新疆公路項目代建制的建設

高麗娟

（新疆交通建設管理局，新疆 烏魯木齊 830000）

1 公路項目代建制介紹

根據我國近年來的研究和實踐總結，公路項目代建制通常是指公路項目建設單位通過招標等方式選擇代建單位，承擔項目建設的組織和管理工作，實現工程質量、安全、投資、工期和環保等管理目標的建設模式。代建制，又稱代業制，在國外已應用了30年左右，國際工程項目管理模式并沒有“代建制”這一說法，而主要有以下三種模式，即設計-招投標-施工（DBB模式）、建設管理（CM模式）和項目總承包（DB）[1-4]。目前，大中型項目采用CM和DB模式較多，小型項目采用DBB模式較多。2004年7月16日，國務院正式頒布了《關于投資體制改革的決定》，明確規定對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即：對非經營性政府投資項目，通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。

代建制有其自身的優越性。代建管理要求項目法人負責投融資，代建單位負責建設管理，實現投資與建設管理相分離，能規范政府的投資行為，有效保證建設資金的使用效益和工程質量。由代建單位實施建設管理能發揮其理論知識的專業優勢、企業組織的團隊優勢、管理機制的市場優勢，實現建設管理的專業化。由代建單位進行項目管理，可以使項目決策者與實施者分離，加之代建機構的專業化運行機制，有利于抑制腐敗行為和超投資現象[5]。

目前，相比我國其他公共設施建設領域，公路項目代建制試點起步較晚，范圍較小，在北京、深圳、貴州、云南、海南等地區，政府投資公路建設試行代建制有較快的發展，其他地區均處于試點和摸索階段。北京、深圳、新疆等地發布了本地區代建制管理辦法，對政府投資的公路項目代建加以規范。同時，由于現行代建單位法律地位不明確，在代建制實踐過程中，代建各方責任、權利、義務不對等，影響了代建單位的培育和代建市場的發展。

2 新疆公路項目代建背景

新疆交通項目代建始于2010年開始的交通行業全國性大型援疆活動。代建實施是深入貫徹中央新疆工作會議精神，推動新疆經濟社會跨越式發展、建設和諧新疆的行動，是中央資金轉移促進落后地區發展的一個重要舉措。促進地方經濟，交通先行，國家交通主管部門組織多個省市參與新疆項目代建[6]。

按照自治區大建設、大開放、大發展的要求，“十二五”計劃完成全社會交通固定資產投資1500～2000億元，建設總里程7.6萬公里，到2015年底，全區高速公路通車里程達到5000公里，建設規模為歷史之最，建設任務異常繁重，對新疆交通建設提出了更高的要求和更大的挑戰。2011年交通建設投資規模為350億元，計劃新開工項目40個，續建項目29個，建設總里程8342公里。新疆單一的交通建設管理模式已無法滿足新形勢下的新任務和新要求，從事公路建設項目的管理人員、技術力量明顯不足，已無法適應公路大建設、大發展的需要。為確保建設任務的順利完成，新疆交通運輸廳積極轉變觀念，大膽創新，開拓思維，創新管理模式，深化公路建設管理體制機制改革，堅持用新觀念研究新情況、用新思路破解新難題、用新舉措推動新跨越，提出借全國援建新疆之際，邀請援建各省市交通行業參與新疆交通建設的想法。

代建思路提出后，得到了新疆自治區黨委、人民政府和交通運輸部的高度重視和大力支持。2010年5月國務院在北京召開新疆工作座談會，會議做出了推進新疆跨越式發展的戰略部署，國家基礎設施建設投資將繼續向新疆傾斜。新疆自治區政府及交通運輸廳借全國各省市援疆之際提出交通建設援疆的新思路，得到了交通運輸部的高度重視。2011年1月交通運輸援疆工作推進會在烏魯木齊順利召開，自治區交通運輸廳與多家代建單位簽署了代建框架協議，在此基礎上，分別與14個省市、16家代建單位正式簽署了項目代建協議。

