道路運輸管理機構改革初探

□馬志鳴

改革開放以來，我國社會、經濟快速發展。道路運輸業也是支撐社會、經濟發展的一個重要組成部分。然而，作為行業管理部門的各地各級道路運輸管理機構的體制改革卻有待深入進行，各省市的道路運輸管理機構在管理體制、規章制度、部門規模、內部機構、人員配備等方面不盡相同。為了促進道路運輸業的持續、穩定、健康發展，有必要進一步推進道路運輸管理機構的全面改革，形成統一、高效、科學的管理體制。

一、目前道路運輸管理機構存在的一些問題與矛盾

1.道路運輸管理機構經費管理體制有待理順

目前，各地道路運輸管理機構大多數還是事業單位性質，只有部分省市已經將道路運輸管理機構轉變為行政機關。在費改稅之前，根據交通部和財政部《公路運輸管理費征收和使用規定》，道路運輸管理機構的各種經費開支都來自于運管費的征收，除按比例上繳的部分外，運管費的使用涵蓋了道路運輸管理機構的方方面面的開支。為了維持部門的正常運作，有的道路運輸管理機構出現以收代管的問題，甚至出現了所謂的“釣魚執法”。國家實行費改稅之后，有的道路運輸管理機構又由于經費的因素影響了行業管理工作的開展。

2.對道路運輸管理機構的管理模式有待統一

目前，各省市管理道路運輸行業管理模式不盡相同。有些省市采取“條塊管理”模式，而另一些省市則采用“垂直管理”模式。“條塊管理”模式下地方道路運輸管理機構的人、財、物由地方政府來管，這容易政令不暢的問題出現。“垂直管理”模式下地方道路運輸管理機構直屬省交通運輸廳，但由于道路運輸管理涉及社會的諸多方面，需要公安、城建等部門的配合，當得不到地方政府的支持時會面臨較大的困難。由于管理模式各不相同，也使統一的行業管理政策法規難以出臺和貫徹執行。

3.全國統一的道路運輸管理規章制度有待建立健全

2013年新的《道路運輸條例》出臺，對道路運輸管理工作做出了新的規定，對過去的一些不合理之處進行了修正。然而，由于長期以來各省市道路運輸管理模式存在不統一的情況，各地道路運輸管理工作的開展相當部分依靠部門規章和地方性法規，難以形成全國性的統一標準，致使區域間的執法不協調、不統一。例如，道路運輸證件年審、超載處罰額度及重疊執法等問題，既給市場運行帶來一定的困惑，也給執法工作的開展帶來一定的難度。

4.各地道路運輸管理機構規模、名稱、內設機構有待統一

目前，各地道路運輸管理機構的規模還不統一，有大有小。各地道路運輸管理機構的名稱也不統一，而且其內設機構也不盡相同。由于各地管理機構的規模、內設機構乃至管理職能的不同，給全國道路運輸管理機構的統一管理帶來一些影響。

5.道路運輸管理機構隊伍建設有待加強

由于道路運輸管理機構屬于事業單位的性質，不在政府財政行政預算之內，又由于管理模式、隸屬關系的不同，使得部分地方道路運輸管理機構的隊伍建設存在一些問題，有的基層運輸管理部門的人員較多，有的單位人員專業知識、職業素質不夠高，有的單位人員結構組成也不夠合理。

6.道路運輸行業管理職責有待進一步明確

《道路運輸管理條例》中規定道路運輸管理機構是對道路客運、貨運、場站經營、機動車維修經營和機動車駕駛員培訓進行管理，有行政許可、管理、運輸安全的權利。但是，有的地方在實際管理過程中卻由于權責不明確，存在部分多頭管理的問題，使一些行業管理問題未能得到有效的管理。例如，有的市縣的公交車管理工作幾個部門都可以進行審批。又如，對非法營運的管理，既涉及運管部門，也涉及公安、城建等部門，如何協同管理成為需要盡快解決的問題。再比如，有的地方存在一定的地方保護問題，使道路運輸行業管理受到影響，相關法規難以真正落實，行政管理執行力難以增強。

