市政規劃建設及更新改造過程中的問題

汪體龍

（貴陽市水利交通發展投資（集團）有限公司，貴州 貴陽 550000）

0 引言

近年來，我國城市建設快速發展，城市化速度的加快也帶來了一系列問題。隨著我國經濟的發展和人口數量的增加，城市功能相對落后、基礎設施不健全、環境惡化等問題也日益突出。這不僅會破壞城市的形象，也不能滿足現代人快捷、高效的生活需要，所以必須對城市進行規劃和改造，尤其是對年代久遠、功能不健全或喪失的舊城區進行改造。

1 市政規劃建設及更新改造過程中的問題

通過相關分析可以將市政規劃建設及更新改造過程中的問題大致分為總體規劃、專項規劃、新城建設和舊城改造及規劃管理幾個方面。

1.1 市政總體規劃中存在的問題

（1）總體規劃的期限與城市發展速度不協調

目前，城市總體規劃短則10年，長則20年，長期限的規劃很難準確把握城市的發展速度。很多城市的總體規劃與城市發展速度不協調，以至于規劃頻繁制訂、修改，耗費人力、財力。從中可以看出城市總體規劃的制訂人員以及政府對城市發展的前瞻性不夠，對城市的發展速度把握不準確。

（2）市政規劃依賴于政府決策

總體規劃的制訂過程會有各個部門的參與，但是最終的規劃方案往往會被領導的意志所左右。規劃人員在經過多次會議討論后，經過專家評論會修改，最后會得出相對合理的規劃建議。但是在之后的決策中，可能由于領導的意見而不采用這一規劃方案。重行政業績輕科學依據是我國城市規劃的常見弊病之一。

（3）總體規劃過程中各部門機構不統一

目前，我國每一個城市都設置了城市規劃管理機構，但是它們所歸屬的部門卻不同，有些城市的規劃管理部門隸屬于建設委員會，有些與建設委員會平級，部分設規劃管理部門設有直屬分局，這樣就導致其行政級別、權利范圍、人員編制有別。此外，規劃管理部門名稱不盡相同，容易混淆。

1.2 專項規劃中存在的問題

專項規劃是伴隨著總體規劃進行的具體設計，對城市各個專項進行總體規劃。如：城市道路、公共設施、城市綠地系統、環境保護、給排水等系統的設計。

（1）各項專項規劃之間缺乏協調統一

專項規劃雖然與城市總體規劃同時制定，但是設計和實施并不統一。本文所調研的沈陽市城市結構性綠地規劃中就存在類似問題，如城市的綠地系統規劃只是將總規中的G類用地更詳細的標明出來，缺乏與其他專項的聯系。

（2）專項規劃制訂時重點不突出

專項規劃中有關市政和民生的是最重要的，是應該先行的，但實際的規劃中往往沒有對市政、民生項目重點研究。

（3）專項規劃實施中困難重重

專項規劃歷時時間長，由于管理不嚴，或由于項目與用地性質沖突等項目實施中會出現各種各樣的問題。

1.3 新城建設和舊城改造中存在的問題

新城建設和舊城改造是目前城市規劃的重點，城市的快速發展將促進周邊新城的建設。同時，城市功能向新城轉移也迫使原城市中心區進行更新以適應發展的要求。

（1）新城建設時的用地和功能混亂

許多城市新城區規劃空間布局混亂，空間發展缺乏長遠考慮，缺乏對區域整體發展的思考，區位組合效益較差，新城區的規劃經常滯后于開發建設。新城區為了吸引投資，促進經濟發展，一些工業項目的選址往往缺乏推敲，缺乏對職工居住問題和各項服務配套設施的考慮。

（2）土地資源經營粗放，空間集聚程度偏低

新城區建成的很長一段時間內，其土地價格較低，對基礎設施建設的吸引力不足。基礎設施建設的滯后既影響城市經濟增長，也影響城市的環境效益和居民的生活質量。新城區基礎設施的短缺，使得基礎設施的服務水平與城市中心區存在著很大差距。同時隨著新城區的發展，流動人口的增加，對基礎設施的需求急劇加大，使得基礎設施建設的壓力增大。基礎設施滯后于城市發展，已成為制約城市新區經濟發展的“瓶頸”。

（3）缺乏對生態環境的保護

隨著城市經濟的快速發展，城市新區開始大規模的開發建設，在土地的經濟效益被提高的同時，也出現了因土地開發強度過大致使城市的自然要素被擠占或被破壞的情況。同時城市的向外蔓延擴展也破壞了城市周邊的生態環境。

1.4 規劃管理中存在的問題

（1）規劃部門不正當行使“規劃審批權”

