新時期蘭考縣農村公路發展重點及對策

□王芳 劉超

新時期蘭考縣農村公路發展重點及對策

□王芳 劉超

農村公路；建設；養護；融資渠道；蘭考縣

作為干線公路網支撐的農村公路，在社會、經濟文化的發展中起著重要作用：一是解決“三農”問題的必然要求，拉動農村經濟發展，提高居民收入；二是保障全面建成小康社會的必然要求，“十八大”提出到2020年要全面建成小康社會，而小康社會的全面建成關鍵在農村；三是實現交通跨越式發展的必然要求，擴大公路網的服務范圍，促進干線公路網作用的發揮。筆者結合河南省蘭考縣的實踐，對如何促進農村公路發展進行研究。

一、蘭考縣交通基本情況

蘭考縣地處豫東平原，總面積1 116平方公里、人口83萬，下轄15個鄉鎮（不含城關鎮）、454個行政村、373個自然村。截至2013年底，蘭考縣公路總里程1 664.1公里，其中，高速公路49.1公里、國道69.4公里、省道39.6公里、農村公路1 506公里，公路橋梁164座、4 852延米。公路網密度達到149.1公里/百平方公里，接近全省149.6公里/百平方公里的平均水平，基本形成了以高速公路、國省道為骨架，以縣道為依托，以鄉村道為脈絡的交通網絡。但由于蘭考縣經濟基礎相對薄弱，交通發展現狀與全面建成小康社會的新形勢、新任務、新要求還不相適應，特別是農村公路等級標準低、路面病害多、安保設施缺、管養不到位、資金籌措難等問題較為突出，是制約區域經濟社會發展和全面建成小康社會目標實現的重要因素。

二、蘭考縣農村公路發展存在的問題

1.結構不合理、發展不平衡的問題突出

（1）等級結構不合理。農村公路中二級公路、三級公路僅分別占公路總里程的3.6%和5.9%。

（2）路面結構不合理。全縣農村公路中瀝青混凝土路面、水泥混凝土路面分別占有鋪裝路面里程的88.4%和11.6%，但多數排水不暢，加速了道路損毀速度。

（3）路面破損嚴重。目前54.2%的通村主要連接道路已超期服役，45%的相鄰行政村間主要連接道路路況較差，49.9%的行政村通村道路嚴重不暢。

（4）發展不平衡。鄉與鄉之間、行政村與行政村之間，由于外力作用和引資力度不一樣等原因，有些鄉鎮項目安排較多，有些鄉鎮幾乎沒有項目，目前尚有3.3%的相鄰行政村之間存在斷頭路的情況。

2.設計標準低、通行能力弱是制約通暢的主要因素

隨著大中型農用車輛和農村載貨汽車的不斷增加，原有的設計規范和標準已經不能適應當前重載車輛運行的需求，提升等級、固基強面顯得尤為迫切。3.5米的村道路面寬度已經不能滿足正常會車的需求。據調查，35.8%的村道路面寬度不到4米，且路肩寬度不足0.5米。另外，附屬設施和主體工程設計、施工不同步，既無資金補助，也無強制性驗收標準，服務能力受到嚴重影響。交通、水利部門在橋梁設計上的規范、標準不一致，有24.2%的橋梁防護欄高度不到1.1米，存在安全隱患。

3.重建輕養、主體缺位問題未能根本解決

（1）養護資金到位率嚴重不足。近3年來，建設資金占財政一般預算支出比例由0.4%增至1.4%，而養護資金則由0.7%降至0.4%，距《河南省農村公路條例》中規定的1.5%比例相差甚遠。

（2）路況較差，好路率比例低。調查顯示，縣、鄉、村道的好路率分別占各自總里程的60.4%、43.7%和30.2%。

（3）重養護工程建設，輕小修保養。公路養護經費大都用于縣鄉道的大中修工程上，但由于經費有限，超期服役路多面廣，改造的進度遠遠趕不上損壞的速度，結果導致道路損壞越來越多。

