中美財政支持科技型中小企業融資比較分析

財政部財政科學研究所 龍小燕 孫 維

中南財經政法大學 胡智煜 金榮學

科技創新已成為經濟增長的重要引擎，科技型企業在蓬勃發展的同時，也面臨著諸多難題，其中科技型中小企業融資難的問題尤為嚴重。許多發達國家運用財政資金扶持科技型中小企業，幫助企業解決融資難的問題。尤其是美國，近年來頒布了系列扶持中小型科技企業的法律制度，如《小企業創新發展法》、《綜合貿易和競爭法》等。我國也不例外，為了幫助企業解決融資難的問題，扶持科技型中小企業發展，采取了系列行之有效的做法，如設立專項基金、提供貸款貼息、扶持中小企業融資擔保機構、支持金融機構成立科技支行和鼓勵創業投資機構等措施。然而，和西方發達國家相比，我國政府在扶持科技型中小企業融資方面還有諸多不足之處。本文擬比較中美兩國政府扶持科技型中小企業融資的主要做法，借鑒美國經驗，提出完善我國政府扶持科技型中小企業融資的對策。

一、中美財政支持科技型中小企業融資現有做法

(一)中國財政支持科技型中小企業融資現有做法。

目前，我國財政支持科技型中小企業融資的主要做法包括以下五個方面:

1.設立專項基金。在基金支持方面，由于科技型中小企業在促進經濟發展中的重要地位，我國財政加大了對科技型中小企業的基金支持力度。針對科技型中小企業設立的基金主要包括:科技型中小企業技術創新基金、國家科技成果轉化引導基金、新興產業創投計劃參股創業投資基金、中小企業國際市場開拓基金、中小企業發展專項基金等。這些基金的資金大多來源于中央財政預算撥款，以無償資助、貸款貼息、資本金投入等方式為科技型中小企業直接提供資金支持，以鼓勵科技型中小企業技術創新以及科技成果轉化。

2.提供貸款貼息?？萍夹椭行∑髽I由于具備“輕資產、重技術、高風險”的自身特點，難以獲得銀行等金融機構貸款。即使少數科技型中小企業能夠獲得貸款，其貸款成本也相對較高。為了降低科技型中小企業融資成本，推動其快速發展，財政通過提供貸款貼息的方式支持其融資。貸款貼息適用范圍是中央或地方政府給科技型中小企業技術改造專項的財政信用資金。在一定年限內，按規定由政府承擔部分或全部的科技型中小企業貸款利息，即科技型中小企業可享受低息或無息貸款優惠。貸款貼息是政府補貼科技型中小企業的重要舉措，政府通過安排息金補貼可充分發揮息金的調節、引導和帶動作用，誘導民間資本投資科技型中小企業，調動科技型中小企業技術研發的積極性。

3.扶持中小企業融資擔保機構。我國中小企業信用擔保行業是在政府扶持下發展起來的，中央財政和地方財政都投入了大量的財政資金支持該行業的發展。目前，資本金規模上億元的中小企業信用擔保機構大多都是國有或國有控股。為了持續支持中小企業信用擔保機構發展，中央財政設立了專項資金，按照“四補一獎”，即資本金補充、保費補貼、業務補助、損失補償和創新獎勵等方式增強中小企業信用擔保(再擔保)機構業務能力，擴大中小企業擔保業務。

4.支持金融機構成立科技支行。科技支行是以科技型中小企業為重點服務對象的金融機構，其業務模式、金融產品與服務模式都有別于普通商業銀行。為鼓勵科技支行給科技型中小企業提供更多、更優質的金融服務，部分地區的財政部門正在積極采取支持措施。政府主要采用以下兩種方式扶持科技支行:(1)無償提供貸款貼息。為鼓勵科技支行按照基準利率給科技型中小企業放貸，財政從科技投入中拿出部分資金給予銀行按照基準利率的一定比例提供貸款貼息。(2)設立信貸風險補償基金。地方政府、擔保公司與科技支行按照一定的池內風險損失補償比例設立信貸風險補償基金，三方共同確定貸款客戶范圍和準入條件，科技支行按照風險補償基金的一定倍數發放貸款，用于定向扶持一批科技型企業。若貸款發生損失，則由風險補償基金承擔償付責任。

