可再生能源開發面臨障礙及應對策略研究

張英杰

（臺州學院，浙江 臺州 318000）

可再生能源開發面臨障礙及應對策略研究

張英杰

（臺州學院，浙江 臺州 318000）

通過橫向和縱向比較分析，展示美國馬薩諸塞州風能發展的現狀和制約因素。在詳細介紹馬薩諸塞州風能發展政策演進歷程基礎之上，指出阻礙風能選址法案通過的主要障礙，公眾的擔憂與反對、地方自治權利被破壞的爭論。進而，作者提出加速簡化風能許可立法、改變公眾對風能發展態度和明確地方自治權利范疇認知等促進美國馬薩諸塞州風能發展的對策建議。最近幾年我國頻發重大能源項目因公眾反對而被緊急叫停事件，究其原因，是缺乏足夠的前期溝通。馬薩諸塞州案例研究的價值對我國清潔能源發展的政策工具選擇提供經驗借鑒。

可再生能源；風力發電；電力資源；資源經濟；能源產業

一、引言

人類開發利用風力發電的活動最早可以追溯到幾千年前，古埃及人是第一個已知的人類通過船舶收獲風能。巴比倫人則被認為在公元前2000年左右第一個創建風車。風能技術從1870年到1930年首次流行于美國。當時，農民使用風能去泵水，大約在1920年，小型電動風力渦輪機作為一種電源在農村廣泛使用，到20世紀70年代，美國的風力發電急劇增加。最近的統計指出，截止2011年底，風力發電占據美國所有電力能源市場的2%份額。這一比例，雖然還是很小，卻是給870萬個家庭提供足夠的電力。現代風力渦輪機借助槳葉，在風流通過它時收集動能，一種類似于飛機機翼的作用原理。傳動軸連接葉片與電動發電機，負責將風力轉換成電力。由于能源需求上升，市場價格不確定，以及國家安全方面的擔心，空氣污染方面的焦慮，替代能源需求與時俱進。發電是美國空氣污染的罪魁禍首，每年因此產生60億公噸的二氧化碳。不像化石燃料，風力發電不產生二氧化碳和溫室氣體的排放，這也是決定其成為世界上增長最快的能源的首要原因，同時風能還有一個好處在于它可以無限量供應。最近的一項研究發現，全球風能的潛力約為需求的5倍。風能正變成一種更加現實的電力能源。然而，阻礙可再生能源發展的因素之一，是生產成本。另一個因素則是地方的法律法規，特別是有關風力渦輪機選址的規定。在美國，法律建設滯后于可再生能源產業的發展。一些地方政府，諸如馬薩諸塞州，在氣候變暖應對領域一直處于領先地位，正努力修訂法律去迎合可再生能源產業發展所需。

二、馬薩諸塞州風能選址法案

截止2011年11月，馬薩諸塞州風力發電產能達44兆瓦。其中僅2011年就新增加了19.9兆瓦，2010年增加了5兆瓦，目前還有3兆瓦的產能正在建設之中。預計馬薩諸塞州風力發電產能可達1028兆瓦[1]。相比之下，緬因州有266兆瓦在網上銷售，92兆瓦在2010年安裝完成，還有80兆瓦正在建設之中。佛蒙特州有6.2兆瓦在線銷售，40兆瓦正在建設之中，155兆瓦正在排隊等待審批。而紐約州目前也有1349兆瓦產能，55兆瓦正在建設之中，還有8000兆瓦也在排隊等待審批。馬薩諸塞州的風能產業發展滯后，主要源自其風能發展政策。

馬薩諸塞州州長Deval Patrick宣布到2020年該州風能發電將達到2000兆瓦。為此，州立法者通過了兩個主要法令來支持發展清潔能源[2]。《解決全球變暖的2008年法案》建立了應對氣候變化的監管程序。該法案要求馬薩諸塞州減少溫室氣體排放量從1990年的10%到2020年的25%，再到2050年的80%。為促進全球變暖解決法案目標實現，馬薩諸塞州也通過了《綠色社區法案》。該法案呼吁公用事業公司每5年要向可再生能源開發者投標2次，如果報價合理，將與中標者簽訂長達10-15年的采購合同。法案還建議設立一個專門的能源選址問題咨詢委員會，負責審核當前的能源設施選址法是否更偏愛化石能源設施而歧視可再生能源設施，并進而抑制了可再生能源的增長。