3 新疆公路項目代建的特點

（1）新模式下的援疆代建

新疆進行的非經營性政府投資項目管理代建模式不同于國內已經出現的政府集中采購的深圳模式、有限市場化的上海模式、充分市場化的北京模式三種類型。新疆公路項目代建是在交通運輸部和自治區的大力支持下，以“政治任務動員，市場規律辦事”為基本出發點進行的。援疆代建的實施，極大提高了代建單位的積極性，在一定程度上實現了全國公路交通建設的交流互動，促進了公路代建制在我國的發展。

（2）代建單位性質不一

參與新疆公路援疆代建工作的單位既有企業單位，也有事業單位，既有設計院、咨詢公司、建設單位，也有專業高校。多性質的代建單位雖然給新疆自治區交通建設主管單位統一化、標準化的代建工作管理帶來了一些難度，但是卻給新疆公路代建新模式的探索增添了活力，加快了內地公路建設先進管理理念和管理制度的引進與運用，加強了援疆代建對新疆公路建設體系的人才培養。

（3）監理模式的采用

在新疆公路代建項目中，代建單位除了代表項目建設單位承擔部分建設管理職責外，還就與監理單位的關系開展了兩種方式的探索：一是采用代建單位與總監辦合并，招標駐地監理辦兩級管理模式；二是采用代建單位和監理辦并列為一級管理模式。指揮部和總監辦合署辦公，極大地簡化了工作環節，提高了工作效率，實現了資源的最優化配置。

（4）公路項目代建的合同管理

新疆針對大規模的公路代建項目制定了嚴格的合同管理制度，《代建協議》明確規定了各代建單位所應承擔的各項工作，包括項目開工至交工驗收期間，除設計評審、施工及材料設備等招標以及屬于政府相關部門之間組織、審批職責范圍內的工作外，其余建設管理工作均由代建單位承擔。

4 新疆公路項目代建的經驗和成效

通過代建模式的實施，內地省市大量經驗豐富的精兵強將參與了新疆公路交通的建設，提高了新疆公路建設管理的專業素質和技術能力，全區公路通車里程明顯增加，進一步完善了新疆地區的公路網結構，加快了自治區公路交通發展的步伐。

（1）公路建設成績顯著

新疆共與12個省、市的16家代建單位簽訂了22個建設項目的代建協議，建設總里程為3164公里（其中高速公路1934公里，一級公路42公里，二級公路1167公里），項目總投資近741.72億元。自2011年開工建設以來至2014年4月底，22個代建項目共完成投資任務514.61億元，占代建項目投資總額的69.38%，共有15個代建項目已于2012、2013年度完成交工驗收，為新疆交通建設跨越式發展的“三年攻堅”階段目標的完成奠定了扎實基礎。還有6個代建項目擬于今年完成交工驗收，烏魯木齊繞城（東線）高速公路項目計劃于2015年交工驗收。與此同時，新疆公路項目代建在質量、安全、進度、信息管理各方面取得了前所未有的成就。僅就公路建設質量而言，代建項目的質量優良率達到90%以上，質量綜合檢測評分平均在90分以上，為新疆公路建設現代化、標準化起到了極大的推動作用。

（2）公路建設管理機制創新

在交通運輸部的組織協調下，截至目前，共有內地12個省、市，16家代建單位共同參與新疆交通建設，形成了全國交通共同援疆的嶄新局面，創新了工作機制體制和管理理念。

一是大標段、大監理的實施。本次參與新疆代建的都是內地經驗豐富的大單位、大企業，大標段、大監理有利于代建項目的統籌一體化管理，極大提高決策的時效性和合理性，增強信息傳遞的準確性。二是推進工程建設信息化。新疆公路項目代建過程中，應用了自治區自己開發的公路項目代建管理平臺，實現了部分代建業務網上辦公的目的。各代建單位積極開展信息化管理，通過辦公平臺、網站公開等多種形式，提高了代建項目的信息化管理水平。

（3）人才、技術、管理的引進效果明顯

長期以來，新疆公路建設管理由自治區交通建設管理局和公路管理局負責全面統籌規劃和建設管理，由于新疆地區自身的自然條件和科學技術發展的限制，公路建設管理水平一直落后于內地發達省市。本次新疆公路項目的代建實施，引進了國內在公路建設管理領域具有相當成就的一大批公路建設單位，其中不乏經驗豐富的省級高速公路發展集團、高校建設團隊、一流的施工隊伍等，極大地促進了新疆公路建設管理水平的提升。