5.鼓勵創業投資機構。創業投資機構的投資領域主要集中于通訊、信息技術、新材料、新能源、生物技術和醫藥等高新技術領域，這意味著科技型中小企業是創業投資機構進行風險投資的首選對象。為鼓勵創業投資機構對科技型中小企業進行風險投資，我國政府主要采取了以下兩種方式:一是設立科技型中小企業創業投資引導基金，以階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障等形式支持科技型中小企業自主創新，用于引導創業投資機構向處于初創期的科技型中小企業投資。二是對創業投資機構提供稅收優惠政策，按照相關規定，創業投資機構投資于未上市的中小型高新技術企業，可享受稅收抵扣等優惠政策。

(二)美國財政支持科技型中小企業融資現有做法。

1.設立專項基金。美國十分重視中小企業尤其是高新技術企業的發展，為了鼓勵中小企業技術創新，通過立法形式設立諸多專項基金以支持中小企業的發展。早在1982年，美國就頒布了《小企業創新發展法》，根據該法律規定，研究或開發預算額超過1億美元的聯邦機構要設立小企業革新研究項目，并按照一定比例向中小企業提供資金，用于促進中小企業技術創新，從而推動技術型中小企業發展。1988年，美國《綜合貿易和競爭法》通過了“先進技術計劃”和“制造業發展合作計劃”，該法律要求聯邦政府機構以提供種子基金和研發經費的方式促進中小企業成長。

2.成立政策性機構。美國于1953年成立了專門為中小企業服務的政策性機構——聯邦小企業管理局。小企業管理局主要職能是幫助中小企業籌集發展資金和提供技術支持，并在促進高科技風險投資方面專門設立了中小企業風險投資公司項目，旨在通過支持合格認證的風險投資公司，從而間接支持高科技風險企業的發展。同時，美國小企業管理局為促進中小企業的發展而提供了大量技術服務和市場服務項目，這些項目包括與各州政府、大學以及私營機構在全國合作建立1000多個非營利性的中小企業發展服務中心和384個中小企業志愿人員服務機構，大概有12 400名志愿人員對中小企業的發展提供無償的金融、管理、財務等方面的技術服務。另外，美國聯邦政府還建立了政府采購和支持辦公室，負責保證中小企業在政府采購合同中占有一定的份額。

3.設立多層次融資擔保體系。美國信用擔保機構分為專業信用擔保機構和普通信用擔保機構。專業信用擔保機構包括美國進出口銀行，其主要職能是通過提供優惠的出口信貸條件增加美國商品競爭力進而擴大出口。普通信用擔保機構由美國政府建立，分為全國性、地區性和社區性三個層次的信用擔保體系。全國性信用擔保體系由美國聯邦小企業管理局及其在各地的96個辦公室直接操作，一般通過選擇協作銀行并以直接擔保和授信擔保的方式為企業融資提供信用擔保服務。地方政府成立相應的地方性信用擔保體系，如加州成立了旨在幫助本地區中小企業擴大出口的信用擔保體系，采取政府出資與協作銀行合作的方式，分擔銀行放貸風險，使銀行不僅關注中小企業的現金流量狀況，而且更關注其未來收益，從而幫助中小企業成為銀行穩定的客戶，進而為出口企業提供必要的資金支持。社區性的信用擔保體系主要是為社區內的貧困人口在創辦小企業時提供資金擔保。由于美國聯邦小企業管理局直接建立的全國性信用擔保體系及其協作銀行遍布全美各地，中小企業對社區性擔保體系的需求并不大。