作為對《綠色社區法案》的回應，能源和環境事務委員會組建的選址委員會成員迎合了包括風能開發人員、公共事業公司和環境顧問團隊等國家和地方利益相關者的訴求[3]。作為調查的一部分，能源和環境事務委員會還委托一個提供環境、能源和基礎設施咨詢服務的全國性公司，對聯邦政府有關風能選址原則和管理條例進行評估。TRC報告分析了制約馬薩諸塞州風力發電產業發展的五大因素。首先，聯邦政府有一個集中機構，提供能源設施選址一站式許可，1兆瓦裝機容量項目要得到這種許可證是非常困難的。能源設施選址委員會只會給一個容量達到100兆瓦裝機容量的項目提供綠色許可通道。從而基本上排除了馬薩諸塞州現有的陸上風力發電項目。但其他州的快速通道資格門檻要遠遠低于馬薩諸塞州。例如，佛蒙特州的門檻是0兆瓦，康涅狄格州是1兆瓦，新罕布什爾州是5兆瓦，緬因州是1.5兆瓦。其次，相對美國其他州而言，在馬薩諸塞州上訴過程更困難和漫長。美國許多州允許一個可送呈州最高院的統一上訴制度，但是馬薩諸塞州只允許達到100兆瓦裝機容量項目上訴至州高級法院[4]。再者，其他州建立有預建設的標準和草案，但馬薩諸塞州沒有。再次，其他州制定有一個審查進度時間表，例如，康涅狄格州的快速通道法案要求州選址委員會必須在180日內對提交的完整申請作出許可與否的決定。緬因州的環境保護部門則需要在185天內作出許可與否的決定，馬薩諸塞州也沒有。最后，該報告發現，在某些情況下，能源設施選址委員會的權力為當地法律所禁錮，使得許可證獲取變得復雜而漫長。

針對TRC報告所提及的問題，馬薩諸塞州議會試圖通過《風能設施選址改革法案》，立法者旨在通過組建能源許可證委員會，一次性評估一座城市或城鎮真正的風力發電能力，審查許可證申請，以達到簡化風能項目審批程序的目的。該法案要求委員會必須基于能源可靠性、該項目的生態影響、噪音和公共安全等眾多視角來評估每個項目。此外，法案還要求每個申請案的審查應該在9～12個月內完成，避免這些申請案為官僚作風所誤[5]。此外，修訂案允許任何一個2兆瓦以上裝機容量的項目適用簡化審批程序，以推進風能產業發展。

三、公眾的關注與參與

改革法案并沒有得到廣泛認同。一個名為“抵制風力渦輪機保護鱈魚角國家海岸聯盟”的組織認為該改革法案將使那些符合法律規定的快速審批通道的項目，繞過其他形式能源項目必須遵循的法律規定，能夠在“你所在城市的任何地方”選址，從而使得城鎮居民將在法庭上失去應有的權利。最終，改革法案在第一次提交給立法委時未能通過。但是，該法案未能通過的真正原因并非是反對團體作用的結果。一個有力證據是，它的另外版本成功通過立法委、眾議院和參議院的審查。為了彌補法案差異，立法委從眾議院和參議院中各挑選了三名成員參與法案修訂以保證所有的擔憂都得以解決。

另外為了減少陸地上風力發電項目，馬薩諸塞州開始重新審查海上風力發電設施選址申請。而在2008年以前，可再生能源建設包括風力設施，依據海洋保護法，在馬薩諸塞州許多沿海水域是不被允許的。然而，2008年的修訂法案允許大多數沿海水域發展環境友好型項目。修訂案的第二部分要求州政府制定和實施海洋管理計劃，以定義和評估哪些類型的項目設施在一個給定的沿海水域是被允許的。經過80多次公共會議組建起兩個咨詢委員會并收集到大量生態數據，能源和環境事務委員會認為能夠實現這個計劃[6]。

雖然美國能源和環境事務委員會投入大量的資源去確保馬薩諸塞州沿海水域安全和生態健康，海洋保護法修訂案考慮到市民關注，修改部分迎合了當地居民和反對者的聲音。前馬薩諸塞州代表約翰F奎因，他代表了馬薩諸塞州沿海地區居民利益，公開批評了該法案的修訂促進海上風力發電廠構想進入實施階段。他還指責修訂案的起草者直到審批過程結束才公開修訂文案，并且該問題未經公開會議討論。這些項目，以修訂前的《海洋保護區法》是禁止的，但依2008年修訂案則是允許的。一個名為“保護馬薩諸塞州的海岸線”的市民社團也表達對該計劃的不滿。有關公民要求立法者：①保證《海洋保護區法》不被修改；②禁止在海岸三英里范圍內建設大型或者5個以上風力渦輪機；③以一致沒有任何特殊和例外的原則和方式管理所有未來的風力發電廠[7]。然而，另外一個市民社團“巴澤茲灣聯盟”，反對南海岸風電項目開發商和立法者之間的密室政治，敦促加緊通過海洋管理計劃。巴澤茲灣聯盟意識到清潔能源項目是應對氣候變化的重要舉措，但這應該建立在對項目實施影響的綜合研究基礎之上。

