我國(guó)先秦政體形態(tài)變化與分權(quán)財(cái)政體制變遷

中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 王文素 梁長(zhǎng)來

我國(guó)先秦政體形態(tài)變化與分權(quán)財(cái)政體制變遷

中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 王文素 梁長(zhǎng)來

夏商與西周的政體形態(tài)屬于原始聯(lián)邦制，其財(cái)政體制屬于原始分權(quán)型財(cái)政體制，政體形態(tài)和財(cái)政體制相匹配。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各諸侯國(guó)內(nèi)部的改革確立了由分封制演變?yōu)榉饨ㄖ频恼w形態(tài)，逐步建立了中央集權(quán)型的財(cái)政體制。諸侯國(guó)內(nèi)部政體形態(tài)變化和財(cái)政體制的變遷，最終推動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)的政體形態(tài)變化——秦王朝的建立則標(biāo)志著中央集權(quán)型封建專制政體和財(cái)政集權(quán)體制在全國(guó)的建立。先秦歷代的政體形態(tài)變化和財(cái)政體制變革表現(xiàn)出較強(qiáng)的匹配性、同步性和法定性，它給我國(guó)當(dāng)前財(cái)政體制改革提供了很多有益的啟示。我國(guó)當(dāng)前財(cái)政體制改革必須基于我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政體形態(tài)，體現(xiàn)人民意志和維護(hù)人民利益，接受人民監(jiān)督；財(cái)政體制改革必須以法律為保障，健全和完善財(cái)政法制建設(shè)，以法律取代行政規(guī)章，調(diào)整和約束財(cái)政事項(xiàng)和財(cái)政行為；財(cái)政體制改革和政治體制改革應(yīng)同步進(jìn)行，以政治體制改革的制度創(chuàng)新保證財(cái)政體制改革順利進(jìn)行，以財(cái)政體制改革為政治體制改革提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。

先秦時(shí)期；政體；財(cái)政體制；改革

一、夏商與西周的政體形態(tài)變化及其財(cái)政體制變遷

（一）夏商與西周的政體形態(tài)變化。

我國(guó)古籍中曾追記周代以前有夏、商兩代，如《尚書·召誥》：“我不可不監(jiān)于有夏，亦不可不監(jiān)于有殷”；《詩經(jīng)》有“殷監(jiān)不遠(yuǎn)，在夏后之世”的句子；a《十三經(jīng)注疏》，中華書局影印，1983年11月第3次印刷。監(jiān)，同鑒（作者注）。除特別標(biāo)注外，本文引用“十三經(jīng)”資料均采用此版本，下同。《左傳》、《國(guó)語》、《荀子》等著作也多有此說法。近現(xiàn)代對(duì)河南、山西一帶考古發(fā)掘出被認(rèn)為介于龍山晚期和早商文化之間一些文化遺存（約為公元前1900年至公元前1800年），如青銅器中，綱格紋鼎是1987年河南偃師二里頭出土的夏晚期銅器（現(xiàn)藏于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院考古研究所）；另外，20世紀(jì)發(fā)掘的三星堆古遺址約為公元前3000年至公元前1000年共2000年的歷史，被譽(yù)為“長(zhǎng)江文明之源”，與黃河流域一樣，同屬中華文明的母體。出土的眾多青銅器文物證明此時(shí)期凌駕于民眾私權(quán)之上的公政權(quán)已經(jīng)形成。因此，我們姑且尊重先人的稱謂，將那個(gè)時(shí)期的文明稱為夏代。

夏代是我國(guó)后世史籍追憶的最早奴隸制國(guó)家，是由諸多部落和部落聯(lián)盟組成的松散聯(lián)合體。其政體類似一種松散的原始聯(lián)邦制形式，各部落聯(lián)盟對(duì)外遵奉夏王的號(hào)令和調(diào)遣，共同發(fā)起對(duì)其他部落聯(lián)盟的戰(zhàn)爭(zhēng)；對(duì)本部落內(nèi)部事情，各部落則擁有絕對(duì)獨(dú)立的管轄權(quán)限。在這種原始的松散的聯(lián)邦制政體下，夏王和各部落之間在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)方面的聯(lián)合行動(dòng)以及各部落對(duì)本部落內(nèi)部事務(wù)的獨(dú)立管理權(quán)限，則是國(guó)家產(chǎn)生初期對(duì)中央政府和地方政府之間事權(quán)劃分的雛形。

商代甲骨文資料的出土，為研究當(dāng)時(shí)的國(guó)家政權(quán)組成及財(cái)政活動(dòng)提供了強(qiáng)有力的直接證據(jù)。商代的國(guó)家政體形態(tài)同夏代基本一致，也屬于原始聯(lián)邦制，但商王對(duì)方國(guó)部落的統(tǒng)治和影響力要比夏代強(qiáng)化了許多，“葛伯不祀，湯始伐之”，al 《史記·殷本紀(jì)》，中華書局1982年版。除特別標(biāo)注外，本文引用《史記》資料均采用此版本。下同。由此可見一斑。