7.道路運輸管理機構信息化建設有待進一步提高

目前各地道路運輸管理機構都在開展信息化建設，但由于主客觀各方面因素的制約，信息化建設水平還不夠高，還不能全面聯網互通。例如，道路客運跨省市各場站間還無法全面實現聯網售票，道路貨運特別是物流信息的全面聯網還難以實現，使道路客運旅客的出行還存在一定程度的不便，道路貨運效率還不能夠全面提高。

二、建立統一的道路運輸管理機構的構想

1.深化道路運輸管理機構體制改革

2009年國務院辦公廳發布《交通運輸部主要職責內設機構和人員編制規定》，道路運輸管理機構的體制改革逐步開展，2013年黨的十八屆三中全會又提及道路運輸管理機構的體制改革。改革道路運輸管理機構體制，將其由事業單位統一轉變為政府行政部門，是解決目前道路運輸管理機構存在問題的根本辦法，從而使之全面規范履行行政管理職責，規范實施行政執法，保證道路運輸行業管理嚴謹、規范的進行。

2.深化道路運輸管理機構管理體制改革

要全面理順道路運輸管理機構的管理體制，形成“條塊管理”與“垂直管理”相結合的管理格局，下級道路運輸管理機構的財政投入由其上級管理機構決定，人員配備由同級地方政府人事部門決定。道路運輸管理機構內部專設協調溝通地方其他相關執法部門的機構，保證政令頒布實施的通暢，保證道路運輸行業管理工作的正常開展。

3.建立全國性統一的規章制度

黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革。為此，要結合道路運輸管理機構的改革，結合各地道路運輸行業狀況及管理機構的運行狀況，加強調查研究，在繼續完善道路運輸管理各項法規的同時，逐步統一各地道路運輸各項審查、監督、執法制度及道路運輸管理機構管理工作的規章制度。

4.統一道路運輸管理機構的名稱、內設機構、人員制服、車輛標示

根據目前各地的實際情況，逐步對道路運輸管理機構的名稱、內設機構、人員制服和車輛標示等進行統一規定。各地道路運輸管理機構的規模要符合統一的標準，要根據所管轄的地域大小及道路運輸狀況的復雜性按統一標準中的分類級別來分別確定。要統一道路運輸管理機構的名稱，省、市、縣都在按統一規定的名稱予以命名。要統一道路運輸管理機構的內設機構，使各地能做到大體上的整齊劃一。要統一全國各地道路運輸管理機構的人員制服和車輛標示，以便于監督、檢查和執法工作的統一開展。

5.全面提高道路運輸管理機構人員的整體水平

首先，要建立合理的人員任用制度，采用公開考試錄用制度，由國家統一考核、錄用、分配。對錄用的人員要進行相關專業的培訓，使得錄用人員具有專業知識和專項技能，為對道路運輸管理機構實施的統一管理奠定好的基礎。其次，要建立統一、合理的激勵獎罰制度，定期、不定期地對道路運輸管理機構人員進行考核、監督、檢查。第三，要注重對錄用人員進行職業道德教育，以保持道路運輸管理機構的公正性和工作活力。

6.注重協調與相關執法部門的關系

一要明確道路運輸管理機構的行業管理職能，不僅要在《道路運輸管理條例》中予以明確規定，還要調整道路運輸管理涉及到的其他部門的相關法規，理清各自的職責權限，促進協同相關部門一起綜合執法，從而徹底解決一些地方在道路運輸行業管理上存在的重疊管理問題。二要在道路運輸管理機構內部設立專門機構來負責政府部門間的協調溝通工作，特別是在綜合執法時能妥善處理好相互間的關系，合理調度人員，形成道路運輸管理上的合力。三要加強各部門、各級政府之間的合作，破除地方保護的思想，共同促進道路運輸管理工作水平的提高。

7.加快信息化建設

我國道路運輸經營業戶多、小、散、弱，據2012年的統計數據顯示，全國約有5.5萬戶。要全面提高道路運輸行業的發展水平，就必須加快建設信息化，構建道路運輸全面服務的信息化的管理、服務平臺，建立全國性的數據庫，監督道路運輸管理機構的工作、執法情況，監督道路運輸市場的運行情況，促進道路運輸持續健康的發展。