但美國能源和環境事務委員會認為該計劃是有利的，在2008年6月1日，該委員會秘書長伊恩鮑爾斯在新英格蘭有線新聞節目上指出《海洋保護區法》修正案，也被稱為海洋管理計劃，是第一個沿海水域高水平綜合性開發計劃，它兼顧了馬薩諸塞州沿海水域生態健康和未來發展的所有目標和關注點。他最后還強調，該計劃的制定是經過廣泛聽證的，78個英聯邦沿海社區公民參與進來并充分表達了自己的意見和看法[8]。

一些地方和社區團體聲稱風力發電設施選址法修正案和海洋管理計劃違背了馬薩諸塞州法律，破壞了該州的自治權力。地方自治權起源殖民時期，當時地方政府試圖聚集力量對抗中央立法機關。學者們發現很難精確地定義地方自治，但它通常可被認為是“集體創造、修改和廢止一個憲章，并依此管理地方事務”。一些州，包括馬薩諸塞州在內，在憲章中制定了地方自治若干原則。馬薩諸塞州自治權力部分來自聯邦憲法修正案第二部分，該規定指出，任何州或城市有權制定或修改現有的地方憲法章程。1966年，馬薩諸塞州接受了地方自治憲章修正案，該修正案授權自治城市實施自己憲章，繞開州政府當局，直接向州普通法庭提起特別訴訟，以及在其他問題上獨立行使州政府權力。截止2010年，在馬薩諸塞州，超過200個自治市行使地方自治權，制定了有關保護環境的法律。該修正案的反對者呼吁立法委重新審查了修正案對地區自治權利和地區治理績效的影響。特別是，州議員約翰基南對修正案要求建立一個地方風能項目許可委員會，以加快某些項目許可進程表示了擔憂。一個典型案例是一個名為“楠塔基特海峽保護聯盟”的組織訴能源設施選址委員會，原告訴稱加快推進項目許可破壞了地方自治權，原告主張，應由巴恩斯特布爾鎮的地方自治憲章取代能源設施選址委員會權力給遠離馬薩諸塞州海岸的風力發電廠項目授予特別許可證。請愿者認為選址委員會不能適用綠色社區法案的授權條款去推翻否決海角風能發電廠項目的申請。然而，法院認為，選址委員會是在正確行使權力，請愿者未能說明任何與巴恩斯特布爾鎮市地方自治憲章不一致的地方。

馬薩諸塞州楠塔基特海峽保護聯盟與能源選址委員會之爭，成為社區公眾企圖通過法院上訴漫長處理過程來拖延并最終挫敗海上風力發電項目的一個經典例證。問題之一是選址委員會是否超越綠色社區法案的授權范圍，重新評估和適用一個新的標準來決定風能項目是否是必須的。保護聯盟認為選址委員會使用不同標準的決定未曾給予足夠的告知。法院支持了選址委員會的決定，準予授予許可證并拒絕采納聯盟的上訴意見。因為聯盟不能充分證明選址委員會未能就該問題給予合理通知或起訴的準備機會。盡管法院就本案的判決并未阻礙風能發展的腳步，但利益集團成功地將他們的反對聲音提交到馬薩諸塞州最高法院面前，并在該案訴訟過程中耗費了有關方大量財力和時間資源，有效放緩有關方獲取許可證的進程。該案的另一個重要意義在于，它充分體現了風能項目開發過程中最主要的障礙：巨大的時間和資金資源耗費。

四、加快風能開發的建議

風能選址法案的第一次修訂失敗后，委員會對修訂案第二稿的討論從2011年一直持續到2012年。該次修訂規定，在地方層面，如果一個城市有著豐富的風能資源則必須建立一個風能許可委員會，負責受理風能開發項目的申請。在審查過程中有義務告知相關各方有權要求舉行公開聽證，并記錄公眾的意見。利害關系方可以將風能許可委員會的決定提交給選址委員會裁決。在州政府層面，只要一個風能項目的年產能達到2兆瓦就可以直接應用選址委員會的快速審批程序。而選址委員會審查時將主要考慮噪聲、安全、生態環境、歷史和文化資源等因素。雖然最初的修訂法案贏得了參議院和眾議院的廣泛支持，然而最新的修訂版在2012年一月的委員會上仍然未能通過。該法案被移交給電信、公用事業和能源等委員會研究，這是一個法律提案最終走向否決的常有路徑。委員會的聯合主席約翰基南和參議員本杰明唐寧堅持說他們致力于支持可再生能源的發展，但進一步研究陸地上的風力渦輪機對周圍環境的負面影響是必要的。

