guó)的國(guó)務(wù)院(中央人民政府)和地方各級(jí)人民政府［3］。因歷史、文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等因素的不同，各國(guó)政府也呈現(xiàn)不同的組織形態(tài)，英國(guó)和日本等國(guó)實(shí)行的君主立憲制政府，美國(guó)和俄羅斯等國(guó)實(shí)行的是民主普選總統(tǒng)制政府，中國(guó)實(shí)行的是人們代表大會(huì)制政府，盡管各國(guó)政府的組織形式或?qū)φ木唧w稱謂有所差異，但總體而言，政府是指一國(guó)的權(quán)力和行政機(jī)關(guān)。根據(jù)行使權(quán)利的性質(zhì)不同可將政府機(jī)關(guān)分為不同的類型，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是指依據(jù)憲法和法律對(duì)社會(huì)組織和公民行使組織、管理和處罰等權(quán)利，也承擔(dān)社會(huì)秩序維持、人們生命財(cái)產(chǎn)安全保障等社會(huì)責(zé)任的國(guó)家機(jī)構(gòu)，是狹義上的政府。而廣義上的政府除包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)外，還包括立法、司法和國(guó)防等其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，是一國(guó)公共管理機(jī)構(gòu)的總稱。政府可劃分為傳統(tǒng)政府、傳統(tǒng)-現(xiàn)代政府和現(xiàn)代政府3 種類型［4］。傳統(tǒng)政府是指聽(tīng)命于某個(gè)人的政府，是專制制度的產(chǎn)物;現(xiàn)代政府是指服務(wù)于廣大國(guó)民的政府，是責(zé)任政府，是民主法制政府;傳統(tǒng)-現(xiàn)代政府是指兩者之間的過(guò)渡形態(tài)。

“責(zé)任”是一個(gè)與“權(quán)力”或“權(quán)利”相對(duì)應(yīng)的概念，是法制社會(huì)的一個(gè)基本構(gòu)成要素，也是公共管理領(lǐng)域的一種價(jià)值追求。《辭海》對(duì)“責(zé)任”的解釋有幾層意思。其一，責(zé)任，其二，責(zé)問(wèn)，責(zé)備。其三，責(zé)罰。其四，索取。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“責(zé)任”的解釋:指分內(nèi)應(yīng)做的事，如盡責(zé);也指沒(méi)有做好份內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過(guò)失，如追究責(zé)任［5］。在民主國(guó)家和法制社會(huì)，“責(zé)任”與“公平”、“正義”、“自由”、“平等”、“人權(quán)”和“法治”等概念一樣，具有豐富而實(shí)在的內(nèi)涵，并在社會(huì)各領(lǐng)域廣泛使用。責(zé)任與各種詞語(yǔ)相結(jié)合，如政府責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任等，使責(zé)任的主體更加具體。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著“法治國(guó)家”、“民主”、“人權(quán)”及“責(zé)任政府”理念的確立，明確了人民主權(quán)，也使政府責(zé)任深入人心。法治國(guó)家的基本前提之一就是責(zé)任政府，不存在只行使權(quán)力，而不承擔(dān)責(zé)任的政府，權(quán)力和責(zé)任應(yīng)相稱。

2 政府應(yīng)對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生負(fù)責(zé)原因分析

2.1 憲法、法律的要求

中國(guó)《憲法》第二十一條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開(kāi)展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康。”第四十五條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”分析中國(guó)《憲法》與健康有關(guān)的條款可以推導(dǎo)出，盡管中國(guó)的根本大法《憲法》沒(méi)有明確的健康權(quán)概念和條款，但上述法條的具體內(nèi)容說(shuō)明，中國(guó)《憲法》已對(duì)公民的健康權(quán)利做出來(lái)規(guī)定，并明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)公民健康的保障應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。國(guó)家責(zé)任也就意味著中國(guó)政府應(yīng)對(duì)公民健康承擔(dān)責(zé)任。除《憲法》的規(guī)定外，中國(guó)還有《食品安全法》、《藥品管理法》、《傳染病防治法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《精神衛(wèi)生法》、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、《母嬰保健法》、《職業(yè)病防治法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《紅十字會(huì)法》和《獻(xiàn)血法》等11 部健康方面的法律，這法律的實(shí)施也要求政府對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生承擔(dān)責(zé)任。

2.2 政治責(zé)任

2009年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》指出:醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系億萬(wàn)人民的健康，關(guān)系千家萬(wàn)戶的幸福，是重大民生問(wèn)題。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，加快醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，不斷提高人民群眾健康素質(zhì)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是維護(hù)社會(huì)公平正義、提高人民生活質(zhì)量的重要舉措，是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重大任務(wù)。通過(guò)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，使廣大人民群眾都能公平享有國(guó)家提供的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是中國(guó)政府的重要責(zé)任之一。中共中央、國(guó)務(wù)院是中國(guó)最高的決策機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由他們發(fā)布的深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見(jiàn)盡管不像全國(guó)人大頒布的法律那樣，有明確的權(quán)利、義務(wù)規(guī)定，由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行，但同樣具有最高的行政效力，是一種政治號(hào)召和承諾，是以政策文件的形式對(duì)中國(guó)政府承擔(dān)公民基本醫(yī)療衛(wèi)生責(zé)任提出的政治要求。