（4）機構人員不落實，鄉村道養護成為“真空”狀態。目前，鄉鎮雖有養護站，但只有一個專（兼）職站長，無專業技術人員、機械設備和養護隊伍。公路路肩被占現象普遍。調查顯示，23.5%鄉村道路兩側的土路肩被當地群眾種上了莊稼，其中8.9%鄉村道路路面邊緣破損嚴重，呈現出“鋸齒狀”。尤其是交通以外部門修建的道路只是一次性建設投入，后續管養無經費來源，道路使用壽命嚴重折損。

4.財政困難、籌融資渠道單一制約農村公路的可持續發展

由于長期貧困，蘭考縣基礎差、底子薄、財力不足的縣情沒有得到根本改變。以近3年為例，2011—2013年全縣財政收入分別為5.1億、6.7億和9.2億元，支出分別為19.2億、25億和28.4億元。雖然收支均呈上升態勢，但足見收支嚴重不平衡。而在支出中，大部分依靠中央轉移支付維持運轉。鄉鎮政府財政不獨立，基本依靠轉移支付維持，沒有或少有其他資金來源。村委會每年只有2 000～3 000元的辦公經費，無法支付村道管養人員的工資，這也是鄉村道路嚴重失養的主因。另外，建設補助標準低，根據現行補助標準測算，目前縣級需配套農村公路建設投資的62.5%～70.1%，更增加了資金籌措的難度。

5.多頭投入，重復建設，資金的整體使用效益難以較好發揮

據統計，2011—2013年發改、國土、扶貧辦等多個部門投入，該縣農村道路建設資金高達18 453萬元，建設里程660.4公里、橋梁181座。這種多方投入、部門聯動的方法無疑對加快農村公路建設、實現量的增長起到了促進作用，但其弊端顯而易見：一是各自為政，缺乏統一規劃；二是標準不統一，質量難保證；三是重視錦上添花，忽視雪中送炭；四是只建不養，后續空擋；五是財力分散，形不成整體效益。有些村內道路只有2～3米寬，僅為人行通道?；鶎痈刹繉⒔ㄔO程序不規范、監管不到位形象比喻為“一年修、兩年好、三年壞掉了”。

三、蘭考縣農村公路發展重點

為適應全面建成小康社會的總體目標，農村公路發展應堅持“擴大成果、完善設施、提升能力、突出重點、統籌城鄉”的方針，體現三個轉變，即由先期解決群眾出行難的問題向升級改造、聯網通暢方向轉變；由普及性通達向重點圍繞新農村建設、扶貧開發等服務保障型方向轉變；由注重建設向建管養運一體化方向轉變，更加重視發展的質量、安全和效益。

1.擴大農村公路建設規模

（1）提高農村公路通達深度。部分自然村距行政村村委會所在地較遠，且分布較零散，需要繼續加大農村公路通達深度的建設，實現所有自然村通瀝青（水泥）路；對于超期服役、路況次差的通村公路，需提高其通暢水平。

（2）提升行政村聯網程度。部分行政村間沒有公路連接，繞行較遠，隨著行政村間經濟、社會溝通需求的加深，有必要加強行政村間連接公路的建設，實現所有行政村之間的有效連接。

2.完善附屬設施建設

新、改建農村公路項目安保、排水設施應與主體工程同步設計、同步施工、同步驗收。

（1）完善安全保障設施。已建成的農村公路應加快完善安保設施，逐步完善農村公路限高、限寬標志及橋梁限載標志，嚴格農村公路安全保障設施技術標準，加強已建成安全保障設施的養護管理。

（2）改善排水設施。重點完善過村鎮路段排水設施，解決群眾雨天出行難問題，嚴格工程施工和驗收，做好后期養護工作。

3.加強農村公路養護

將農村公路管理養護納入年度目標管理，按本級財政本年度一般預算收入的1.5%列支養護資金。縣級農村公路管養機構落實行業主體責任，建立一支穩定的專業養護隊伍，承擔起農村公路大中修任務，實行專業化、標準化、規范化作業，同時做好基層業務指導和人員培訓。鄉村兩級按區域組建專職養護隊伍，負責鄉村道路小修保養工作，養護人員工資和養護設備配備從縣級養護經費中列支。切實保證機構、資金、人員、工作、效果“五落實”。同時，應加強監督檢查考核，保證工作實效。

