契約精神、國家治理與政府預算
——從“善政”到“善治”的嬗變

財政部財政科學研究所 程 瑜

契約精神、國家治理與政府預算
——從“善政”到“善治”的嬗變

財政部財政科學研究所 程 瑜

本文在闡述契約精神、國家治理與政府預算內在邏輯關系的基礎上，著眼于實現國家治理從“善政”到“善治”轉變，重點剖析了現代政府預算制度構建幾個關鍵環節：(1)推進預算公開；(2)加快《預算法》修訂進程；(3)建立跨年度預算平衡機制；(4)創新預算績效管理改革制度路徑。

政府預算；國家治理；契約精神

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系的現代化，離不開政府預算制度的現代化。政府預算關乎經濟及政治發展的大事，若政府預算“失靈”，政事“善治”將無從談起。無論何種政治制度下的政府都希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務、更多的公民支持。可以說，從“善政”到“善治”是人類政治發展的共同趨勢，追求“善治”是各國政府的理想目標。構建“現代預算制度”是構建“國家治理體系和現代財政制度”的題中應有之義和重要組成部分，也是實現國家治理從“善政”到“善治”轉變的必由之路。

一、契約精神與國家治理

十八世紀法國著名的思想家、哲學家盧梭在其名著《社會契約論》中這樣描述國家與契約的關系：“國家起源于人民根據自由意志所締結的社會“契約”，即人民為了解決社會運轉無序狀態，制訂各類糾紛解決機制，通過社會契約的形式將個人部分權力讓渡給一個法律的共同體——國家，由國家來保障人民的基本權利。”可見，國家起源于一種“契約”。而通過公民遵守的“契約”來治理國家，也是近代各國治理實踐中較為成功的一種模式。

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系”的概念，這一概念的出現，實質上是現代國家理念與政府管理模式的一種自主性調適。與傳統的管理與統治相比，國家治理的目標，將不再僅以防范和消弭社會矛盾、維護社會秩序為首要任務，而是要致力于實現“社會和諧”與“社會發展”主題的對接，并尋求最大“包容性”地實現發展中所有潛力、活力的最大限度的釋放。“治理”不等同于過去強調的自上而下的“調控”和“管理”，用“治理”替代“管理”也并不能與“政府”讓位于“市場”簡單地畫等號。“治理”所強調的是一套現代化為取向的制度安排，意在發揮各種主體的潛力以形成可持續性。

國家治理體系演變的基本向度應是由過去政府主導的一元單向治理向政府、社會、企業和民眾等多元交互治理的回歸。一方面，表現在政府不再是治理權力的“壟斷者”，而是作為治理權力的“受托者”而存在，政府本身必須遵守“權力契約”。另一方面，表現在社會民眾、社會組織、企業等也將成為重要的治理參與者，并且隨著國家治理的成熟度越高，社會民眾的“人格”越健全，這種參與積極性就越主動。

二、契約、國家治理與政府預算

政府預算，是在總體資源有限的前提下，基于增進整個社會資源配置使用效率或改善社會公平的目標，對可支配資源的安排、配置與調整。從法律角度看，政府預算作為經法定程序批準的政府年度收支計劃，是以維護“公益”為主要目的，調整國家與民眾之間、政府與社會之間、以權力為軸心、奉行“國家或政府干預”理念、以“公法”為基礎的綜合性政治契約。社會公眾以犧牲納稅或非稅為經濟代價將公共權力讓渡給政府，委托權力機關配置和使用這部分經濟資源，政府通過對公眾私有財產的“必要侵犯”籌集資金，為公眾提供公共產品和服務，公眾從其集體消費中獲得收益。公眾和國家間之所以存在委托代理的交易關系，是因為由國家從事公共事務管理所耗費的資源相對而言比其他組織少，可將社會生產可能性邊界予以拓寬，交易對公眾很合算，公眾與政府之間的互利貿易便有了基礎，這種契約式的交換關系所引起的收入可以某種形式在公眾和國家之間進行分配，要求政府預算決策符合民意，并對收取的稅收與政府提供的公共產品和服務進行成本收益對比，使稅收成為公眾對國家提供公共產品和服務的回報，形成政府預算的契約特征。從這個意義上說，政府預算實際上是一份政府受社會公眾委托，配置其讓渡的經濟資源，并向其提供的“一攬子”公共產品和服務的契約。