西周采用“分土封侯”的分封制，《史記》有載“封諸侯，班賜宗彝，作分殷之器物”，bj 《史記·周本紀(jì)》。宗彝，宗廟祭祀用的酒器（作者注）。這實(shí)質(zhì)上也是原始聯(lián)邦制形式。西周封國(guó)基本上有兩種類別：其一，天子家族及其親信所受封的侯國(guó)、伯國(guó)等，“昔武王克殷，成王靖四方，康王息民，并建母弟，以蕃屏周”，c《左傳·昭公》。蕃，同藩（作者注）。“兼制天下，立七十一國(guó)，姬姓獨(dú)居五十三人”，d《荀子·儒效篇》，《四庫全書精編》，中國(guó)文史出版社1999年版。可見西周分封親戚，作為藩國(guó)拱衛(wèi)王室；其二，由附屬于天子勢(shì)力的方國(guó)部落轉(zhuǎn)化而來的屬國(guó)，如西周時(shí)的楚國(guó)即為此例，《史記》有載“楚之先祖出自帝顓頊高陽。高陽者，黃帝之孫，昌意之子也”，ef 《史記·楚世家》。又載“熊繹當(dāng)周成王之時(shí)，舉文、武勤勞之后嗣，而封熊繹於楚蠻，封以子男之田”。f從中央與地方的隸屬關(guān)系方面看，天子對(duì)憑借自身以及作為諸侯的家族親信組成的超強(qiáng)軍事聯(lián)盟實(shí)力，借助爵、祿、予、奪、廢等手段管轄諸侯國(guó)，《周禮》有載“以八柄詔王馭群臣”。g《周禮·天官冢宰》。從地方自身管理權(quán)限而言，諸侯國(guó)不僅可以擁有自己的軍隊(duì)，而且對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政管理、稅收立法與征管、刑罰等均有自主權(quán)。諸侯國(guó)對(duì)天子負(fù)有如下義務(wù)：其一，受天子之委托管理土地與百姓，《孟子》有“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者巡所守也”；h《孟子·梁惠王章句》。其二，受天子調(diào)遣，參與征伐戰(zhàn)事，“天下有道，則禮樂征伐自天子出”。i《論語·季氏》。三代天子與諸侯之間的關(guān)系，可視作中央政府和地方政府之間事權(quán)劃分的雛形；其三，向天子繳納貢賦，以供天子之用，“甸服者祭，侯服者祀，賓服者享，要服者貢，荒服者王”，j可見西周諸侯具有向天子繳納貢賦的義務(wù)。

（二）夏商與西周的財(cái)政體制變遷。

史學(xué)家一般認(rèn)為，國(guó)家產(chǎn)生前即已產(chǎn)生公共需求，但由于還沒有專門從事公共事務(wù)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)和眾多管理人員，財(cái)政收支活動(dòng)并不規(guī)范。國(guó)家政權(quán)產(chǎn)生之后，財(cái)政活動(dòng)日益頻繁、規(guī)范。關(guān)于夏代財(cái)政活動(dòng)的研究，已無當(dāng)時(shí)的史料文獻(xiàn)記載，多數(shù)是根據(jù)后人文獻(xiàn)及考古證據(jù)推測(cè)而來，《史記》中有“自虞、夏時(shí)，貢賦備矣”，k《史記·夏本紀(jì)》。商王紂“厚賦稅以實(shí)鹿臺(tái)之錢，而盈鉅橋之粟”l等描述；西周“以八則治都鄙：……五曰賦貢，以馭其用……，八曰田役，以馭其眾”，m《周禮·天官冢宰》。“以九賦斂財(cái)賄”，“以九式均節(jié)財(cái)用”，“以九貢致邦國(guó)之用”n《周禮·天官冢宰》。等；還有孟子和龍子對(duì)三代貢、助、徹的評(píng)論，o《孟子·滕文公》。記載：“夏后氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹，其實(shí)皆什一也。”都證明了夏、商與周朝均存在財(cái)政活動(dòng)。三代時(shí)期，各方國(guó)部落（西周稱為諸侯國(guó)，作者注）都保留有獨(dú)立的稅收征管權(quán)（周朝前期），自主決定本轄區(qū)內(nèi)的公有財(cái)產(chǎn)來源和財(cái)政收入形式，然后從公有財(cái)產(chǎn)中拿出一部分賓獻(xiàn)給天子，形成天子的中央收入，《左傳》記載：“昔天子班貢，輕重以列，列尊貢重，周之制也。”p《左傳·昭公》。這顯示出三代財(cái)政體制屬于原始的分權(quán)型財(cái)政體制（諸侯國(guó)之間是聯(lián)邦制）。尤其是西周時(shí)期財(cái)政體制的分權(quán)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，中央與地方之間在財(cái)力分配上有了明確的劃分。“百里之國(guó)凡四都，一都之田稅入于王；五十里之國(guó)凡四縣，一縣之田稅入于王；二十五里之國(guó)凡四甸，一甸之田稅入于王”，ab 《周禮·小司徒》。鄭玄注。可見天子從諸侯國(guó)的財(cái)政收入中分走四分之一作為中央財(cái)政收入。其二，諸侯為天子掌管本轄區(qū)內(nèi)的軍、政事務(wù)，以土地上的收獲物作為軍、政管理支出，并負(fù)有為天子提供軍賦的義務(wù)。“六尺為步，步百為畝，畝百為夫，夫三為屋，屋三為井，井十為通，通十為成，成十為終，終十為同，同方百里，同十為封，封十為畿，畿方千里。故丘有戎馬一匹，牛三頭；甸有戎馬四匹，兵車一乘，牛十二頭，甲士三人，步卒七十二人；一同百里，提封萬井，戎馬四百匹，車百乘，此卿大夫釆地之大者，是謂百乘之家；一封三百六十六里，提封十萬井，定出賦六萬四千井，戎馬四千匹，車千乘，此諸侯之大者，謂之千乘之國(guó)。”b當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)來臨，諸侯還要帶領(lǐng)軍隊(duì)和輜重為天子出征。“烽火戲諸侯”的典故也證明了這一制度。其三，天子與諸侯國(guó)之間有轉(zhuǎn)移支付制度。《周禮》載：“若國(guó)札喪，則令賻補(bǔ)之；若國(guó)兇荒，則令赒委之；若因師役，則令槁襘之；若國(guó)有福事，則令慶賀之；若國(guó)有禍害，則令哀吊之”。c《周禮·秋官司寇》。即：當(dāng)諸侯國(guó)發(fā)生瘟疫，財(cái)用不足時(shí)，天子給予補(bǔ)助；當(dāng)諸侯國(guó)發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，天子撥給一定數(shù)量的財(cái)物予以賑濟(jì)；當(dāng)諸侯國(guó)發(fā)生戰(zhàn)事而致國(guó)用不足時(shí)，由各相鄰的諸侯國(guó)提供財(cái)富給予幫助，緩解危難，等等。可見，周朝不僅有天子向諸侯國(guó)的縱向轉(zhuǎn)移支付，還有諸侯國(guó)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

