“十二五”中期我國區域協調發展的成效、問題與對策*

福建師范大學經濟學院 陳偉雄

“十二五”中期我國區域協調發展的成效、問題與對策*

福建師范大學經濟學院 陳偉雄

加快促進區域協調發展是實現科學發展、可持續發展的重要內容和基本要求?！笆濉币巹潓嵤┮詠?，我國區域協調發展取得了明顯成效，區域總體差距趨于緩和，基本公共服務均等化水平有所提高，區域發展新增長極涌現，城鎮化步伐加快推進。但是當前我國城鄉區域發展差距仍然較大，資源環境與經濟發展的協調程度還不高，促進區域協調發展的體制機制尚不健全。為進一步促進區域協調發展，應繼續深入實施區域發展總體戰略，全面貫徹落實主體功能區戰略，加大對落后地區和問題地區的扶持力度，統籌城鄉區域協調發展，促進區域合作和優勢互補，實現區域發展良性互動。

區域協調；發展成效；政策建議

長期以來，區域發展問題是國內外普遍關注的重大經濟社會問題。統籌區域經濟，促進區域協調發展，縮小區域間的發展差距，是我國經濟社會發展的一條重要原則。“十二五”規劃提出要“更加注重全面協調可持續發展”、“促進區域協調發展，積極穩妥推進城鎮化”、“實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略……逐步實現不同區域基本公共服務均等化”，這些政策舉措充分體現了區域協調發展在國民經濟社會發展中的重要戰略地位。“十二五”規劃實施以來，區域協調發展取得了顯著成效，區域總體差異趨于縮小，城鄉差距有所緩和，基本公共服務均等化水平進一步提升，區域發展新增長極不斷涌現，城鎮化水平穩步提高，為加快轉變經濟發展方式、推動實現全面協調可持續發展奠定了良好的基礎。

一、“十二五”中期我國區域協調發展的成效分析

(一)中西部地區繼續保持較快增長速度，區域差距擴大的趨勢有所緩和。

總體來看，“十二五”規劃實施以來，中國區域經濟繼續呈現穩定增長的態勢，中西部地區的發展速度領先于東部地區，區域間絕對差距仍然較大，但相對差距有所縮小。2010～2012年我國31省市區的人均GDP都有較大幅度的提升，人均GDP的絕對差距仍然較大，2012年人均GDP標準差為19 739.5，明顯高于2010年的 17 144.4，東部、中部、西部和東北四大區域2012年的人均GDP標準差為12 491.9，也高于2010年 10 986.9 的水平。*數據來源：2011～2013年中國統計年鑒，經計算整理所得，下同。但從反映區域發展相對差異的變異系數來看，2010～2012年31省市區人均GDP的變異系數由0.514下降至0.455，東部、中部、西部和東北四大區域的變異系數由0.345下降至0.298，四大區域的人均GDP比差由2010年的2.06:1.08:1:1.53調整為2012年的1.84:1.03:1:1.47，說明區域間經濟發展的相對差距區域縮小，區域發展的協調性進一步增強。進一步分析人均GDP增長率的變化，2010～2012年中西部地區的增長率普遍高于東部地區。2012年東部、中部、西部和東北地區的人均GDP增長率分別為5.40%、8.24%、9.89%和8.08%，中部、西部和東北地區增速分別比東部地區高出2.84個、4.49個和2.68個百分點。

(二)區域財政收支水平相對差距縮小，基本公共服務均等化程度有所提高。

“十二五”規劃實施以來，中國各個地區的財政收入和財政支出繼續穩步增長，人均地方財政收入和人均地方財政支出也有了較大幅度的提高。各省市區的人均地方財政收支的絕對差距仍然較大，但相對差距呈縮小趨勢。2010～2012年，省域人均地方財政收入的變異系數由0.828下降至0.708，人均地方財政支出的變異系數先上升后下降，2012年為0.521；四大區域的人均地方財政收入的變異系數由0.422下降至0.351，人均地方財政支出的變異系數由0.180下降至0.162。此外，中部、西部和東北地區的人均地方財政收入和人均地方財政支出增長率都超過了東部地區。區域間人均財政收入和財政支出相對差距的縮小，為加快推進基本公共服務均等化提供了有力支撐。