預算制度是現代財政制度的核心。正如卡恩所言:“預算改革將重新塑造國家的治理制度和政治文化，改變國家籌集、分配和使用資金的方式，實質上就是在改變國家治理制度。”*Khan.Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America，1890-1928.Cornell University Press，1997.一方面，每一本政府預算，就是一本政府活動詳細計劃，反映政府介入政治、經濟以及社會生活的范圍、規模和深度，正如美國經濟學家阿圖·埃克斯坦所說：“要了解聯邦政府將要做些什么或已經做了什么，看一看聯邦政府的預算就足夠了。”*[美]阿圖·埃克斯坦(O.Eckstein)著，張愚山譯：《公共經濟學》，中國財政經濟出版社1983 年版。另一方面，現代預算制度也是國家治理能力提升的前提和基礎，正如美國公共預算專家艾倫·希克所認為的那樣：“一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。”*艾倫·希克：《公共支出管理方法》，經濟管理出版社2001年版。尤其是現代市場經濟條件下，政府活動范圍廣泛，涉及的利益調整復雜，沒有合理的預算，政府行為就會無序、低效、甚至是混亂，更談不上對社會的良好治理。因此，建立現代預算制度，不僅可以有效規范政府行為，而且可以有效提高國家治理能力。

三、現代預算制度的構建

追求“善治”是各國政府的理想目標。構建“現代預算制度”是構建“國家治理體系”和“現代財政制度”的題中應有之義和重要組成部分，也是實現國家治理從“善政”到“善治”轉變的必由之路。“現代預算制度”的建立及其所關聯的深化財稅改革任務，是匹配于我國建設現代國家、現代社會的偉大民族復興宏偉藍圖的，我們亟須將其內洽于市場經濟體制之中，成為政府、市場、社會之間的連接紐帶和經濟體制改革與政治體制改革的交匯點，完成政府從“善政”到“善治”的轉變。在此，我們從以下幾個方面，重點闡釋現代預算制度構建的關鍵環節。

(一)推進預算公開。

現代財政的本質特征應是財政管理的公共化和民主化，實行預算公開，最大限度地提升預算透明度是其題中應有之義。黨的十八屆三中全會明確指出，“要改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。”現代財政即是按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財的制度。簡言之，就是“集眾人之財，辦眾人之事”。從政治學角度看，根據人民主權原則，政府財政的錢來自人民，人民只是委托政府來管理和使用納稅人的錢，既然是“委托—代理”關系，公眾就應該有對預算信息的知情權，就應該有對預算編制、執行等活動的參與權和監督權。從這個意義上講，實行預算公開，保障公民的知情權實際上是國家行使民主政治權利的前提條件。政府活動的透明度是宏觀經濟中財政持續性、良好治理和財政總體公正性的重要前提。提高透明度可以為公共財政創造一個良好的環境，不僅是民主政治的基礎，也是實現國家治理的根本所在。因此，推進預算公開不僅是一個財政信息和數據公開的問題，而且是一個政治層面的問題，是一個體制機制的問題，是關系到民主法制制度是否名副其實的問題。王紹光在其專著《美國“進步時代”的啟示》中指出：沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”，“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它進行監督。在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