4.提升農村公路運輸服務水平

（1）擴大農村客運服務范圍。優化城鄉客運線路，通過新辟、改線、延伸現有農村客運班線，擴大農村客運的覆蓋和服務范圍，實現所有鄉鎮、行政村通班車。

（2）整合城鄉客運資源。推進城市公交和縣城周邊短途班線客運的融合，以城市公交線路延伸為主、短途班線客運公交化為輔，推進縣城周邊20公里范圍主要鄉鎮客運線路公交化運行。

（3）完善城市公交網絡。加快推進城鎮化一體化進程，優先發展公共交通，合理布局公交線網，有條件地配置新能源公交車，基本建成能力充分、方便快捷、安全舒適、節能環保的城市公共交通系統。

（4）推進新型農資流通網絡建設。探索依托鄉鎮客運站或農村公路管養站建立鄉鎮物流站，以行政村商品銷售點為農村物流點，形成以農村物流園為龍頭、鄉鎮物流站為骨干、農村物流點為基礎的農村物流網絡。

四、主要實施對策

為推進蘭考縣農村公路基本公共服務體系的建立和完善，筆者從明確目標責任、加強養護管理、籌措建養資金等方面提出幾點建議。

1.強化縣級政府主體責任

（1）深化農村公路管理體制和運行機制改革，減員增效，可將縣農村公路管理所富裕人員充實鄉鎮養護站，加強業務指導。

（2）縣級財政設立農村公路資金專戶，實行專賬管理、?？顚Ｓ?，縣級政府年度建設配套資金隨年度計劃一并轉入農村公路資金專戶，養護資金按本級財政年度一般預算收入的1.5%一并劃轉，確保資金及時足額到位。

（3）嚴格考核，把農村公路發展列入政府考核體系和考核內容，建立獎懲激勵機制，對進度、質量、工作、資金落實不到位的實行責任追究。

（4）持續加強《河南省農村公路條例》宣傳貫徹工作，提高全民參與公路建設和愛路護路意識。

2.拓寬融資渠道

積極探索拓寬農村公路建設籌融資渠道。以縣級政府為主體，整合資源，建立籌融資平臺，實現滾動發展；引入BT模式，引導社會資金參與，緩解籌資壓力；采取以工補農、以城助鄉的思路，將一定比例的城市土地開發出讓金用于農村公路建設；統籌農村公路建設與運輸協調發展，將地方留用的交通運輸業增值稅收入的2%用于農村公路建設；積極引導和支持沿路企業、個人等社會捐助，或者通過拍賣、轉讓農村公路及橋梁冠名權、路域資源開發權、以工代賑、一事一議等運作方式籌集農村公路發展資金。

3.堅持節約集約發展

鑒于目前蘭考縣農村公路網絡框架已基本形成，路網密度已基本適應當地農村經濟發展和群眾出行需求的現實情況，應更加注重土地的合理有效利用，走節約集約發展之路，建議農村公路建設以舊路升級改造為主，不宜開辟更多新線，重在提高道路通行能力和服務水平。

4.完善計劃管理

完善農村公路建設計劃管理，縣級交通部門根據農村公路網規劃提前一年提出年度擬實施項目，并報省發改、交通部門審核同意后由省交通運輸廳下達預安排計劃，縣交通部門據此開展前期工作，待正式計劃下達后即時組織施工，保證當年項目當年完工（大中橋項目除外），避免前松后緊現象。

5.統籌涉農資金

縣級政府作為農村公路建設項目的整合主體，按照“資金性質不變、管理渠道不變、統籌規劃、各司其職”和“統一規劃、統一標準、統一監管、統一驗收”原則，統籌協調各部門農村公路項目和資金的使用。建設項目驗收合格后納入統計里程由交通公路部門接養。

（作者單位：河南省交通科學技術研究院有限公司；中國建筑第七工程局交通公司）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.020