4.低息和稅收優惠引導風險投資。早在1958年美國政府就推出了“小企業投資公司計劃”，該計劃允許部分私營投資公司向小企業管理局借到3倍于自身資產的款項，并享受低息及稅收優惠，從而促進風險投資。20世紀70年代，美國高新技術型中小企業的大規模發展與風險資本的興起有著直接而密切的關系。由于美國風險投資完全建立在市場機制的基礎上，企業創新項目的選擇更具有靈活性，因此，風險投資更青睞于高新技術產業，為高新技術型中小企業的創新活動提供了原始資金。

5.傾斜政府采購政策。通過傾斜政府采購政策以扶持中小企業發展是美國通行做法。美國政府采購支出約占其財政支出的30%，因此，通過增加對中小企業的政府購買是一項有力扶持政策。美國的《小企業法》規定，政府采購合同中的25%要留給小企業。政府針對中小企業的采購傾斜政策主要由美國小企業管理局負責落實，小企業管理局具體負責篩選和管理能夠獲得政府采購合同的小企業。為了使小企業能夠獲得更多的政府采購合同，小企業管理局有權將一些大額合同拆分為小額合同，以供小企業獲取。小企業管理局還為有資格獲得政府采購合同的小企業提供資格證，并且積極推動政府機構和大企業向這些小企業訂貨，為小企業從聯邦政府采購計劃中爭取一定份額的貨物和服務采購合同。

二、中美財政支持科技型中小企業融資的不同之處

(一)在資金支持方式方面，美國多以研究計劃形式進行財政投入，中國多以設立創新基金方式支持企業融資。

美國聯邦政府實行小企業創新研究計劃，該計劃由11個政府部門資助并組織實施，小企業管理局作為協調機構，幫助中小企業參與聯邦研究和開發計劃，目的是支持企業起步或開發階段的創新活動。無償資助對象大多為起步階段的中小企業，這與種子期、初創期中小企業的高風險及價值不確定等密切相關。我國政府則傾向于建立科技型中小企業技術創新基金，以無償資助、貸款貼息、資本金投入等方式對科技型中小企業提供扶持。無償資助主要用于中小企業技術創新過程中產品研究開發及中試階段的必要補助，無償資助還用于支持攜帶科技成果創辦企業的科研人員，以幫助其科技成果順利轉化。貸款貼息一般是按中小企業貸款年利息的50%～100%給予補貼。資本金投入主要用于扶持擁有比較成熟項目的少數企業，以引導其他資本投入為主要目的，數額一般不超過企業注冊資本的20%。

(二)在信用擔保方面，美國已有健全的信用擔保體系，而中國目前的信用擔保體系尚不完善。

從總體上看，美國建立了健全的信用擔保體系扶持中小企業融資，包括全國性、地區性和社區性三個層次，全面覆蓋各區域的中小企業。信用擔保體系由美國小企業管理局全權管理，并針對不同地區不同的經濟發展狀況，為中小企業提供具有針對性的信用擔保服務，確保中小企業得到足夠的資金支持。就信用擔保產品而言，擔保產品的品種比較豐富，包括技術改造貸款、科技開發貸款以及票據貼現等。在擔保期限方面，美國一般是對中小企業的長期貸款進行擔保，且具有世界上最長的擔保期限，達17年之久。從中小企業信用擔保體系分散風險的制度來看，美國由于實行的是部分擔保，一般會由企業、金融機構和擔保機構三方共同分擔風險。我國現有中小企業信用擔保體系比較分散且不完善，信用擔保產品種類較少，擔保對象基本上限于流動資金，在長期貸款擔保方面仍有缺失。同時，擔保期限都較短，一般限于6個月。在我國，如果信用擔保機構和銀行合作的中小企業項目一旦出現不良貸款，會由信用擔保機構追索債權，而造成的風險由信用擔保機構獨自承擔。