2.3 人權(quán)保護(hù)的需要

人權(quán)作為一個(gè)社會(huì)歷史范疇，是指?jìng)€(gè)人在特定團(tuán)體享有的權(quán)力與利益［6］。人權(quán)是資產(chǎn)階級(jí)在與封建勢(shì)力作斗爭(zhēng)過(guò)程中提出的政治主張，英國(guó)作為世界工業(yè)革命和現(xiàn)代民主制度的發(fā)源地，于17世紀(jì)先后頒發(fā)了《人身保護(hù)法》和《權(quán)力法案》，開(kāi)啟了世界人權(quán)保護(hù)的序幕。美國(guó)和法國(guó)于18世紀(jì)末先后頒布了《獨(dú)立宣言》和《人權(quán)宣言》，把國(guó)際人權(quán)保護(hù)運(yùn)動(dòng)推上了新的高度。加強(qiáng)人權(quán)保護(hù)，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為浩浩蕩蕩的歷史潮流，各國(guó)政府應(yīng)成為人權(quán)保護(hù)的首要責(zé)任人。人的健康權(quán)利是指人享有健康和保持健康的一系列權(quán)力和利益，包括醫(yī)療保障權(quán)、環(huán)境健康權(quán)、勞動(dòng)健康權(quán)和精神健康權(quán)等內(nèi)容，其核心是基本醫(yī)療衛(wèi)生保障權(quán)［7］。健康權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，世界衛(wèi)生組織于1946年首次將健康權(quán)納入憲章序言，主張將健康權(quán)作為公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容之一，這一主張得到了聯(lián)合國(guó)的認(rèn)可，1948年聯(lián)合國(guó)頒布的《世界人權(quán)宣言》也明確規(guī)定了健康權(quán)是基本的人權(quán)，從而確立了健康權(quán)的基本人權(quán)地位。2009年4月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》(2009—2010年)，明確將健康權(quán)作為人權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容，并將健康權(quán)列在受教育權(quán)利之前，要求國(guó)家加強(qiáng)公民健康權(quán)的保護(hù)。總體而言，基本醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)是健康權(quán)的核心內(nèi)容，也是人權(quán)的重要組成部分。

3 基本醫(yī)療衛(wèi)生制度簡(jiǎn)介

中國(guó)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度是由初級(jí)衛(wèi)生保健制度逐漸演變而來(lái)。1978年9月國(guó)際初級(jí)衛(wèi)生保健大會(huì)于哈沙克斯坦首都阿拉木圖召開(kāi)，正是這次大會(huì)系統(tǒng)闡述了建立初級(jí)衛(wèi)生保健制度的重要性和意義，號(hào)召所有政府、衛(wèi)生工作者要立即行動(dòng)，保障并增進(jìn)世界全體人民的健康，并提出了“2000年人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健”全球戰(zhàn)略目標(biāo)。宣言得到了國(guó)際組織和各國(guó)政府的廣泛支持和響應(yīng)，聯(lián)合國(guó)于1979年11月以大會(huì)決議形式將衛(wèi)生定位為社會(huì)發(fā)展的一個(gè)組成部分，并號(hào)召聯(lián)合國(guó)各有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極支持世界衛(wèi)生組織提出的初級(jí)衛(wèi)生保健制度建設(shè)。各國(guó)的元首或政府首腦也紛紛響應(yīng)并承諾要在本國(guó)實(shí)現(xiàn)人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健目標(biāo)，中國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院總理李鵬和國(guó)家主席楊尚昆先后于1988年和1991年對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)初級(jí)衛(wèi)生保健目標(biāo)作出了承諾。在中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和發(fā)展過(guò)程中，逐漸將初級(jí)衛(wèi)生保健制度演變?yōu)榛踞t(yī)療衛(wèi)生制度，主要內(nèi)容包括公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療。

4 政府基本醫(yī)療衛(wèi)生責(zé)任內(nèi)容探討

政府責(zé)任根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)不同，可分成很多種形式，按照政府責(zé)任的依據(jù)不同可將政府責(zé)任分為法律責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任，按照是否需要政府積極作為可將政府責(zé)任分為積極責(zé)任和消極責(zé)任。基本醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益是健康權(quán)的核心部分，應(yīng)作為基本權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。基本權(quán)利的一個(gè)重要特征就是具有受益權(quán)功能，即公民據(jù)此可以請(qǐng)求國(guó)家作出某種行為，從而享受一定的利益［8］。基本醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)的受益權(quán)功能所針對(duì)的是國(guó)家的積極義務(wù)，要求國(guó)家各級(jí)政府要為滿足公民的基本醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益有積極的作為，包括為基本醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)立和實(shí)施，籌措足夠的經(jīng)費(fèi)，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的有效供應(yīng)，確保基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量等，具體責(zé)任如下:

4.1 為基本醫(yī)療衛(wèi)生制度籌措經(jīng)費(fèi)的責(zé)任

基本醫(yī)療衛(wèi)生制度無(wú)疑應(yīng)屬于公共服務(wù)的范疇，這種服務(wù)無(wú)疑是有成本的，需要充足的經(jīng)費(fèi)保障，如何保障基本醫(yī)療衛(wèi)生制度能夠健康穩(wěn)定的運(yùn)行，需要政府提供經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)籌措的途徑有很多種，包括稅收、社會(huì)保險(xiǎn)和公民個(gè)人付費(fèi)等多種方式。基本醫(yī)療服務(wù)的一個(gè)重要的特點(diǎn)是對(duì)應(yīng)的是健康權(quán)的核心部分，應(yīng)該歸入基本權(quán)利保障的范疇，經(jīng)費(fèi)籌措如果是通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)或是公民個(gè)人付費(fèi)，都會(huì)因貧富不同而有差異，不能體現(xiàn)基本權(quán)利的特征，因此，基本醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)的經(jīng)費(fèi)籌措方式應(yīng)該是有政府財(cái)政出，建議由中央財(cái)政統(tǒng)一買(mǎi)單，才能保障全國(guó)的所有公民都能享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

4.2 組織基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的責(zé)任

要使中國(guó)公民能享有優(yōu)質(zhì)、高效的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，光有充足的經(jīng)費(fèi)保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要政府承擔(dān)起基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供的責(zé)任。醫(yī)療衛(wèi)生不同于一般的其他服務(wù)部門(mén)，公眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的認(rèn)知和感知度不高，尤其是公共衛(wèi)生，其行業(yè)特性決定了只能由政府部門(mén)組織和提供。因此，政府應(yīng)承擔(dān)起基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組織和提供責(zé)任。

4.3 對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任

基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有醫(yī)療衛(wèi)生和基本雙重屬性，醫(yī)療衛(wèi)生涉及的是人的生命和健康，且具有信息不對(duì)稱等特點(diǎn)，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管一直是現(xiàn)代管理中社會(huì)性規(guī)制的重要內(nèi)容，而基本醫(yī)療衛(wèi)生由于其是針對(duì)所有公民，涉及全體公民的生命健康權(quán)益，因此，對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和可及性是政府的重要責(zé)任。

4.4 維護(hù)基本醫(yī)療衛(wèi)生公平性的責(zé)任

不是所有的醫(yī)療衛(wèi)生都涉及全體公民，有些高端的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是公民個(gè)人的事，不存在公平性爭(zhēng)議，而基本醫(yī)療衛(wèi)生由于涉及基本權(quán)利，所有公民都應(yīng)該能公平的享有，因此，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和服務(wù)供給的公平也是政府的重要責(zé)任。

4.5 營(yíng)造良好醫(yī)療秩序與行醫(yī)環(huán)境的責(zé)任

“醫(yī)”乃仁術(shù)，醫(yī)療事業(yè)是救死扶傷的高尚事業(yè)。一個(gè)合格的醫(yī)生要經(jīng)過(guò)十多年的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，其艱辛程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般的行業(yè)，并且不能享受普通人所享有的正常節(jié)假日休息。目前，中國(guó)暴力傷醫(yī)事件時(shí)有發(fā)生，政府應(yīng)加大對(duì)“醫(yī)鬧”與暴力傷醫(yī)人員的處罰力度，營(yíng)造良好醫(yī)療秩序與行醫(yī)環(huán)境，保障醫(yī)務(wù)人員人身安全及其他合法權(quán)益。

［1］李蔬君.當(dāng)代中國(guó)政府責(zé)任問(wèn)題研究［D］.北京:中央黨校，2006.

［2］夏征農(nóng).辭海［Z］.上海:上海辭書(shū)出版社，1980:1465.

［3］呂叔湘.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［Z］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1998:1608.

［4］陳建先，王春利.政府責(zé)任的語(yǔ)義辨析［J］.探索，2007，4:76-79.

［5］呂叔湘.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［Z］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1998:1574.

［6］蔡維生.人權(quán)視角下的健康權(quán)［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2005.

［7］曹艷林.公民健康權(quán)利法律保障初探［J］.中國(guó)衛(wèi)生法制，2008，1:4-6.

［8］張翔.基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國(guó)家的給付義務(wù)［J］.中國(guó)法學(xué)，2006，1:21-36.