長期以來，政府部門的預算在我國都是“禁區”。自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來，特別是在近年來國家加快推進預算公開的大背景下，預算不公開、不透明狀況開始得到了改變。自2009年3月財政部首次向社會公布中央財政部分預算表的基礎上，2010年3月，財政部公開的“國家賬本”范圍更廣、內容更全、解釋更細；同時，國土資源部、科技部等75個部門相繼公布本部門預算，邁出了中央部門預算信息公開的重要一步。2011年，公開部門預算的中央部門數量增加到92個，并有90個中央部門公開了部門決算，且中央政府首次公開了“三公經費”預算。2013 年，中央部委選擇在4月18日同步公開部門預算與“三公經費”預算; 7月18日，公開中央部門2012年度決算“三公經費”決算。地方政府也于2011年開始進行了預算公開的有益探索，并逐步擴大其公開范圍。預算公開的制度供給受到自上而下和自下而上雙向力量推動而使得公開路徑得以自我強化。

但是，在看到推進預算公開進步的同時，我們應該看到，當前我國預算公開尚處于起步階段，預算公開的進度與公眾需求還有一定距離，尤其與國際標準相比，我國預算公開廣度和深度均存在一定差距。據國際預算合作組織發布的《預算公開指數 2012》，對全球100個國家的財政預算透明度進行了分析，結果顯示：中國以11分(滿分100)的得分位居第85位，遠低于全部受調查國家的平均分43分，與往年相比呈現下滑的趨勢。可見，我國預算公開還有很長的路要走。

1.構建多元主體參與預算公開的治理結構。為深化我國政府預算公開工作，應推動形成預算公開主體體系，這個體系不僅應包括從中央到地方的行政體系及其組成部門，還應包括接受財政資金的國有企業和事業單位。應進一步明確多元主體在預算公開中的責任。中央政府應以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地推動預算公開的進程，既要以身作則，又要為地方政府預算公開的政策試驗提供政治空間; 要進一步厘清黨委、政府和人大各自的職責權限; 人民代表大會及其常委會有權要求政府行政部門提供與履行其職責所必須的預算信息，人大常委會及其相關的專門委員會應當從預算制定的第一天就開始介入，并且在此過程中，人大常委會與人大代表、人大代表與民眾保持溝通，通過制度化渠道容納公民參與，保障公民的知情權、表達權、參與權和監督權。

2.堅持標準化與差異化相結合原則，出臺預算公開的路線圖和時間表。應出臺全國統一的預算公開的“國家級標準”，明確從預算草案的編制、預算草案的立法審批到預算的執行和決算這個完整的預算周期中，每個環節什么時間進行，每個階段預算公開的時間和內容，預算公開的層次，以及每個階段公眾的可參與度等。這個標準具體可由財政部或全國人大常委會預算工作委員會同相關部門制定，應具有相當的權威性和約束力。此外，已有研究表明，財政透明度與地區人均 GDP 和地區公民受教育程度呈正相關關系，*肖鵬、閻川：《中國財政透明度提升的驅動因素與路徑選擇研究——基于Panel Data的28個省級數據的實證分析》，載于《經濟社會體制比較》2013年第4期。因此，可以出臺差異化的預算公開的指導性框架，鼓勵東部地區先行先試，為其他地區樹立標桿和樣板，循序漸進的推進全國范圍內的財政預算公開。但是每個地區都要制定預算公開的路線圖和時間表，確保預算公開逐步深入和規范。

3.豐富載體，拓寬預算公開的方式和途徑。預算公開要盡可能使用通俗易懂的言語、圖文并茂的版面、翔實準確的數據、“傻瓜式”的查詢方式，以方便人大代表查閱和審議，方便社會公眾了解和監督。在正式的預算表格和預算報告之外，要對專業術語進行解釋和說明，做好信息解讀服務。充分借助現代新媒體技術，通過報紙、網絡、微博、微信等方式，降低公眾獲取預算信息的成本，增加社會公眾與政府的互動深度，使社會公眾更好地監督預算制定和執行情況，增進人民群眾對政府工作的理解和支持。

(二)加快《預算法》修訂進程。

《預算法》是預算管理的基本法律，對國家政治、經濟生活有著極為重要的影響，被稱為“亞憲法”和“經濟憲法”。《預算法》的修訂，關系著政府“錢袋子”公開透明，讓政府“閑不住的手”關進法制的籠子，更是關系著我國推進國家治理現代化能否邁上法制化的正軌道。也正因如此，《預算法》的修訂之路頗多曲折，多方博弈堪稱激烈。

