構建我國綜合運輸管理體制研究

□ 張羽琦

“十一五”期間，我國大力發展交通基礎設施建設，公路、鐵路、民航、水運、管道等各種運輸方式，無論是總體規模上還是運輸量上都取得了較大的進步，運輸供給能力基本上能夠適應國民經濟社會的發展要求。然而，與快速發展的交通基礎設施相比，我國綜合運輸服務體系的發展還相對比較滯后，還沒有真正建立起“結構優化、一體化銜接、運行高效”的綜合運輸體系。從某種角度看，現行的道路運輸管理體制在一定程度上制約了綜合運輸的發展，因此，需要探索建立符合國情的綜合運輸管理體制。

一、綜合運輸管理體制的現狀

我國傳統的交通運輸管理體制是在過去特定的社會、經濟背景下逐漸形成的，經過較長時期的發展變化，多年來交通運輸管理體制一直都是實行分頭管理的模式，按照各種運輸方式設立各自的管理部門，將城市交通規劃和城市公共客運劃歸建設部下屬的城鄉規劃司和城市建設司分管，將管道運輸劃歸石化行業管理，并沒有真正意義上建立起綜合運輸管理體制。黨的十七大提出國家“大部制”改革的要求后，交通運輸管理體制進行了適當的調整，綜合運輸管理體制有了進一步的發展。

1.國家綜合運輸管理體制現狀

經過多次改革，我國交通運輸領域在政企分開、事權劃分上取得了一定的成績。其中：在政企分開方面，公路行業最早開始實施政企分開，用了19年的時間完成了交通部與直屬企業的政企分開；水運方面用了18年的時間實現了政企分開；民航方面除了首都國際機場和西藏機場外，用了15年的時間基本實現了政企分開；鐵路方面，中國鐵路工程總公司、中國鐵路建筑總公司及工業公司等5大公司與鐵道部脫鉤而實現了政企分開，但是從鐵路行業整體來看，還有一些部門沒有完全實現政企分開。在事權劃分方面，中央政府和地方政府在交通運輸責權利關系上逐步明確，中央政府負責宏觀調控、維護市場秩序，地方政府負責交通基礎設施的建設、維護和管理。

2008年的“大部制”改革后，將民航局、郵政局劃入新成立的交通運輸部，由其統籌負責公路、水路、民航和郵政行業管理，同時指導城市客運及城市地鐵和軌道交通的運營；住房和城鄉建設部指導城市地鐵、軌道交通的規劃和建設。但是，因為鐵路自身的特性，仍然由鐵道部專管鐵路的建設與運營。

2013年，鐵道部撤銷，成立鐵路總公司，相關行業管理職能并入交通運輸部。但真正的全面的綜合運輸管理體制還未全面形成。

2.地方綜合運輸管理體制現狀

在公路和水運方面，各省普遍采用條塊結合的管理模式，基本構建起“一廳＋專業管理局”的架構，但是各省在專業管理局的數量、職能范圍有較大的差距。在城市客運方面，大部分城市由交通主管部門負責，少數由城建或公用事業部門負責；但是交通基礎設施方面主要由城建部門負責。在鐵路和民航方面，地方政府均成立鐵路和民航管理機構，但是大部分由政府直屬或由政府綜合部門管理，少數由交通主管部門負責。郵政方面采取國家垂直管理體制，地方政府僅承擔一些協調性的事務。

部分中心城市已初步建立起“城鄉道路運輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責關系不順的問題，交通行政管理的職能轉變邁出了重要步伐，交通運輸的整體服務水平得到明顯的提高。

二、綜合運輸管理體制存在的問題

1.“大部制”改革仍待調整到位

“大部制”改革之后，雖然成立了新的交通運輸部，但還沒有真正達到各種運輸方式統一管理的目的，統管各種運輸方式的綜合管理體制還未真正運作起來。先期鐵路部未并入交通運輸部時，鐵道部單獨管理的格局使鐵路在發展建設的過程中更多的是從自身角度去考慮，不利于綜合運輸體系的建立，不能和其他運輸方式實現很好的換乘，甚至會出現資源浪費的現象。尤其是在中長途旅客運輸和貨物運輸方面不能形成合理的資源分配。盡管以后各種運輸方式都納入了新成立的交通運輸部管理，但這只是綜合運輸管理體制改革邁出的第一步。公路、水路、民航、鐵路、郵政表面上實現了綜合管理，但卻還沒有從根本上解決綜合協調管理的問題，在一些方面依然沿襲改革之前的管理方式。

2.政企不分制約綜合運輸體系的發展

在解決政企不分問題上雖然取得了一定的進展，但是總的看還沒有完全解決。有些部門在履行行業管理職能的同時，還在直接管理其直屬的一些企事業單位。這種現象不利于行業管理的公平、公開和公正，容易形成壟斷經營。同時，由于還存在政企不分的現象，使一些企業把更多的精力集中在經營管理、追求利益上，容易忽視對行業必要的行政管理。這種現象在某些運輸方式上表現得比較明顯，既阻礙著其自身的快速發展，也制約著綜合運輸體系的完善。