以公共醫療衛生事業為例，2010年省域每千人口衛生技術人員的標準差為2.134，變異系數為0.440，2012年分別下降為1.119和0.221；2010年每千人口醫療衛生機構床位的標準差為1.167，變異系數為0.305，2012年分別下降為0.616和0.145。這在一定程度上說明了省域醫療衛生事業發展的絕對差距和相對差距都呈現出縮小的趨勢。再以教育事業為例，2010年北京的人均教育經費支出最高為2695.9元，河南最低為811.6元，兩者之間相比為3.32倍；2012年北京的人均教育經費支出仍然最高為3563.5元，河北最低為1159.2元，兩者之間相比為3.07倍；省域人均教育經費支出的變異系數由2010年的0.355下降至2012年的0.340。盡管人均教育經費支出的絕對差距仍然很大，但差距擴大的趨勢有所扭轉，為進一步推進公共服務均等化奠定了基礎。

(三)區域發展總體戰略和主體功能區戰略深入實施，區域發展新增長極不斷涌現，區域發展新格局加快形成。

“十二五”規劃實施以來，我國區域發展繼續貫徹落實“區域協調發展總體戰略和主體功能區戰略”，構建起全國區域協調發展“總領加支撐”的基本框架。2011年，《海峽西岸經濟區發展規劃》、《成渝經濟區區域規劃》、《河北沿海地區發展規劃》等區域性規劃正式獲得國務院批復，《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》正式出臺，青海三江源國家生態保護綜合試驗區決定建立，覆蓋東、中、西部的區域發展規劃繼續得到穩步推進和實施。2012年，西部大開發扎實推進，國務院正式批復同意《西部大開發“十二五”規劃》，并且批復了云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡、天山北坡經濟區、寧夏內陸開放型經濟試驗區、呼包銀經濟區規劃等文件；東北地區等老工業基地振興步伐加快，國務院出臺了東北振興“十二五”規劃、東北地區面向東北亞區域開放規劃綱要，批準設立中國圖們江區域(琿春)國際合作示范區；促進中部地區崛起和支持東部地區率先發展也取得新進展，批復了中原經濟區規劃和丹江口庫區及上游地區發展規劃，批準設立黃河金三角承接產業轉移示范區，出臺了廣州南沙新區發展規劃，組織編制蘇南現代化建設示范區、首都經濟圈、浙江嘉善科學發展示范點等規劃方案。*楊蔭凱：《2012年我國區域發展十件大事綜述》，載于《中國經貿導刊》2013年第4期。此外，為深入實施區域協調發展總體戰略，政府加大了對集中連片特困地區、重點生態功能區和資源枯竭型城市(地區)三類問題地區的支持力度。在區域發展總體戰略深入實施的同時，主體功能區戰略扎實推進，一系列省級主體功能區規劃陸續出臺。2011年，《全國主體功能區規劃》正式發布，明確將規劃確定為是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，并將國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，這是對我國國土空間的“頂層設計”。2012年4月，黑龍江省政府印發了《黑龍江省主體功能區規劃》，成為全國第一部正式發布的省級主體功能區規劃。一年多來，已有北京、上海、廣東、河北、甘肅、湖南、廣西、天津、福建等20多個省市區的省級主體功能區規劃陸續出臺，主體功能區規劃體系基本形成。