5 完善新疆公路項目代建制的措施

（1）明確代建制的法律地位

《國務院關于投資體制改革的決定》頒布以來，中央并未及時出臺相應的代建制管理辦法，國家層面的代建制法律法規制度尚未建立。從代建制在新疆和全國各地的實踐來看，雖然頒布了一些規范性文件，明確了代建單位在代建期間行使投資主體或建設單位的職能，但法律效力并不高，造成代建單位在代建管理中有時無法有效行使相關權利、承擔相應責任。另外，現行代建管理的法律監督體系也亟待完善。目前有很多建筑工程管理方面的法律法規都對監督檢查有所規定，但缺乏針對代建管理及代建主體相應的、可執行的具體監督管理規定。

（2）合理設計代建取費標準

目前，我國還沒有制定專門的代建取費標準。由于代建管理涉及到建設單位管理費、工程監理費、招標代理服務費、造價咨詢服務費等多項費用計取，短時間內也不具備制定取費政策的條件，因此，代建管理服務費應當根據代建單位的工作內容與職責確定，具體應由項目法人與代建單位協商或招標確定。對于代建單位而言，要合理的參與到項目法人的建設資金管理中去，利用自身的專業技術優勢、先進的管理手段，科學合理地為項目投資方節省建設成本，提高項目建設的投資效益。

（3）建立代建市場管理與準入機制

長期以來，我國對工程建設單位的準入采用資質管理的方式，對于代建準入資質，根據十八大以后新一屆政府提出逐步減少行政許可的基本思路，結合公路行業代建管理發展狀況，目前還不具備再新設立準入機制的條件，但是以同類項目業績、管理人員能力與經驗為主的資格條件作為準入考察機制時，要堅持“擇優選擇，專業管理”的基本原則，確保代建單位具備綜合性的代建管理能力。

（4）梳理代建單位與監理的關系

經過多年的工程實踐，從實質性工作內容的角度來講，工程監理縮小可至“現場旁站”，放大可至“建設管理”，工程監理應當是建設管理的重要組成部分。代建單位為了行使項目管理的職能，必須健全組織機構，配備一大批管理人員，而監理單位為了行使管理職能，也必須配備相應的組織機構和人員，機構重復設置，人員重復配置，浪費了大量的人、財、物和信息等社會資源。為了優化資源配置，減少管理環節，促進目標控制和過程管理的有效結合，切實提高項目建設管理水平，公路項目代建非常有必要推進建設管理和工程監理的逐步融合，進一步理順代建單位和監理單位的職能，優化配置，有效的節約資源，提高項目投資效益。

代建制從推出至今，在制度建設和模式運行上并沒有很大突破，代建制依然沒有明確的法律定位，僅停留在國務院及相關部委規定的層面，在各行業、各地區實踐中，代建單位也被證明在現有體制下根本無法完全取代建設單位。但是代建作為一種項目管理模式，經過長時間、廣泛、多種形式的實踐，已經累積了大量經驗，在項目建設管理專業化方面也取得了良好的效果，相信以后能夠有更大的發展空間。立足現在，瞻望未來，今后要加強對公路代建的規范，合理推廣專業化的代建管理，完善建設管理市場，爭取代建管理在服務我國公路建設上取得更大成就，并進一步促進我國公路交通建設事業的新發展。

[1]趙煒誠，郭亞兵.公路項目“代建制”運行機制關鍵問題研究[J].上海公路，2006（3）：49-51.

[2]王國鋒.淺談公路工程項目代建制幾個關鍵問題[J].公路交通科技：應用技術版，2009（S1）：20-23.

[3]張中林.公路項目代建制管理探討[J].交通標準化，2014（2）：94-95.

[4]嚴玲，尹貽林.基于治理的政府投資項目代建制績效改善研究[J].土木工程學報，2006（11）：120-126.

[5]李軍，崔淼，劉江.公路項目代建制模式構建[J].北京工業大學學報，2007（11）：1182-1186.

[6]張治凱.新疆公路交通項目代建實踐探討[J].武漢職業技術學院學報，2014（1）：21-24.