要加快馬薩諸塞州風能開發的進程，首先應該加速簡化風能選址許可立法，去迎合許多潛在風能開發商呼聲。另外，規范項目審批期限也迫在眉睫，以確保每一個項目在合理期限內得以完成。最初的改革方案為立法機關接受標志著它是一個公平、合理和必要的立法，最新的2011年修訂案已經提交給立法委研究，這個版本實質上和2009-2010年成功通過參議院和眾議院投票的版本幾乎相同，2011年改革法案未能通過的原因尚不明確，立法機關或公眾對法案某一特別規定的不滿導致法案被否決似乎是不太可能的，早在法案起草之前，就曾多次召開市民會議，廣泛聽取意見，以確保大眾關注的熱點和焦點都被法案所考慮和體現。最初的法案為眾議院和參議院表決通過表明，起碼在表面上，立法者認為它是一個合理和適當的法案。

其次，為了保證急需的選址改革法案得以通過，必須調整公眾對發展風能的認知態度。風能發展的公眾廣泛支持與社區強烈反對之聲并不協調。耶魯大學的一項研究顯示，87%被調查者表示支持加快發展風能。然而，卻出現這樣一種有趣的現象，當一個地方的風能項目得以成功立項時，反對之音與日俱增。而一旦項目建成并全面投入運作時，公眾反對聲音卻又大幅減少。一項研究表明，只有25%的人在風能項目建設之初持反對意見并在項目落成之后依然保持這種敵視態度。公眾對改革法案的反對態度類似于上述研究中一個項目建設之初的消極情緒。如果這種假設成立的話，改變公眾情緒是確保通過此類法案的有效舉措。一種調節公眾負面情緒的方法是通過強調每個項目都關系到馬薩諸塞州、聯邦政府和全球可再生能源目標實現。一項反對海角風能開發的調查研究也揭示，一些人聲稱如果他們知道這些項目是應對全球氣候變化戰略的一部分，他們就不會反對這些項目建設。然而，截至目前為止，許多地方法律更關注風能項目對當地環境影響作用而忽視了可再生能源對聯邦國家和全球氣候改變層面的重要性。馬薩諸塞州的風能項目開發將受益于這樣的一種重新功能定位。開發商應攜手州政府官員，強調項目對州、聯邦國家和全球的價值，當地居民應當意識到，沒有這些項目建設，州和聯邦國家不可能實現預期的可再生能源目標。當然，風能開發商必須繼續解決項目可能導致的諸如房屋價值貶損、噪聲、視覺受阻和野生動物多樣性減少等傳統熱點問題，然而，這些問題提出和解決應該在應對全球氣候變化問題這樣一個更大的戰略框架下進行。

最后，必須明確的一點是，雖然風能選址改革法案為繞過各州風能選址的特別要求提供了一個機會，然而這些條款并不必然違背地方自治法律，目前法院尚未對加快風能發展的規定違反地方自治法律作出判決。而且，聯盟指出加快審批過程，通過選址委員會發放的一個綜合許可證來繞過地方許可程序，并不違反地方自治憲章。如果法案得以通過，肯定會有人批評它侵害了地方自治規則，但對每個爭端的評估都應建立在個案分析的基礎之上。一個需要堅持的基本觀點是，快速審批程序在本質上是不會侵害地方自治權力的。

五、馬薩諸塞州案例的借鑒價值

美國經濟對能源的過分依賴是不爭的事實，化石能源日趨枯竭，為不久的將來提供一個可靠的能源供應，并有效應對氣候變化，新能源開發勢在必行。馬薩諸塞州是發展可再生能源的領導者，但在發展可再生能源的道路上仍然有許多障礙，風能開發是降低對高污染能源依賴的有效舉措之一，也是聯邦政府大力倡導的手段之一。現行陸上和海上風能項目許可審批程序與當前發展需求相當不協調，費用昂貴和時限漫長的狀況應有所改觀，以促進風能產業發展。改革法案是一種有益的嘗試，它通過調整風能選址審批程序，加快風能選址審批速度，堅持對所有項目全面評估，維護了社區參與權利，促進聯邦國家風能開發。這是一個意義重大的立法，它將使全體國民受益，盡管風能選址改革法案兩次提交給立法委會議討論都未能通過，但是類似法案或許在不久將來迅速通過。