通過三代的政體形態(tài)和財(cái)政體制分析，我們認(rèn)為：三代時(shí)期的原始聯(lián)邦制政體形態(tài)，決定和影響了分權(quán)型的財(cái)政體制。尤其是西周的分封制政體形態(tài)明確劃分了中央政府和地方政府（諸侯方國(guó)）的事權(quán)及財(cái)權(quán)，為保證中央政府統(tǒng)治的穩(wěn)定性，還頒布了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，形成了典型的分權(quán)型財(cái)政體制。至于中央政府與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)是否相匹配，從諸侯國(guó)對(duì)天子僅承擔(dān)戰(zhàn)事和一般性貢獻(xiàn)義務(wù)看，在無長(zhǎng)年戰(zhàn)事的情況下，諸侯國(guó)的財(cái)政支出項(xiàng)目不多，數(shù)量也有限，他們?nèi)粢灾T侯國(guó)的收入滿足其自身生存的需要和管理地方行政事務(wù)的需要，財(cái)力不能說充盈，但也不至于很匱乏。

二、春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的政體形態(tài)變化及其財(cái)政體制變遷

（一）春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的政體形態(tài)變化。

春秋與戰(zhàn)國(guó)時(shí)期是奴隸制向封建制過渡的時(shí)期，其政體形態(tài)也逐步由天子為共主的分封制（諸侯之間為聯(lián)邦制）逐步過渡為諸侯各自獨(dú)立為政的封建政體。與其相對(duì)應(yīng)，分權(quán)型財(cái)政體制也逐步演變?yōu)椋簭谋姸鄠€(gè)諸侯國(guó)之間考察的相對(duì)分權(quán)財(cái)政體制和各諸侯國(guó)內(nèi)部的集權(quán)型財(cái)政體制——諸侯國(guó)王不僅具有獨(dú)立的財(cái)稅征管權(quán)，還有獨(dú)立的財(cái)稅立法權(quán)。東周時(shí)期，周王室勢(shì)力影響日漸衰微，成為名義上的天下共主，各諸侯國(guó)很少遵奉周王的號(hào)令，中央與地方政府的事權(quán)劃分被打破，諸侯割據(jù)稱雄。《史記》載：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止”；d《史記·秦始皇本紀(jì)》。“天子孤弱，號(hào)令不行。諸侯恣行，強(qiáng)陵弱，眾暴寡”。e《史記·平津侯主父列傳》。陵，同凌（作者注）。分封制的奴隸主統(tǒng)治政體逐步瓦解，這種瓦解最先從各諸侯國(guó)內(nèi)部改革引起。