現行《預算法》是1994年通過的，當時分稅制剛剛開始，行政機構、納稅人對預算均缺乏理解，立法宗旨定為政府宏觀調控經濟和管理社會的工具，而不是社會控制政府支出。頒布實施不久，諸多問題和弊端就很快出現了，第十一屆全國人大財政經濟委員會副主任委員兼全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾將這些問題概括為：對預算編制完整性缺乏明確表述，對規范預算管理執行缺乏嚴格的約束，對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述，對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定，對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對預算公開缺乏明確要求等六個方面。

從1997年開始動議《預算法》修訂并提出草案，2004年全國人大啟動修訂工作，《預算法》修訂至今已經跨越第十屆、十一屆、十二屆人大。十屆人大期間，《預算法》修訂曾被列入2006年立法計劃的一類法律項目，并由全國人大預算工作委員會牽頭起草了《預算法修正案》第一稿。這一修正案吸收借鑒了較多國外預算制度的先進經驗，強調了對政府部門財政收支預算及執行的限制和監督，是一部比較接近現代民主政治精神的草案。但是，有關政府部門認為對行政機構的限制和監督過重，最終因分歧太大而擱置。

經過內部復雜的博弈，2010年12月由全國人大預工委將《預算法》修訂事宜移交給國務院，由國務院法制辦來完成并繼續推進。一年后，十一屆全國人大常委會第24次會議對草案進行了初次審議，2012年6月二審。二審稿中很多說法過于原則性，并不能體現人大應該如何加強對預算的審查監督，此外關于如何編制預算、轉移支付、地方債、預算年度等問題上引起了很大的爭議。一周后，這份審議稿在全國人大官網上公開征求意見，一個月內收到了33萬條意見，參與人數約1.9萬人，是歷次修法中收到公開意見最多的一次。

2014年4月，《預算法》進入三審。對《預算法》第一條立法宗旨進行了修改，呼應了《預算法》的本質要義，即對政府收支行為的規范，確保公共財政取之于民、用之于民。這是對公眾多年來頻繁呼吁的回應。另外，對人大審查監督的落實、違反者如何追究法律責任等，作為《預算法》的核心制度設計，也都在本次審議稿中進行了明確。同年8月，《預算法》將進行四審，進一步對相關問題進行酌定。

《預算法》修訂案對于助力我國國家治理體系現代化的成功至為重要。十八屆三中全會所提出的“推進國家治理體系現代化”這一國家戰略的落實，離不開《預算法》的支持和配合，無論是一直備受公眾關注的反腐倡廉，還是十八大以來中央提倡的厲行節約、三公經費公開等新舉措，尤其是對公款吃喝、公車私用、公費旅游的治理，都是政府“錢袋子”如何花的問題。《預算法》的修訂，可以為上述中央舉措提供有力支持，把黨紀規章上升為法律，把運動式的行政動員，轉化為有法制保障的可持續動力。由于不同利益群體的諸多博弈，《預算法》修訂已進行了十七年之久，目前還未完成。作為一國的“經濟憲法”，應加快修訂進程，盡快出臺，以指導和規范財政領域的行為和活動。

(三)建立跨年度預算平衡機制。

適應推進國家治理體系和治理能力現代化的新形勢，十八屆三中全會對改革完善預算管理制度提出了明確要求：“要改進預算管理制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。”

1.建立跨年度預算平衡機制。跨年度預算平衡機制，又稱“滾動式中期財政計劃”或“跨年度(滾動)預算”，期限一般為3年，每年更新一次，重點在于對政策變化進行調整，是一種被現代國家廣泛運用的預算管理模式。實施跨年度預算平衡機制，引入跨部門、跨年度的預算管理模式，通過立足長遠發展目標組織篩選預算項目，特別是對重點支出項目預算實施跨年度管理，能夠增強各年度之間財政支出的連續性，有利于提高預算編制的質量，有利于財政運行的平衡和穩固，有利于進一步增強部門預算的透明度，有利于構建政府與公眾之間更加和諧友好的關系。當年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策之后，收入預算從任務改為預期，預算確定的收支平衡狀態在執行中有可能被打破。為確保財政的可持續，就要建立跨年度預算平衡機制，一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制，對一些重大項目不能一年一定政策，要有長遠考慮，通過實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。