(三)在政策性機構方面，美國已建立專門扶持中小企業的政策性機構，而我國的政策性機構在職能范圍和支持力度上有所不及。

從20世紀40年代開始，美國就開始設立扶持中小企業的官方機構，包括隸屬國會的中小企業委員會、隸屬白宮的總統中小企業會議和隸屬聯邦的小企業管理局。其中小企業管理局被賦予依法制定、協調政策、資金支持、創業扶持等職能。小企業管理局在全美設立了近百個區域性和地區性直屬辦公室，聯系著遍布全國各個角落和領域的網絡系統，在協助企業進行再融資、提供有限制的擔保等融資領域做出了巨大貢獻。此外，美國還設立了許多完善的信息機構和系統專門為中小企業提供信息服務，如向出口企業提供重要市場數據的計算機管理系統等。與美國已建立的政策性機構相比，我國政策性機構對中小企業融資支持在職能范圍和扶持力度方面都有所不及。目前，國家開發銀行承擔著對中小企業提供政策性貸款職責，中國進出口銀行則對中國企業的海外投資活動提供融資支持，而現實情況是這兩家銀行無法滿足企業投融資需求。因此，我國政策性機構在現有政策體系下難以滿足科技型中小企業的融資需求。

(四)在政府采購政策方面，美國政府采購的傾斜政策發展成熟，而我國尚處于起步階段。

通過傾斜政府采購政策扶持中小企業發展是美國等西方國家的普遍做法，美國采取的一系列政策措施在促進高新技術發展中起到了舉足輕重的作用。20世紀五六十年代，美國以航天工業和電子工業為代表的新興產業的建立和發展，在很大程度依賴于政府采購政策的支持。如美國半導體和計算機工業發展早期，美國國防部和國家宇航局扮演了需求主體角色，有效地降低了這些產品早期進入市場的風險。而1960年集成電路產品剛問世之時，全部產品由聯邦政府購買。政府采購激勵了高新技術成果的轉化和產業化，直接促進了美國西部硅谷地區和東部128公路沿線高新技術產業群快速發展。我國利用政府采購的傾斜政策扶持中小企業的發展尚處于起步階段。國務院在1999年出臺了《關于加強技術創新發展高科技實現產業化的決定》，該《決定》提出了對科技型中小企業支持的具體要求，即實行政府采購政策，通過預算控制、招投標等形式，引導和鼓勵甚至可以用法規限制政府部門、企事業單位擇優購買國內高新技術及其設備和產品。另外，《中華人民共和國政府采購法》規定:政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展。然而，目前我國還缺乏更具體的操作細則和與之配套的法律、法規。因此，通過傾斜政府采購政策扶持科技型中小企業發展尚未得到有效貫徹和執行，與美國相比，仍存在著較大差距。

(五)在稅收優惠方面，美國有支持科技型中小企業的稅收法律體系，而我國相關的稅收政策還缺乏系統性。

美國頒布針對企業技術創新的稅收優惠法律制度已有較長歷史，并且在經濟發展過程中不斷對其進行完善。其稅收制度有較強系統性，并針對企業技術創新不同階段均有相應的法律制度。美國對小企業生產經營活動全程，尤其是小企業開展科技創新和研發活動、分擔投資風險等方面給予了許多稅收優惠。在所得稅方面，小企業可以選擇適合自己的所得稅納稅方式，美國聯邦政府也在不斷降低小企業的所得稅稅率，1981年《經濟復興法》規定年應稅收入在5萬美元以下的小企業，減按15%的低稅率征收，2006年年底這一稅率又從15%降到10%。美國稅法規定風險投資總額的60%可免繳所得稅，并將風險投資的稅率從1970年的49%下降到目前的20%。在資本利得稅方面，對私人資本投資小企業實行資本利得稅稅收優惠政策，對投入符合一定條件的小企業股本所獲得資本收益實行為期至少5年的5%稅收豁免。在投資稅方面，對營業收入不足500萬美元的小企業實行長期投資稅減免，對向總資產500萬美元以下的小企業投資可享受永久性投資稅減免優惠。相比而言，我國稅收優惠政策缺乏系統性和完整性，稅收優惠只是針對某些企業或者企業創新的某個環節，而不是針對產業和企業技術創新的整個過程，并不能充分調動中小企業技術創新積極性。另外，我國稅收優惠政策主要是針對企業自主開發技術成果轉讓和科研機構以及高等院校的技術轉讓、技術咨詢、技術培訓、技術服務等方面的所得，缺少針對產學研聯合方面的相關稅收優惠政策，這些相關稅收政策需要進一步制訂和完善。