春秋時(shí)期，齊國(guó)任用管仲為相，成功進(jìn)行改革，成就霸主之業(yè)。從改革措施看，齊國(guó)開始重視對(duì)地方政權(quán)的控制，《管子》記載：“分國(guó)以為五鄉(xiāng)，鄉(xiāng)為之師。分鄉(xiāng)以為五州，州為之長(zhǎng)。分州以為十里，里為之尉。分里以為十游，游為之宗”。f《管子·立政》，《四庫全書精編》，中國(guó)文史出版社1999年版。蚤，同早（作者注）。除特別標(biāo)注外，本文引用《管子》資料均采用此版本。下同。為了使百姓安于本業(yè)，勤耕墾，《管子》中有“鄉(xiāng)置師以說道之”g《管子·權(quán)修》。記載：“厚愛利足以親之，明智禮足以教之，上身服以先之，審度量以閑之，鄉(xiāng)置師以說道之，然后申之以憲令，勸之以慶賞，振之以刑罰，故百姓皆說為善，則暴亂之行無由至矣。”一說。這實(shí)際上表明齊國(guó)通過將國(guó)劃分為不同的行政區(qū)域，任命“師”、“長(zhǎng)”、“尉”、“宗”這樣的官吏來管理地方政務(wù)。齊國(guó)只需要控制好官吏的任命，即可控制地方政權(quán)。在分封制下，封國(guó)內(nèi)行政權(quán)甚至軍權(quán)都是高度自治的。而在層級(jí)制下，軍權(quán)直接受控于中央，地方政權(quán)事務(wù)則通過中央政權(quán)委派的地方官吏予以控制。相比于分封制，層級(jí)制下中央集權(quán)程度要高很多。這樣的層級(jí)制，實(shí)際上就是封建社會(huì)時(shí)期郡縣制的雛形。而到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，吳起在楚國(guó)變法，“明法審令，捐不急之官，廢公族疏遠(yuǎn)者，以撫養(yǎng)戰(zhàn)斗之士”，a《史記·孫子吳起列傳》。實(shí)際上也是廢除世襲的分封制，強(qiáng)化中央對(duì)地方政權(quán)、財(cái)權(quán)以及軍權(quán)的控制，以實(shí)現(xiàn)楚國(guó)爭(zhēng)霸事業(yè)。

從春秋時(shí)期的齊國(guó)、晉國(guó)、魯國(guó)的改革以及戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的魏國(guó)、楚國(guó)、秦國(guó)的改革，我們可以發(fā)現(xiàn)諸侯國(guó)政體由世襲分封制（諸侯國(guó)之間是聯(lián)邦制）演變?yōu)榉饨ㄖ醒爰瘷?quán)制度的變遷路徑。這些諸侯國(guó)的改革雖然各有不同，但也有其共同特點(diǎn)：

提水灌溉的末級(jí)渠系水價(jià)：末級(jí)渠系水價(jià)=（管理費(fèi)用+配水人員勞務(wù)費(fèi)+維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用+泵站運(yùn)行成本費(fèi)）/終端供水量

第一，改革的目的均是為了爭(zhēng)霸權(quán)和在列國(guó)中建立以自己為核心的統(tǒng)治體系。春秋前期列國(guó)爭(zhēng)霸主要是諸侯大國(guó)間的彼此爭(zhēng)霸以及大國(guó)兼并小國(guó)，這種斗爭(zhēng)和兼并實(shí)質(zhì)上是為了建立以自己為核心的統(tǒng)治體系，“平王之時(shí)，周室衰微，諸侯強(qiáng)并弱，齊、楚、秦、晉始大，政由方伯”，b《史記·周本紀(jì)》。因此，孟子認(rèn)為“春秋無義戰(zhàn)”；c《孟子·心章句》。而春秋晚期及戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，爭(zhēng)霸形式演變?yōu)榍浯蠓驅(qū)?quán)和卿大夫之間的相互兼并，這一時(shí)期的世襲諸侯逐漸被新興的地主階級(jí)即卿大夫階級(jí)取代。以齊國(guó)為例，“（簡(jiǎn)公四年夏五月）甲午，田常弒簡(jiǎn)公于袪州。田常乃立簡(jiǎn)公弟驁，是為（齊）平公”，de 《史記·齊太公世家》。“二十六年，康公卒，呂氏遂絕其祀。田氏卒有齊國(guó)，為齊威王，強(qiáng)於天下”。e再如晉國(guó)，“（晉）靜公二年，魏武侯、韓哀侯、趙敬侯滅晉后而三分其地”。f《史記·晉世家》。卿大夫之間的斗爭(zhēng)與兼并，仍然是為了建立以自己為核心的統(tǒng)治體系。