2.建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。國家治理體系和治理能力的現代化必然要求新型的、堅實的基礎制度體系支撐。權責發生制政府綜合財務報告制度作為現代財政制度的重要組成部分，從其科學內涵和功能作用看，必然成為國家治理體系和治理能力現代化的重要制度基礎。權責發生制政府綜合財務報告的內容主要包括政府財務報表(資產負債表、收入費用表等)及其解釋、財政經濟狀況分析等。這項制度從根本上突破了傳統財政決算報告制度僅報告當年財政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，從而全面反映各級政府真實的財務狀況，即政府的財務“家底”。這種突破實際上是財政制度創立和融入現代國家治理一系列新理念、新方法的突破，包括政府與市場的作用領域及界限、政府承諾和履行受托責任結果的科學核算及公開披露、代際公平、政府自身可持續性分析等。建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，是做實國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。

(四)創新預算績效管理改革制度路徑。

績效管理的概念由美國管理學家Aubrey Daniels于20世紀70年代提出，本意是通過改變員工的行為而提高企業的績效。到20世紀80年代后半期，績效管理已逐漸成為一個被人們廣泛認可的人力資源管理過程。將績效管理應用到政府預算領域，就產生了預算績效管理的概念。預算績效，指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理，是政府依據“花錢買服務，買效果”的公共價值觀，主要應用績效評價等手段，對公共服務實行以業績和結果為導向的科學管理模式，是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。本質上是科學發展觀和執政為民理念的具體化、操作化，是一個還權于民的過程。

尼斯坎南的“官僚效用函數”、布坎南的公共選擇分析都認為，公共部門中的管理者和職員同普通人一樣，本質上是有“理性”的，而這種公共部門的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門“理性”。因此，公共部門作為人的組織無法成為一種“純公共產品”，它利己的、自私的、機會主義的行為動機時刻都在影響著公共決策活動。預算績效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。一方面，通過預算管理核心從投入控制向產出結果的轉變，以預算績效的方式有效疏導公共部門“理性”，約束公共部門“完全理性”的負面效應與產出和效率損失。另一方面，充分利用公共部門的“理性人”特征，設計適宜的激勵約束機制，使得公共部門“理性”選擇符合政府預算的公共選擇，即產生預算績效。

1.預算績效管理進展成效及存在問題。我國對于預算績效管理的探索正式開始于2003年黨的十六屆三中全會提出的“建立預算績效評價體系”。十余年來，經過不斷發展，預算績效管理已初顯成效。預算績效管理制度逐步建立，組織機構不斷健全，績效評價范圍不斷擴大，績效指標體系不斷完善，促進了財政資金使用效益的提高，增強了結果導向的管理理念和部門支出責任意識。但由于我國預算績效管理起步較晚，與西方成熟市場經濟國家已經形成的績效預算相比，還存在一些問題亟待解決。一是績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度存在，預算使用部門對績效管理工作普遍缺乏主動性，許多仍是不情愿地被動績效管理；二是績效管理方面的法律法規相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關辦法不具體、不細化、不系統，對預算績效管理的保障支撐不強；三是預算績效管理缺乏高層推動，基本還是財政部門唱獨角戲，政府層面介入較少，預算績效管理尚未與政府績效管理以及國家治理有機融合，“偽改革”現象普遍存在；四是全過程預算績效管理剛剛實行，績效目標編制仍沒有實質突破，多為事后評價，事前評價較少，事中監控不足；五是績效管理與評價結果與預算安排還未有機結合，為管理而管理、為評價而評價現象依然普遍存在，評價結果公開程度較低，公眾參與程度不高；六是激勵約束機制不夠健全，績效問責機制尚未建立，優化、促進預算管理的作用尚未充分體現。