3.中央和地方主管部門分工不夠明確

在現行的綜合運輸管理體制中，中央和地方交通主管部門的分工還不夠明確，各自的職能劃分相對還不夠清晰。隨著交通運輸業的快速發展，地方政府及相關部門在鐵路、民航等領域的作用越來越明顯，但是由于這些領域更多的實行的是高度集中的垂直管理模式，地方權利有限，容易影響其工作的積極性。同時，分工不明確也容易導致有些領域中央和地方在同時管理，而另一些其他的領域則可能出現行業管理“真空地帶”。

4.各種運輸方式的規劃不夠協調

目前，各種運輸方式的規劃大都還是由各自的主管部門單獨負責完成，而最終確定的綜合運輸規劃只能是各種運輸方式規劃的簡單疊加，容易忽略各種運輸方式之間的有效銜接，缺乏整個綜合運輸體系平衡發展的大局觀念。這種現象的存在，容易導致各種交通運輸方式主管部門之間出現爭投資、爭項目的現象，也可能會造成重復建設，增加環境資源和經濟資源的浪費，導致各種運輸方式發展的不平衡、各個區域交通運輸發展的不平衡，難以形成各種運輸方式間的協調配合、設施的統籌規劃、綜合統一的運營管理和提供完整的運輸產品及服務。這不符合綜合運輸體系的發展要求，不利于形成統一高效的綜合運輸管理體系。

5.機構重疊、人員臃腫的問題難以避免

從橫向看，各種運輸方式在國家和地方政府均設立主管部門，而且還存在一種運輸方式由多個部門同時管理的現象；從縱向看，從國家到省、市、縣，管理層次復雜，管理部門過多，這些都在無形之中增加了管理人員，造成管理成本的上升。此外，各部門在管理職責上存在一定的交叉，由于各自對職責內容理解不同和受利益的驅使，在管理過程中都會從自身角度出發，在進行行業管理的同時，最大化地爭取自身的利益，容易出現互相推諉或互不相讓的現象，行業執法容易出現矛盾，甚至導致政出多門、效率低下，以至于增加廣大經營者的負擔。

6.監督機制不健全

有的地方的交通管理部門既是政策的執行者，又是政策執行效果的監督者，對項目的投資建設和監督管理全過程都由其負責，以至于監督不透明，無法保證其自身的執法公正。此外，一些地方缺乏對城市公交和出租車的監督和考核，導致公交服務質量無法保證，出租車市場管理有待完善、經營方式不規范、供求關系脫節。這些都將影響綜合運輸體系的全面發展。

三、綜合運輸管理體制改革建議

1.優化管理體制，成立綜合管理部門

發展綜合運輸必須要有政策上和體制上的保證。因此，有必要進一步深化“大部制”改革，在國家層面理順交通運輸部對綜合運輸體系所包含的各種運輸方式行業協調管理職能，在地方政府層面成立綜合管理部門，全面協調管理公路、鐵路、民航、水路和管道等5種運輸方式，并將城市公共交通管理納入管理范圍，這是綜合運輸體系形成和進入良性運行的先決條件。

2.明確運輸管理機構職能

通過完善的法律、法規建設，在制度層面上明確國家和地方政府及其主管部門在交通管理領域的職能分工，有效避免職能交叉、政出多門的現象。交通運輸部逐步加強交通運輸的法規、政策、標準、規范等的制定；全面統籌交通運輸業的發展，負責統一制定交通運輸的發展規劃并監督、協調、促進規劃的實施；充分發揮宏觀調控的職能，實施國家交通安全管理及交通運輸行業市場監管等職能。

3.統一規劃、協調發展

實現各種運輸方式的統一規劃、建設和運營管理，是構建結構優化、一體化銜接、運行高效的綜合運輸體系的本質要求。運輸設施規劃與設計一體化理念、工作程序和規范標準的形成，有利于綜合運輸管理體制的形成。只有將5種運輸方式及城市公共交通的規劃、建設由同一部門負責，充分認識統一規劃的重要性，從運輸系統的整體性去考慮，才能真正實現各種運輸方式基礎設施在物理上的相互連接，解決各種運輸方式在發展中的矛盾。同時，需要確定規劃的權威性，規劃一旦確定不能隨意更改。

4.精簡機構和人員

在實現各種運輸方式政企分開、明確相關部門職能的基礎上，建立層級明確、精簡高效的管理機構。一方面，將綜合運輸管理的行業管理職能統一劃歸綜合運輸管理部門，減少機構、人員，杜絕重復管理、交叉管理，提高管理效率；另一方面，通過政企分開，削減政企不分的行政管理機構，促進企業自主經營，改進服務。

5.完善監督機制

在綜合運輸管理體系中，無論是行政管理權還是經營管理權，都是社會活動中因社會分工不同而形成的具有強制他人行為的特殊利益的體現，需要依靠完善的監督機制來約束和規范這種管理權力。在綜合運輸系統內部，要建立自我監督體系與行業監督相結合的機制，形成管理機構與管理人員自我約束相互監督的運作秩序；在綜合運輸系統外部，綜合運輸作為社會經濟大系統的一部分，需要接受社會監督和國家專職行政部門的監督。促使綜合交通運輸管理權力發揮其獨特的有效的作用，確保綜合交通運輸發展的公平、公開和公正。

各種運輸方式經過長期的獨立發展，在基礎設施、技術水平和服務質量等方面都達到了一定的水平，目前無法只通過某一種運輸方式來提高整個運輸系統的運行效率，需要構建符合廣大群眾需要的一體化銜接的綜合運輸體系。