(四)城鎮化戰略加快推進，城鄉一體化發展水平進一步提升。

“十二五”規劃實施以來，我國城鎮化戰略深入實施，城鎮化水平進一步提高，中央關于實施“新型城鎮化”的戰略意圖更加清晰、戰略重點更為明確。2011年我國城鎮化率達到51.3%，城鎮人口規模首次超過農村。黨的十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調。新型城鎮化和區域協調發展是全面建成小康社會的關鍵，以新型城鎮化引領區域協調發展是我國現代化進程的必由之路。*周毅、羅英：《以新型城鎮化引領區域協調發展》，載于《光明日報》，2013年1月6日。2010～2012年，我國城鎮化率由49.9%上升至52.6%，城鄉居民家庭人均收入比差由3.228下降至3.103，城鎮化水平顯著提高，城鄉居民收入差距趨于縮小。從各省市區的城鎮化率及城鄉居民家庭人均收入比差來看，2010～2012年各省市區的城鎮化率都有一定程度的提高，且城鎮化率的絕對差距和相對差距都呈縮小趨勢，城鎮化率的標準差由14.763下降至14.205，變異系數由0.290下降至0.266，說明城鎮化發展水平更加趨于均衡；從城鄉居民家庭人均收入比差來看，2010～2012年各省市區的這一指標均呈現下降的趨勢，標準差由0.540下降至0.510，變異系數由0.179下降至0.177，在各省市區城鄉收入差距縮小的同時，區域間的差距也趨于縮小。

二、“十二五”中期我國區域協調發展存在的主要問題

“十二五”中期我國區域協調發展雖然取得了積極成效，但還必須強調，當前區域發展仍存在諸多問題，加快促進區域協調發展依然任重道遠。

(一)城鄉區域發展差距仍然較大。

盡管中國區域差距擴大的趨勢有所緩和，但城鄉區域發展的差距仍然較大，尤其是西部省市區。雖然2012年中國各省市區的城鄉居民家庭人均收入比差出現了下降，但城鄉居民家庭人均收入比差仍然普遍高于2.5，特別是西部省市區這一比差都普遍高于3，城鄉區域發展還存在著較大差距。2012年城鄉居民家庭人均收入比差最大的省份為貴州，達到3.9345；其次為云南，比差為3.8908；甘肅、陜西、廣西、青海、寧夏、西藏、重慶等西部省市區的城鄉居民家庭人均收入比差均高于3。由于城鄉區域發展的不平衡問題，農村基礎設施建設還較為滯后，基本公共服務還比較薄弱，住房、教育、醫療衛生等民生問題與群眾的要求還有較大差距，尤其是部分經濟欠發達地區由于資金投入不足，缺乏吸引人才的政策和相關配套措施，導致教育、醫療等方面的基礎設施和專門人才還比較匱乏，極大制約了落后地區人民生活水平的提高。

(二)資源環境與經濟發展的協調性有待加強。

“十二五”規劃實施以來，我國更加強調要加快轉變經濟發展方式，提出把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，統籌城鄉發展，促進區域良性互動、協調發展。當前，我國區域經濟發展與資源環境之間的矛盾雖然有所緩解，但區域經濟發展的資源環境壓力依然較大，部分地區仍然存在不惜犧牲環境代價去換得經濟增長的做法，如片面追求GDP增長，在生態脆弱區進行過度開發，在能源資源短缺的地區發展高耗能產業，嚴重破壞了生態環境，增加了經濟發展的成本。省域之間經濟與資源環境的協調發展程度差異較大，2010～2012年31省市區的萬元GDP綜合能耗指標的變異系數由0.417擴大到0.463。此外，我國長期依靠投資驅動經濟增長的模式也還未得到根本轉變，盡管2010～2012年我國資本形成總額對GDP增長的貢獻率由52.9%下降至47.1%，拉動經濟增長由5.5個百分點下降至3.6個百分點，但國民經濟增長仍然過分依賴投資，而大量的投資局限在外延式規模擴張上，在消耗大量能量的同時也對資源和環境造成了影響。

(三)促進區域協調發展的體制機制尚不健全。

當前，制約我國區域協調發展的根本問題還在于區域協調體制機制不健全。具體表現在：

第一，市場機制不健全。市場機制的作用在于使要素價格和要素收益均等化，我國的市場經濟體制還不完善，市場化程度的區域差距較大：東部地區經過率先發展，市場主體發育較為完善，市場化程度較高，資源要素流動相對順暢，具備較強的經濟活力和創造力；中西部地區的市場化程度較低，市場主體發育不完善，資源配置和要素流動缺乏效率。資源價格偏低，資源稅費制度未能充分補償資源的代內、代際價值以及生態價值，既造成對資源的過度需求和浪費，又誤導一些地區盲目發展高耗能、資源性產品。