三、美國財政支持科技型中小企業融資對我國的啟示

從美國扶持中小企業發展的政策體系來看，建設和完善全方位的政策扶持和配套體系是其根本特點，在完善立法的同時，多種政策相互結合，多層次提供支持，才能達到最佳效果。而且，美國中小企業政策順應國內外經濟發展環境的變化而調整，并且都以法律法規形式確定下來。近年來，美國重新認識中小企業在創造就業、技術創新等方面做出的貢獻，更加重視中小企業發展并采取了諸多有效的財稅扶持政策。美國針對中小企業財稅扶持政策對我國研究如何扶持科技型中小企業發展有較好的借鑒意義。

(一)完善中小企業信用擔保體系。

美國的信用擔保體系中，聯邦政府和州、縣、市之間職權劃分清楚，分工明確，但是我國目前還未建成完整的信用擔保體系，而且擔保機構普遍較小。根據我國的實際情況，可以考慮采取以下措施完善中小企業信用擔保體系。一是依靠政府的力量盡快建立以中小企業、政府機構、金融機構和中介機構為主體，以信用登記、信用采集、信用評估和信用發布為主要內容的中小企業信用制度。二是政府應鼓勵民間建立和發展社會信用調查評估等中介機構，允許這些機構在以獨立法人身份承擔民事責任的基礎上，對有關用戶有償提供中小企業信用評估成果。三是中小企業本身要重視信用意識的培養，應具有將企業信用作為無形資產經營的理念。除了建立和發展中小企業信用體系以外，政府還有必要積極維護和管理信用秩序，打擊虛假信用，嚴懲騙取信用等信用欺詐行為，對信用信息失真的企業和中介機構一定要根據相關法律加以懲治。

(二)支持金融機構成立科技支行。

在科技創新活動中，科技型中小企業是數量最多、潛力巨大的市場主體，但是最容易面臨融資瓶頸制約，為化解它們在發展過程中普遍面臨的融資難題，亟須改善科技型中小企業的金融服務環境。在信貸融資方面，自2008年以來我國科技支行蓬勃興起，使科技型中小企業擁有了專業化的信貸融資通道。財政支持科技支行的方式應簡便易行，重點發揮引導作用。我國財政對科技支行提供資金支持可以采取貸款貼息和共建風險池模式，尤其是風險池模式，目前受到政府、銀行、企業、擔保機構等各方的普遍歡迎和廣泛認可。無論是貸款貼息還是共建風險池，財政資金的投入管理都較為簡便，而且都有止損線，不會帶來負債等財政風險，因此，這些模式值得推廣。財政資金對科技型中小企業的金融服務支持并不是全方位的，主要是針對市場失靈或缺口部分提供支持，著重發揮引導作用，并實現“四兩撥千斤”的政策效力。

(三)優化財政資金支持的期限和結構。

目前，我國財政對科技型中小企業的資金支持以短期為主，缺乏中長期資金支持，難以滿足科技型中小企業多元化的資金需求，也不利于科技型中小企業的長期投資和穩定經營。在財力可行的條件下，可以適當增加對科技型中小企業的中長期財政資金支持，以滿足科技型中小企業創新所需的多樣化資金支持需求。同時，科技型中小企業不僅需要以直接資助、優惠貸款、擔保貸款等形式為主的債權資金支持，也需要風險投資基金等形式的股權資金支持。因此，需要優化財政資金支持方式的結構，從以債權資金支持為主向增加股權資金支持轉變。