在我國政府部門結構中，縣區級的規劃局同時受到市規劃局和區政府的領導，而區規劃局只有在業務上才受到市規劃局的領導，人力、物力以及財力都受到區政府的領導。從領導體制上來看，區規劃局受到的來自兩者的制約是不同的，受到來自區政府的制約大于來自區規劃局的制約。我國負責城市規劃建設管理的各個部門和層次都不可避免地存在著一些部門的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些部門的利益，從而會影響政策的貫徹和執行，造成政策失靈。

（2）城市規劃管理缺乏公眾監督

公眾監督機制的缺失造成規劃決策權集中在少數領導手上。規劃師和公眾只是決策的執行人和貫徹人。地方政府和部門規劃自由裁量權過大，對行政審批缺乏約束制度和監督機制。此外，由于缺乏有效監督，一些政府官員為了謀取個人利益，利用城市規劃管理對城市建設進行過度干預，導致城市規劃的正常實施受到制約。

2 解決問題的方法探討

2.1 規劃設計問題的對策

（1）堅持可持續發展的設計指導思想

可持續發展是人類向前發展的必然選擇，實現經濟、社會、文化、人口等的協調發展是當代城市發展的重中之重。雖然在城市規劃建設中對生態環境的破壞在所難免，但要采取科學合理的措施把這種影響降到最低，把可持續發展的思想貫徹到建設以及規劃設計中的每個細節。

（2）堅持人性化的設計規劃理念

城市規劃涉及到人與自然，人與人以及人與自身發展的關系，是一項與城市社會發展密切相關的主體性行為。因此，在項目設計中應當樹立人性化服務的理念，缺乏以人為本思想的城市規劃無法滿足市民對生活質量的要求，即使有理想的技術條件、雄厚的物質條件，也終究是舍本逐末。所以，應該把城市的規劃設計提高到人性的高度來對待，讓城市中充滿人文關懷。

（3）在設計規劃中因地制宜，突出特色

雖然現代城市建設具有一般的發展規律，但是由于歷史傳統、自然環境、人文景觀和經濟條件等眾多因素的不同，使得每個城市建設又具有各自的特點。獨特的景觀，悠久的文化正是城市的魅力所在。許多城市因特色鮮明、別具一格而揚名天下。因此，城市領導者首先應深刻了解所在城市的情況，充分考慮城市自身的特點和優勢，同時還要借鑒古今中外城市建設的經驗，在遵循城市發展普遍規律的基礎上，結合本地實際情況，因地制宜地確立城市的發展方向和發展模式，形成獨具特色的城市風，塑造鮮明的城市特色。

2.2 城市規劃實施方面的對策

（1）科學編制規劃，建立多方協調機制

城市規劃需要結合自然科學、社會科學和工程技術等知識。但目前，不論是參與規劃編制的設計部門，還是各級、各部門的規劃，都是立足本部門、本行業的利益去進行規劃，導致規劃難以尊重自然規律和經濟社會發展規律，缺乏科學性。因此，應建立多方協調機制，聘請各方面專家參與，倡導廣泛聽取公眾意見，建立民主協商協調機制，這樣才能真正使規劃更加科學。

（2）縮小規劃編制權限，強化規劃監察工作

目前，城市規劃主要由地方規劃部門制訂，在當前經濟轉型跨越的大形勢下，地方領導人往往把城市建設作為政績工程，這將導致城市規劃隨領導人的更替而發生變化。要改變這種狀況，必須從規劃編制入手，上收規劃編制權，強化規劃監察，加大地方人大和社會公眾的知情權，依法評估和考核規劃工作。

2.3 城市規劃管理方面的對策

（1）建立健全規劃法規體系

國家制定《城鄉規劃法》的目的在于依靠法律的權威，運用法律手段，保證科學合理地制定和實施城市規劃，建設高度文明的具有中國特色的社會主義現代化城市，從而推動我國整個經濟和社會的協調發展。城市建設和發展是一項龐大的系統工程，而城市規劃則是整個城市建設和發展的基礎。在城市規劃工作中，規劃部門應嚴格依據相關法律程序組織專家評審，征集公眾意見，以避免規劃方案被個人意見所左右。

（2）健全規劃管理體制

城市規劃具有戰略性以及整體性兩個特點，不應該受到部門利益的制約和影響，必須要對城市中各項資源進行統籌分配，一個城市只能有一個城市規劃管理部門。要按照有關法律法規，建立、健全、完善規劃管理機構，使規劃執法主體合法化，同時加強城市規劃的統一集中管理。設市城市可在市轄各區、經濟開發區及工業園區等設立分局，為市規劃局的直屬派出機構，其人、財、物和業務工作由市規劃局統一管理和領導。

（3）提高認識，加強對規劃工作的領導

確保規劃編制及管理經費，高度重視，加強對各級領導的培訓，完善機制，加強規劃集中統一管理。

3 結語

在城市的規劃和更新改造過程中，要堅持以人為本的原則，以科學的態度規劃城市，以務實的作風建設城市，以人性化的措施管理城市，這樣才能建設適宜人類居住的生態、和諧、美好城市。

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