2.創新預算績效管理改革制度路徑。一是更新理念，將預算績效管理納入國家治理范疇。預算績效管理是建立現代財政制度的題中應有之義。實施預算績效管理，絕不僅僅是財政部門的獨角戲，應納入中國國家治理體系，即政府先要更新理念(有改革的思想意識或者改革共識)，根據理念來決策和設計頂層政策，再進行政策的執行。一方面要加快政府職能轉變，另一方面要在培育社會組織、加強社會建設、加強法制建設等方面有突破，調動社會群體、政府內部不同機構、不同利益代表的積極性，不斷改善預算績效管理的生態體系。本著平等協商和契約精神，以公共服務為切入點構建預算績效管理體系，引導部門從“要我評價”向“我要評價”轉變。

二是完善法律，提升預算績效管理的法律支撐層次。采取法律的形式有利于強化執行力度、規范執行程序，法制化、制度化也是當前國際上績效預算的趨勢之一。當前，應以《預算法》修訂為契機，將預算績效管理寫入《預算法》，并在實施細則中具體化實施方案和流程，使得預算績效管理有法可依。完善現有的關于預算績效管理的制度辦法、工作規劃和實施意見，提高對預算績效管理的指導性、可操作性。

三是構建平臺，以績效管理系統性協調政府部門管理體系。與傳統預算管理比較，預算績效管理在管理主體、管理對象、責任方式上自然會發生根本性改變，要求政府在預算支出實施前后，不但要給納稅人“回答”提供多少產品和服務，還要“回答”將這些產品和服務完成何種程度，這是一個系統性的工程，循環的管理過程。其中翔實的目標和評價尺度體系，必將改進各個機構互相矛盾、互相扯皮、互相推卸責任的局面，也就是說部門不單一對有利于自身的規則負責，還要對政府績效管理體系負責。基于我國當前高度集權的管理體制，應由各級政府建立預算管理部門聯席制度，圍繞政府戰略目標細化部門目標，并將預算績效管理結果納入紀檢監察、組織部門、公檢法部門和審計等部門對公務員的監督考核內容。同時，借助人大的權威利益平衡機構的作用，加強人大財經委對預算管理的審查，才能確保預算績效管理實踐的系統性，防止預算績效管理改革出現“偽改革”。

四是貫穿始終，建立事前、事中、事后通盤連接的閉環管理系統。全過程預算績效管理模式必須構建貫穿始終的流程、形成一套以績效為核心首尾銜接的財政預算編制、執行、評價、監督體系，這樣的管理模式有利于克服傳統預算模式的撥款與效果脫節的致命缺陷。目前國內大多是地方的績效評價都是側重于事后，對于事前和事中的監管措施較少。今后應穩步推進績效目標管理，所有項目資金全部實行績效目標申報，編制明細預算，重點項目需進行可行性分析。本著總量控制和績效優先原則，通過專家論證，在財力范圍內統籌優先安排績效高的項目，為政府資金分配提供參考依據。

五是強化應用，建立績效評價結果應用和公開制度。建立預算績效評價結果反饋和應用制度，將績效評價結果及時反饋給預算具體執行單位，要求其根據績效評價結果，完善制度，改進措施，提高管理水平，同時將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據。探索建立績效評價信息公開發布制度，加強人大、審計和社會公眾對各部門支出的激勵和監督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。

六是激勵約束，建立“誰用款、誰負責”的績效問責機制。績效問責是提高政府績效的動力機制，如果沒有相應的責任追究獎懲機制，公共部門及其工作人員也就沒有約束預算提高成效的動力。為此，應以重點支出或重點項目為抓手，本著“誰用款、誰負責”的原則，建立政府領銜、社會廣泛參與的績效問責機制，對在預算編

[1]愛倫·魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，中國人民大學出版社2001年版。

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：2095-3151(2014)49-0041-08