第二，財稅體制不完善。地方政府尤其是基層政府的財權與事權不夠清晰，基層政府財力薄弱，造成欠發達地區政府難以提供基本的公共服務。對經濟基礎薄弱和生態環境脆弱的地區，專項轉移支付名目繁多，但一般性轉移支付規模偏小，不能滿足和適應縮小基本公共服務差距的要求。2012年我國中央對地方發揮基本公共服務均等化功能的一般性轉移支付為21 430億元，占轉移支付總額的53.3%，專項轉移支付18 804億元，占轉移支付總額的46.7%。盡管一般性轉移支付的比重超過專項轉移支付的比重，但專項轉移支付的比重仍然較高，基本公共服務財政保障力度仍需進一步加大。

第三，區域協調互動與合作機制尚不健全。區域管理體制不健全，區域協調發展政策缺乏全國性的區域協調機構，涉及區域協調發展的政策名目繁多，政出多門，政策效果不明顯，機構職能交叉重疊，資金多頭分散，缺乏統一協調的管理機制和穩定的資金渠道，難以形成協調發展的合力。實施區域管理和區域規劃缺乏必要的法律保障，區域規劃的內容在實際管理中無法落到實處。區域間的利益矛盾協調機制也還不健全，生態補償機制還處在初步探索階段，在補償規劃、補償標準、受益對象、補償管理及實施操作等方面還存在諸多難點。區域合作機制尚需進一步健全，當前的區域合作組織大多屬于非制度化的、松散型的協調協商組織形式，缺乏規范化、制度化和必要的上級指導。

三、加快促進我國區域協調發展的政策建議

統籌區域協調發展是一個涉及經濟、政治、社會、文化、生態等各方面的重大戰略部署，是一項長遠的、復雜的系統工程，在新時期，面對國內外新的發展形勢和環境，為了進一步促進區域協調發展，必須充分發揮市場機制與政府調控的雙重作用，處理好政府與市場之間的關系，既要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又要充分運用政府的政策工具來進行宏觀調控，建立健全促進區域協調發展的體制機制，強化制度保障，實現區域協調發展、共同發展、全面發展。

(一)繼續深入實施區域發展總體戰略。

繼續堅持區域發展總體戰略不動搖，深入實施西部大開發、中部地區崛起、東北老工業基地振興和東部地區率先發展戰略。加快落實西部大開發的特殊支持政策，出臺實施促進中部崛起的政策文件，統籌協調老工業基地改造和資源枯竭型地區轉型升級，積極促進東部地區加快轉變發展方式，提升自主創新能力。加快建立健全市場機制，創造統一、公平、競爭、有序的開放市場環境。制定配套完善的政策促進區域協調發展，保持中西部地區和東北地區增長速度超過東部地區的良好勢頭，在追求經濟增長的同時，更加強調在民生改善、社會和諧進步、生態文明建設等方面的全面提升，努力縮小區域發展的總體差距。

(二)全面貫徹落實主體功能區戰略。

在全國主體功能區規劃體系基本形成的基礎上，全面貫徹落實全國及各省市區主體功能區戰略，制定與主體功能區相適應的投資、產業、土地、農業、人口、環境等方面的配套政策，完善主體功能區政策體系。著力構建與按照主體功能區類型推進區域協調發展相適應的管理體制，加強對全國不同主體功能區區域協調發展的分類指導。根據《全國國土規劃綱要(2011～2030年)》，優化國土空間開發格局，加快推進形成城市化、工業化和農業現代化同步發展的國土集聚、集中開發總體格局，實施差別化的國土空間開發利用和保護政策。切實按照陸海統籌的原則，妥善安排陸海資源開發、產業布局與環境保護，大力發展海洋經濟，全面拓展國民經濟發展空間。