第二，春秋初期改革的主要內(nèi)容均是逐步消除世襲分封制存在的物質(zhì)基礎(chǔ)——井田制，建立起封建君主制的物質(zhì)基礎(chǔ)——私田制。齊國(guó)打破井田制，將公田直接均分給農(nóng)戶去種，并讓其自行經(jīng)營(yíng)，《管子》有載“均地分力，使民知時(shí)也，民乃知時(shí)日之蚤晏，日月之不足，饑寒之至于身也；是故夜寢蚤起，父子兄弟，不忘其功。為而不倦，民不憚勞苦”。g《管子·乘馬》。晉國(guó)“作爰田”制度也是將公田無償分給國(guó)人，供其使用，承認(rèn)了土地私有。魯國(guó)“初稅畝”制度改革，不僅承認(rèn)了土地私有制，而且允許其自由轉(zhuǎn)讓或出售。這些改革都沉重地打擊了奴隸主分封制國(guó)家存在的物質(zhì)基礎(chǔ)——井田制，逐步建立起私田制。

第三，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期改革的主要內(nèi)容是打通新興地主階級(jí)政治地位晉升的通道，鞏固地主階級(jí)的政權(quán)。魏國(guó)改革廢除了奴隸社會(huì)盛行的“世卿世祿”制度，建立起“食有勞而祿有功，使有能而賞必行”h《說苑·政理》，《四庫全書精編》，中國(guó)文史出版社1999年版。的新型制度，使得地主階級(jí)可以憑借戰(zhàn)功實(shí)行政治地位的提升；公布《法經(jīng)》為地主階級(jí)崛起創(chuàng)造條件。楚國(guó)則從削奪公室貴族政治特權(quán)的改革舉措入手，“廢公族疏遠(yuǎn)者，以撫養(yǎng)戰(zhàn)斗之士”。i《史記·孫子吳起列傳》。這些舉措也是為實(shí)現(xiàn)楚國(guó)地主階級(jí)政治地位的提升。秦國(guó)起用商鞅進(jìn)行變法，徹底廢除井田制，廢除舊有的宗室貴族世代食祿制度，實(shí)行依軍功賞田宅和“制土分民”制度，頒布一系列法律法令，不僅瓦解了秦國(guó)奴隸制存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，還打通了新型地主階級(jí)政治地位晉升的路徑，使得秦國(guó)國(guó)力不斷提升。

經(jīng)過各諸侯國(guó)前赴后繼的改革，在各諸侯國(guó)內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)了終結(jié)世襲分封制的奴隸主階級(jí)統(tǒng)治，開啟了新型地主階級(jí)封建君主統(tǒng)治的新政體形態(tài)。孕育于諸侯國(guó)內(nèi)部的這種政治體制的改革，最終打破了奴隸社會(huì)所保留到最后的這根稻草標(biāo)志——東周王室名義上的統(tǒng)治地位。由此而言，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期是由分封制政體形態(tài)向封建中央集權(quán)政體形態(tài)過渡的時(shí)期，封建中央集權(quán)政體形態(tài)先從各諸侯國(guó)內(nèi)部逐步建立起來，然后由于秦統(tǒng)一六國(guó)而演變?yōu)槿珖?guó)統(tǒng)一的封建集權(quán)政體形態(tài)。

（二）春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的財(cái)政體制變遷。

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各諸侯國(guó)的政治體制改革同時(shí)伴隨著財(cái)政體制變遷，這些財(cái)政體制的改革是為適應(yīng)政治形勢(shì)變化的需要和保障政治體制變革走向成功的重要舉措。從各諸侯國(guó)改革措施來看，它們所蘊(yùn)含的共同特征包括：

第一，諸侯國(guó)財(cái)政體制改革的主要目的是為爭(zhēng)霸籌集更多財(cái)力資源，如，司馬遷就認(rèn)為“管仲既用，任政于齊，齊桓公以霸，九合諸侯，一匡天下，管仲之謀也”。ad 《史記·管晏列傳》。無論是春期時(shí)期的齊國(guó)、楚國(guó)，還是戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的魏國(guó)、秦國(guó)等，它們的財(cái)政制度方面的改革主要是為確保實(shí)現(xiàn)霸主地位而籌集更多的物質(zhì)保障，即籌集更多的軍費(fèi)、軍用物資和士兵。沒有雄厚的國(guó)家財(cái)政物資保障，是實(shí)現(xiàn)不了爭(zhēng)霸宏圖的。以齊國(guó)為例，管仲在齊國(guó)的改革措施中，雖然也有輕征薄賦、重視民生之舉措，但其根本目的還是強(qiáng)化國(guó)家實(shí)力，實(shí)現(xiàn)齊國(guó)爭(zhēng)當(dāng)霸主的目標(biāo)。“王霸之君，去其所以強(qiáng)求，廢其所慮而請(qǐng)，故天下樂從也”，b《管子·國(guó)蓄》。從另一角度來看，他的改革措施實(shí)際上就是通過薄賦斂以固稅基，從而為國(guó)家?guī)砀嘭?cái)政收入，也是財(cái)政集權(quán)的表現(xiàn)。而魏國(guó)、楚國(guó)的廢除井田制，鼓勵(lì)民眾墾荒，以“盡地力之教”，c《漢書·食貨志》。實(shí)質(zhì)上也是為國(guó)家籌集更多財(cái)政收入的舉措。因此，從春秋至戰(zhàn)國(guó)，各諸侯國(guó)的改革實(shí)質(zhì)上也是財(cái)政集權(quán)的一個(gè)過程。史實(shí)也證明，春秋時(shí)期的齊國(guó)、楚國(guó)、晉國(guó)等霸主和戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的魏國(guó)、楚國(guó)、秦國(guó)等霸主，都是因?yàn)閲?guó)家財(cái)政實(shí)力雄厚而軍事力量雄厚，才幫助其實(shí)行霸主基業(yè)，而一旦國(guó)力衰弱，其霸主地位立即被其他強(qiáng)國(guó)所取代。