我國的風能資源極其豐富，風能儲量達32×108kW，可開發的裝機容量約2.53×108kW，居世界首位。中國風力發電總量在過去的10多年內平均增長率達到40%以上，大大領先于其它可再生能源，并約占世界風電裝機總量的4%。而且，無論是國家還是地方政府層面，未來能源發展戰略規劃中，風能都具有極其重要地位，主要表現在：

一方面需要中央和地方各級政府要增加清潔能源產業發展引導資金，每年在財政預算中安排一定資金作為清潔能源產業發展專項引導資金，重點支持風能、太陽能、潮汛能關鍵領域、薄弱環節發展和提高自主創新能力。

另一方面，也需要我們加強對國外清潔能源專利技術的情報收集與分析工作，把握清潔能源產業發展現狀與趨勢，盡快開展清潔能源技術領域知識產權布局，搶占產業鏈高地，拓展我國清潔能源產業發展空間，助推我國經濟結構調整，發展方式轉變。

與此同時，還要我們各級政府積極行使監管職責，讓清潔能源項目在立項環評論證和審批的全過程更公開、更透明，充分尊重公眾的知情權，取得社會公眾的廣泛理解和支持，全力營造良好的產業發展環境。

然而，當前中國政府在發展清潔能源項目時，卻常常遭到普通公眾的普遍質疑與強烈抵制。對普通老百姓而言，要保護環境，不要“被污染的發展”的呼聲越來越高。今天的中國老百姓，普遍是更重視健康、環境與生活質量的，但與此同時，他們又不是化工方面的專家，普遍缺少對清潔能源項目的了解，不管是最近的廣東江門的核燃料項目還是之前云南昆明、四川成都、浙江寧波的PX項目，幾乎都成為“過街的老鼠”，他們之所以被叫停，（大連的PX項目已經停產并將搬遷），與其歸因于普通民眾的過度焦慮心理，還不與說是因為決策者缺乏足夠的前期主動溝通，從而很難增進了解，促成理解，達成共識。除了本文介紹的美國馬薩諸塞州的風能發電項目的案例之外，加拿大的經驗也是值得借鑒的。加拿大也有類似的PX項目，但是加拿大有非常完備到繁瑣的城市民意征求制度，溫哥華郊區要建個輸油管道，征求了三十多年，市民們還是沒有形成統一的意見。積極關注國際上發達國家規范和助推風能發展的法律和法規，學習和借鑒其立法經驗，為我國風能發展提供科學依據。2012年出臺的《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，已經規定在上項目之前，必須開展社會穩定風險評估分析和論證。這是制度完善的重要一步，但如何進一步細化，還有不少工作要做。要在更大范圍內達成共識，粗放的管理思維早已過時，在高精尖技術保證之下，嚴格的程序保證和充分的溝通是必不可少的[9-12]。

中國需要清潔能源項目，中國也需要適合公眾生存的良好環境，缺少哪一個，“中國夢”都會變遠。因此，我們可以將本文的案例，以及當前中國諸多的PX項目之爭，看作是探索建立中國式清潔能源項目公眾意見征詢機制與溝通機制、公眾參與情形下的環評監督機制和過失追究制度的契機。

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（責任編輯：FZF）

On the Obstructions and Coping Strategies of Renewable Energy Power Development

ZHANG Ying-jie
（Taizhou University，Taizhou Zhejiang 318000，China）

Through the comparative analysis of horizontal and vertical，present the current status and restriction factors of wind energy development in the United States of America Massachusetts.On the basis of introduction of the wind energy development policy evolution in the Massachusetts，point out that the main obstacles in the wind siting bill，pubilc pressure，home rule litigation，then，the author put forward a simplified wind licensing legislation，reframe the public discussion of wind development in Massachusetts，and address the provisions do not necessarily violate home rule.In recent years，China's major energy projects due to public opposition have been called an emergency stop.The main reason is lack of communication enough. The value of the case provides experience for reference on the development of clean energy in China's policy tools.

Renewable energy sources；Wind power；Power resources；Resources in the economy；The energy industry

F206

A

1004-292X（2014）01-0113-05

2013-06-30

2013年浙江省臨海市社科聯委托課題（13YB02）。

張英杰（1979-），女，黑龍江哈爾濱人，博士研究生，研究方向：教育行政管理和科研管理。