(三)以實現基本公共服務均等化為目標，加大對落后地區和問題地區的扶持力度。

進一步加大對老少邊窮地區的財政轉移支付和政策扶持力度，重點提高欠發達地區義務教育和基本醫療衛生服務水平，建立有利于勞動力流動的人口管理和基本社會保障制度，對提供流動人口基本公共服務的流入地給予補償，為各地區創造良好的投資環境和發展條件。大力促進教育公平，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，對中西部地區采取特殊的政策和財政支持，堅持教育資源向農村傾斜，推進義務教育均衡發展，構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區域、城鄉、校際之間的教育資源差距，推動中西部地區人才隊伍建設。加大財政轉移支付的監管力度，通過規定一般性轉移支付的特定資金來源，提高一般性轉移支付的比重，規范省以下一般性轉移支付制度，鼓勵地方政府將一般性財政轉移支付主要用于改善民生。以推進基本公共服務均等化為抓手，加快建設服務型政府，強化基本公共服務均等化理念，提升服務意識和水平。

(四)充分發揮區域比較優勢，促進區域合作和優勢互補，實現東中西良性互動。

加快建立健全區域合作與互動協調機制，包括區域合作互助機制、區域扶持機制、技術合作開發機制等，為充分利用各區域獨特優勢，同心協力共謀發展提供保障。東部沿海地區著力提高自主創新能力，實施創新驅動經濟結構調整和產業轉型發展戰略，提升企業國際競爭力，加快實施“走出去”戰略，以龍頭企業為依托，進一步擴大對外直接投資規模，不斷拓展對外投資領域，加大境外并購重組力度。同時，在東部地區生產成本不斷提高的背景下，應加快開拓中西部市場，挖掘國內市場潛力，實現東部沿海地區的發展模式從出口導向型向國內、國際兩個市場并重轉變，以東帶西，促進區域經濟協調發展。中西部地區應加快培育優勢特色產業，增強自我發展能力。加快發展特色農業，依托中西部地區特色農副產品資源，建成一批規模化、產業化、現代化示范基地，培育一批帶動力強的農副產品深加工龍頭企業。加快發展優勢工業，強化中西部地區機械制造、鋼鐵、能源、石油加工等基礎產業的升級改造，積極發展航天航空、裝備制造、電子信息、國防科技、新能源等技術密集型產業，合理引導產業空間布局，促進形成若干特色優勢產業集聚區。

(五)加快推進城鎮化建設，統籌城鄉區域協調發展。

加快推進新型城鎮化建設，既是經濟結構調整的戰略重點，也是促進城鄉區域統籌協調發展的重要手段，應該強調以新型城鎮化引領區域均衡、持續發展。推進新型城鎮化建設要堅持高起點規劃，要按照區域環境承載力和綠色集約原則確定城鎮化發展的藍圖，堅持走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展，城鄉互促共進的城鄉一體化道路。健全城鄉發展一體化體制機制，統籌城鄉基礎設施建設、產業發展，加快推進新農村建設，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。加快建立健全戶籍管理制度，分類引導人口城鎮化，鼓勵人口的跨地區合理流動，鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮定居，促進人才資源優化合理配置，推進城鎮化的健康發展，加快實現城鄉區域協調發展、統籌發展。

[1]范恒山、孫久文、陳宣慶：《中國區域協調發展研究》，商務印書館2012年版。

[2]魏后凱、高春亮：《中國區域協調發展態勢與政策調整思路》，載于《河南社會科學》2012年第1期。

[3]向延平：《區域協調發展的國際經驗及啟示》，載于《宏觀經濟管理》2013年第4期。

[4]杜鷹：《區域協調發展的基本思路與重點任務》，載于《求是》2012年第4期。

福建省社科規劃項目(2014C028)；福建省教育廳項目(JBS14067)；福建師范大學青年成才基金項目(VH-054)。

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：A

：2095-3151(2014)58-0021-06