第二，諸侯國(guó)財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容是用集權(quán)型財(cái)政體制取代分權(quán)型財(cái)政體制。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期變法的各國(guó)，盡管變法措施不同，但它們都是在試圖強(qiáng)化君主（即代表新興地主階級(jí)利益的國(guó)君）對(duì)國(guó)家的控制力度，所以稅收立法權(quán)和征管權(quán)逐步集中于君主手中，世襲的公族宗室的免稅特權(quán)逐步被廢除，財(cái)政集權(quán)程度逐步提高。財(cái)政集權(quán)與行政集權(quán)、軍事集權(quán)同步進(jìn)行。“管仲既任政相齊……通貨積財(cái)，富國(guó)強(qiáng)兵”，d可證明此點(diǎn)。

第三，諸侯國(guó)除加強(qiáng)對(duì)賦稅的征管外，多數(shù)還推行官營(yíng)制度和國(guó)家調(diào)控制度，以增加財(cái)政收入。例如，春秋時(shí)期的齊國(guó)“官山海”政策，e對(duì)鹽、鐵實(shí)行專營(yíng)專賣制度；戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的魏國(guó)采取穩(wěn)定糧價(jià)的“平糴”政策；等等。

通過對(duì)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期政體形態(tài)變化和財(cái)政體制變遷的研究，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，從東周王室角度來看，世襲分封制的政體形式只是名義上存在，與之對(duì)應(yīng)的周天子與諸侯國(guó)之間的分權(quán)型財(cái)政體制也名存實(shí)亡；第二，從各諸侯國(guó)來看，世襲分封制的政體形態(tài)已經(jīng)消亡，新興地主階級(jí)統(tǒng)治的君主專制政體形態(tài)建立，與之相對(duì)應(yīng)，以“天子”為中心的地方領(lǐng)主分權(quán)的財(cái)政管理體制逐漸被以郡縣制為基礎(chǔ)的集權(quán)財(cái)政管理體制所取代。可見，政體形態(tài)變化和財(cái)政體制變遷依舊存在著直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

三、先秦時(shí)期政體形態(tài)變化與財(cái)政體制變遷的基本特征

（一）政體形態(tài)與財(cái)政體制之間相互對(duì)應(yīng)。

在夏商、西周時(shí)期，政體形態(tài)上采取的是原始聯(lián)邦制，各部落方國(guó)在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)方面共同遵守天子號(hào)令，而在部落方國(guó)內(nèi)部事務(wù)管理上保持獨(dú)立。這種原始聯(lián)邦制的政體形態(tài)決定了原始的分權(quán)財(cái)政體制。各部落方國(guó)在獲取本部落或本國(guó)的財(cái)政收入后，僅按天子的要求定期或不定期將其中一部分財(cái)政收入上繳給天子，其余財(cái)政收入供本部落或本國(guó)使用，這是典型的分權(quán)財(cái)政體制。同樣，在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)為實(shí)現(xiàn)霸主事業(yè)，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行變法，政治上強(qiáng)化中央集權(quán)，通過輕征薄斂紓民困以寬稅基，進(jìn)而集聚財(cái)力，實(shí)質(zhì)上就孕育著財(cái)政集權(quán)。因此，從先秦時(shí)期來看，政體形態(tài)和財(cái)政體制之間是相互對(duì)應(yīng)的，原始聯(lián)邦型政體決定了原始分權(quán)型財(cái)政體制，封建中央集權(quán)政體決定了財(cái)政集權(quán)體制。

（二）政體變革與財(cái)政體制變革同步進(jìn)行。

從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期變法的齊、楚、魏、秦等國(guó)來看，在政治體制改革的同時(shí)，必定進(jìn)行著財(cái)政體制變革。這是因?yàn)橐环矫尕?cái)政是政治的物質(zhì)保障，政治體制改革必然要求財(cái)政體制變革提供相應(yīng)的財(cái)力保障，另一方面財(cái)政是政治的重要組成部分，財(cái)政體制變革是政治體制變革的重要內(nèi)容。如果政治體制變革與財(cái)政體制變革不同步進(jìn)行，最終必然會(huì)導(dǎo)致改革的失敗。以春秋時(shí)期魯國(guó)改革為例，公元前594年，魯國(guó)開始廢井田制，推行“初稅畝”，從律法上承認(rèn)了土地私有制，為實(shí)現(xiàn)封建土地私有制奠定了基礎(chǔ)。然而，魯國(guó)的政治體制改革并沒有同時(shí)開展，國(guó)內(nèi)分封的卿大夫?qū)?quán)現(xiàn)象并未改觀，這使得魯國(guó)始終未能獲得霸主地位，最終出現(xiàn)“三桓亂魯”。這證明了政治體制改革和財(cái)政體制改革的不同步，必將導(dǎo)致國(guó)內(nèi)政治混亂，弊政叢生。