(四)擴大面向科技型中小企業的政府采購。

科技型中小企業成長困難的主要原因之一是產品市場需求不足，從而難以提高規模效益。政府采購政策實質上屬于保護型的扶持政策，我國可借鑒美國的經驗，通過政府采購擴大科技型中小企業的市場份額，從而達到擴大生產、促進發展的目標。政府應當根據國家產業發展方向，確立以政府采購扶持科技型中小企業的具體政策目標，結合科技型中小企業的特點，制定細致的采購傾斜政策。政府可以在采購價格、采購數量和采購標準等方面更多地傾向于科技型中小企業，甚至對一部分需要重點發展的科技型中小企業采取定點、定向和定量采購。在同等條件下，優先購買科技型中小企業產品。我國《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》也規定了面向中小企業采購的預算應當占政府采購項目預算總額的30%以上，預留給小型和微型企業的不能低于60%。出臺相關的政府采購政策暫行辦法是顯著的進步，關鍵是如何設計公開、公平、透明的政策框架，使30%、60%的目標真正落到實處，從而促進中小企業尤其是科技型中小企業的發展。

(五)扶持創業投資機構。

創業投資始終是中小企業尤其是高新技術企業的孵化器和催化劑。美國政府對風險投資的支持遵循市場化原則，并不直接參與風險投資公司具體運作，也不成立國有的風險投資公司，而是以市場競爭為基礎，通過支持風險投資公司發展，從而促進高科技風險企業發展。創業投資機構是為科技型中小企業提供融資服務的重要金融中介，是科技型中小企業成長的搖籃，規范和加快創業投資機構發展是解決科技型中小企業資金緊缺，特別是股權資金缺乏的重要途徑，因此，政府應加強對創業投資機構的政策扶持。通過稅收優惠、啟動基金等政策引導更多的資金投入創業投資機構，不僅有利于科技型中小企業的發展，而且有利于優化社會資金配置，使更多資金進入實體經濟領域，減輕資產價格泡沫壓力。

(六)加大資金支持力度。

美國聯邦政府比較重視運用財政手段來扶持中小企業的發展，而且并非采用單一的財政政策，而是綜合運用多種財政扶持政策來促進中小企業的發展，如設立發展基金、制定稅收優惠政策、傾斜政府采購政策、提供財政補貼等方式。我國也應加大對科技型中小企業的財政扶持，除了采取稅收優惠、政府采購、財政補貼等方式外，建議在財政預算中專門設立中小企業發展基金科目，通過規范資金使用管理辦法和明確資金的使用途徑以保證為中小企業尤其是科技型中小企業提供長期、穩定的財政資金來源。

四、結語

美國對科技型中小企業支持是屬于間接扶持型的政策性金融體系，通過設立完善的信用擔保體系以及建立政策性機構等方式降低科技型中小企業融資難度，改善科技型中小企業的融資環境。在總結美國財政支持企業融資經驗基礎上，結合我國自身特點，建立一個富有效率、充分競爭的金融體系，輔之以必要的政府扶持與引導，是從根本上改善科技型中小企業融資難問題的重要途徑。我國政府在扶持科技型中小企業方面，要充分運用財政收支杠桿工具和政策性金融體系，調動各方主動性和積極性，降低科技型中小企業經營風險可能會給金融機構和社會組織等帶來的風險和損失，培育和扶持科技型中小企業健康成長。

［1］沈迪、李太后:《美國中小企業融資經驗及對我國的啟示》，載于《經濟體制改革》2010年第2期。

［2］尹丹莉:《當前我國財政扶持中小企業融資的政策分析》，載于《中央財經大學學報》2011年第8期。

［3］孟艷:《中小企業信用擔保行業發展及財政支持探討》，載于《經濟縱橫》2013年第16期。

［4］李長江、潘孝珍:《政府財政支持企業技術創新的經濟學闡釋》，載于《數理統計與管理》2010年第1期。

［5］劉棟偉:《財政支持中小企業融資的思考》，載于《北方經濟》2012年第4期。

［6］湖南省財政科學研究所課題組:《完善財政政策體系破解中小企業融資難題》，載于《工作研究》2013年第15期。

［7］成蓉:《美國、日本中小企業融資支持政策的演進》，載于《生產力研究》2011年第7期。

［8］公共財政與中小企業編委會:《公共財政與中小企業》，經濟科學出版社2005年版。