（三）政治改革和財(cái)政體制變革必須以律法給予保障。

在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，齊、魏、楚、秦等國(guó)的變革，有一個(gè)顯著的共同之處，就是頒布律法以保證改革的順利推進(jìn)。《管子》有“法制不議，則民不相私”，a《管子·法禁》。“凡君國(guó)之重器，莫重于令”。b《管子·重令》。李悝為保證在魏國(guó)改革的成功，頒布了《法經(jīng)》，以法規(guī)范民眾行為。商鞅為推動(dòng)秦國(guó)改革，將李悝的《法經(jīng)》帶至秦國(guó)，并以其為參照，制訂了《秦律》。這都表明政治改革和財(cái)政體制改革，除了獲得國(guó)君的支持外，還要依賴于律法，以律法保障改革的推行。盡管彼時(shí)律法制度多數(shù)是國(guó)君和少數(shù)公卿意志的體現(xiàn)，但它在規(guī)范下層官僚和百姓行為，以保證國(guó)君意志和改革措施被下層官僚和百姓遵奉方面，發(fā)揮了重大作用。律法也可以被看做是推行中央集權(quán)政體的有效手段。

四、先秦時(shí)期政體形態(tài)變化和財(cái)政體制變遷對(duì)當(dāng)前財(cái)政體制改革的啟示

（一）財(cái)政體制要與政體形態(tài)相匹配。

先秦時(shí)期的原始分權(quán)型財(cái)政體制與原始聯(lián)邦制政體相匹配，各諸侯國(guó)逐步建立的財(cái)政集權(quán)體制與其逐步建立的封建中央集權(quán)政體相匹配。我國(guó)當(dāng)前所要建立的財(cái)政體制，也必然要與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政體形態(tài)相匹配。人民代表大會(huì)制度界定了我國(guó)的政權(quán)組織形式和基本政治體制，它宣告我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，代表人民行使立法權(quán)、行政權(quán)及相應(yīng)的治理權(quán)限。而財(cái)政體制作為政治體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其改革除了必須由人民代表大會(huì)決定，重視發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的積極性和作用，使人民享受行使參與治國(guó)的權(quán)力——通過人民代表伸張本地區(qū)人民的公共訴求；還要保證財(cái)政體制改革符合廣大人民利益——賦予各級(jí)政府向所轄范圍人民提供相應(yīng)公共產(chǎn)品的財(cái)力。

（二）財(cái)政體制改革需要政治體制改革提供制度保障。

財(cái)政既是政治的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是政治的重要內(nèi)容。先秦時(shí)期各諸侯國(guó)的改革，充分地表明了財(cái)政體制改革必須與政治體制改革同步進(jìn)行，需要政治體制改革為財(cái)政體制改革提供制度保障。各個(gè)諸侯國(guó)的財(cái)政體制改革與政治體制改革相得益彰，保障了諸侯國(guó)對(duì)內(nèi)圖強(qiáng)，對(duì)外擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)政治、軍事和經(jīng)濟(jì)需要。我國(guó)當(dāng)前財(cái)政體制改革的核心是處理好中央政府與地方政府的關(guān)系，尤其是要?jiǎng)澐智宄咴谥С鲐?zé)任和財(cái)力方面的匹配責(zé)任，這不僅僅只是財(cái)政問題，更是政治問題。中央和地方在支出責(zé)任方面的劃分，不僅要充分保障地方政府在地方事務(wù)方面的自主性和責(zé)任匹配性，還要充分保障中央政府在調(diào)節(jié)地方差距和協(xié)調(diào)跨區(qū)域公共事務(wù)的調(diào)控能力，這就需要我國(guó)充分發(fā)揮智慧，對(duì)政治體制進(jìn)行大膽改革。總之，財(cái)政體制改革需要依賴于政治體制改革，由政治體制改革提供制度保障，財(cái)政體制改革才能獲得成功。

（三）財(cái)政體制改革需要法律體系予以支持。

先秦時(shí)期各諸侯國(guó)的改革，也表明改革必定會(huì)觸動(dòng)既得利益集團(tuán)的利益，僅僅依靠賢明的國(guó)君還不足以保障改革成功，更需要配套的法律體系對(duì)改革予以支持，只有法治觀念深入人心了，改革的成果才能被堅(jiān)持下來。魏國(guó)李悝變法、楚國(guó)吳起變法，雖然都重視了律法作用，但法治觀念未被國(guó)人所認(rèn)可和堅(jiān)持，最終導(dǎo)致國(guó)君亡、變法成果被推翻。而秦國(guó)商鞅變法，律法觀念深入人心，最終國(guó)君亡、商鞅被車裂，但變法成果卻被繼承下來。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制改革更多的是缺乏法律支持，多數(shù)改革辦法是以政府文件和行政制度的形式公布實(shí)施的，而這些政府文件和行政制度一方面在權(quán)威和穩(wěn)定性方面不如法律，另一方面他們?nèi)菀资苄姓组L(zhǎng)個(gè)人偏好影響。所以通過立法機(jī)關(guān)完善財(cái)政立法，將財(cái)政體制改革納入法治軌道，不僅可以保障財(cái)政體制改革順利推行，還可以法律形式保障改革成果被堅(jiān)持和繼承下去，不至于形成“人走政息”局面。

（四）財(cái)政體制改革需要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。

夏商與西周之所以采取原始聯(lián)邦制政體和原始分權(quán)制財(cái)政體制，而春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各諸侯國(guó)之所以積極推動(dòng)封建中央集權(quán)的政治體制和財(cái)政體制改革，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展需要和生產(chǎn)力發(fā)展水平在不斷變化。同樣，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各諸侯國(guó)為什么不繼續(xù)堅(jiān)持夏商與西周時(shí)期的政治體制和財(cái)政體制，也是因?yàn)殍F質(zhì)農(nóng)具的廣泛使用，使生產(chǎn)力得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，土地私有制逐步確立。以新興地主階級(jí)為主體的政治體制（諸侯國(guó)強(qiáng)權(quán)制取代天子分封制）和財(cái)政體制（履畝而稅為財(cái)政收入主要形式和以軍事支出為公共支出主要內(nèi)容）必然代替建立在土地公有制基礎(chǔ)上的政治體制和財(cái)政體制。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要素市場(chǎng)、商品市場(chǎng)以及國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況，都與1994年時(shí)發(fā)生了更大的變化，這也就要求我們的財(cái)政體制必須繼續(xù)深化改革，建立起新的適應(yīng)于當(dāng)前及未來發(fā)展實(shí)際的財(cái)政體制。

當(dāng)然，這里還需要說明一點(diǎn)：有學(xué)者稱中國(guó)自古以來就不存在財(cái)政分權(quán)，中國(guó)社會(huì)發(fā)展和中國(guó)文化的特點(diǎn)決定了我們只適合采用財(cái)政集權(quán)體制。筆者不同意這個(gè)觀點(diǎn)。我們反對(duì)在當(dāng)前階段建立財(cái)政集權(quán)體制，但我們更認(rèn)為：建立什么樣的財(cái)政體制，不應(yīng)取決于人為主觀意識(shí)，而是需要建立其與社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的財(cái)政體制。我們的闡述證明：中國(guó)歷史上存在過財(cái)政分權(quán)——夏商與西周時(shí)期的原始財(cái)政分權(quán)體制，就維持了千年之久。

（五）財(cái)政體制改革需要廣大人民的積極參與和支持。

先秦時(shí)期各諸侯國(guó)改革，都十分重視普通百姓的參與，因?yàn)樨?cái)政收入歸根結(jié)底來源于普通百姓的物質(zhì)生產(chǎn)。以秦國(guó)變法為例，商鞅在變法之初，首先要取信于百姓，讓百姓相信國(guó)家頒布的律法制度言而有信，必須遵守。當(dāng)這種觀念深入人心了，才能使得百姓遵守律法，以律法來規(guī)范自己的行為。同樣，管仲在齊國(guó)的改革，也十分重視普通百姓的參與，通過各種措施激勵(lì)百姓安居樂業(yè)，積極參與各行各業(yè)的物質(zhì)生產(chǎn)，創(chuàng)造財(cái)富，與此同時(shí)也為國(guó)家創(chuàng)造財(cái)政收入。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制改革需要以保障廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，吸收廣大人民的智慧，取得廣大人民的支持。這就意味著，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制改革要陽光化，要認(rèn)真聽取人民群眾的意見和建議，要認(rèn)真接受人民群眾的監(jiān)督。只有讓人民群眾認(rèn)識(shí)到財(cái)政體制改革最終將維護(hù)大眾利益，人民群眾才會(huì)支持和積極參與，政府才會(huì)得到廣泛擁護(hù)和認(rèn)可。

[1] 《十三經(jīng)注疏》中華書局影印，1983年11月第3次印刷。

[2] [漢]司馬遷：《史記》，中華書局1982年版。

[3] [漢]班固:《漢書》，中華書局1960年版。

[4] [宋]范曄：《后漢書》，中華書局1964年版。

[5] [清]王先謙：《荀子集解》，中華書局2010年版。

[6] 齊豫生：《四庫全書精編》，中國(guó)文史出版社1999年版。

[7] 王子英、孫翊剛、門志：《中國(guó)歷代食貨志匯編簡(jiǎn)注》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版。

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