激勵生態產業發展的公共政策及制度評價

文/楊靜雯

一、生態政策綜述

（一）國外生態政策

1.國外生態政策法規。美國實行了NPDES（Na?tional Pollutant Discharge Elimination System，美國國家污染物排放削減）許可證制度，該制度規定了排放限值，準許排放有限數量的污染物，同時規定了持證人的義務以便符合先前制定的水質標準。英國在過去的幾十年中陸續制定了一系列廢物管理的法律法規，如污染控制法（1974年）、污染控制法（修正案）（1989年）、環境保護法（1990年）、可控廢物管理規定（運送登記和車輛查封）（1991年）、廢物許可證管理規定（修正）（1994年）、特別廢物管理規定（1996年）、生產者責任義務（包裝廢物）管理規定（1997年）、包裝廢物管理規定（1998年）、廢物減量法（1998年）、污染防治法（1999年）、家庭生活垃圾再循環法令（2003年）等。這些法律法規的頒布和實施使英國廢物管理現狀得到了較大改善。英國從2005年起實施了一個廢物減量和回收利用的新規劃，在這個規劃中提出了廢物減少量和回收利用的階段性目標，其核心是拓寬廢物再利用渠道以及為廢物再生掃除一切障礙，尤其為廢棄的建筑材料、有機垃圾、玻璃、金屬、塑料和紙張制定了資源回收利用以及資源再生的目標。德國嚴格控制碳排放量，按照相關法律法規要求每個企業按照標準核實機器設備排放二氧化碳的情況，對于排放量超標的設備，生產企業在與聯邦環保局達成協議的基礎上，經審核才能取得排放權并要進行排放交易。德國還采取“燃油稅”附加的方式收取“生態稅”，這樣既節約了能源，又提高了能源利用率，起到了保護環境與氣候的作用。日本在《環境白皮書》中提出“最適量生產，最適量消費，最小量廢棄”的經濟模式，要求企業按這一模式開發環保產品。日本通過降低能耗，提高廢物再利用率來實現減少排污的環保要求。日本實行了垃圾分類、綠色產品和清潔生產的政策，為了防治空氣污染，日本還采用了超高煙囪與大型集塵器，使空氣質量得到明顯改善。韓國在改善環境和水質量方面，建立了預警政策和整體污染管理體系，還設立了緩沖區并訂立了土地購買、使用水源收費系統的一些規定來降低污染源，制定并實施了嚴格的水質污染總量管理制度和河流健康評估制度。韓國還在2002年對《資源節約與循環利用法》進行了修訂，對一次性用品進行了明確定義并對其使用進行了嚴格規定，旅館和浴場不得免費提供牙刷、洗發水、浴液等一次性用品，并對違反此項規定者進行嚴厲的處罰。巴西國家環保部門從環境保護的角度，關閉資源枯竭礦山，定期對關閉礦山的企業進行檢查，如果發現環境治理問題會給企業下達整改通知書，若整改后仍不符合要求，會對企業進行相應的罰款。墨西哥成立了生態環境、自然資源和漁業部，加強對自然資源和環境的管理和監督，在各大城市建立了環保監測機構和監測網，以監督和檢查環保問題。

2.境外的環境稅收制度。環境稅作為有效解決環境問題的措施，已經陸續被諸多注重環保的國家所推行，它們不僅將環境稅引入當前稅收制度中，而且征稅范圍已涉及到水、資源、大氣、生活環境等方面，形成了較為完善的環境稅制。

境外環境稅收以能源稅為主，稅收種類呈現多樣化趨勢。目前很多發達國家（地區）已經開始征收環境稅，發達國家（地區）的綠色稅種大體可以分為廢氣稅（Exhaust gas tax）、水污染稅（Water pollution tax）、噪聲稅（Noise tax）、固體廢物稅（Solid waste tax）、垃圾稅（Garbage tax）。例如，德國開征了土壤保護稅、石油產品稅、廢水稅、廢油稅、自然保護法上的平衡稅等；丹麥開征了原油稅、二氧化碳稅等；美國則相繼開征了碳稅、二氧化硫稅、資源枯竭稅等；荷蘭也征收了環境稅，如燃料稅、能源調節稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等；加拿大對一次性固體飲料容器征費并收取押金，為減少空氣污染，政府規定購買空調時消費者必須交一部分額外的環境稅；愛爾蘭政府為遏制塑料購物袋的過度使用，減少白色污染，對每一個塑料購物袋征收一定量的稅。中國香港特別行政區環境保護署于2007年5月公布塑料袋稅建議方案。方案提出，為保護環境，減少塑料袋的使用量，香港政府擬開征購物塑料袋稅。印度尼西亞政府宣布已批準了一項針對低價、低排放轎車的免稅政策。目前，環境稅收在經濟合作發展組織（Organization for Economic Co-operation and Devel?opment英文縮寫OECD）國家①已經比較成熟，很多國家都開征了空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅等，并把這些收入專項用于生態環境的保護工作，使稅收在生態環境的保護中發揮了巨大作用。

3.國外的生態補償制度。美國制定了生態補償制度并把該項制度滲透在各行業單行法里。他們認為，農業是影響生態環境保護最重要的因素之一，其農業法案大部分內容是就生態環境保護問題對農業的資金補償規定。瑞典《森林法》規定，如果某地林地被劃歸為自然保護區，那么該林地所有者的經濟損失由國家給予充分補償。日本《森林法》也規定，國家對被劃歸為保安林的所有者給予適當補償，同時要求保安林的受益團體以及個人承擔一部分補償費用。法國、哥倫比亞、芬蘭等國家也有類似的規定。法國政府還對國有和集體林經營所產生的利潤免除稅費，并對私有林經營者實行各種財政優惠政策。

美、英、德三國建立了礦區的補償保證金制度。如1977年美國國會通過并頒布了第一部全國性礦區生態系統修復性法規——《露天采礦管理與（環境）修復法》，礦區一旦出現生態破壞，一律實行“誰破壞，誰恢復”的原則。采礦企業每開采一噸煤，需要繳納一定數量的廢棄老礦區土地復墾基金，用于老礦區土地的恢復和復墾。

國外一些國家建立了農業政策中的生態補償制度。如瑞士在1992年修訂了《聯邦農業法》，對農業發展提供財政補償，將生態保護的費用支付問題綜合納入全面稅收改革計劃，并規定各類新舊補貼都不得與生態環境保護的目標相沖突；美國政府1956年推行了保護性退耕計劃，引導農民把退耕土地用于土壤保護工作，1965年又實施了有償轉耕計劃，進一步細化了退耕的生態補貼。

國外生態補償大致可以分為以下三類：①政府作為惟一補償主體模式；②政府主導模式；③市場化運作模式。在國外，政府購買模式仍是世界各國支付生態補償的主要方式。例如，法國、馬來西亞的林業基金中，國家財政撥款占有很大的比重。德國政府仍然是生態效益的最大“購買者”，德國易北河流域生態補償，就是典型的政府購買環境服務模式的生態補償案例。但美國、法國、巴西等國的經驗也表明，盡管政府是生態效益的主要購買者，市場競爭機制仍然可以在生態補償中發揮重要作用。法國畢雷礦泉水公司為保持水質付費的生態補償實踐就是市場模式下生態補償的典型案例。因此，政府完全可以利用市場手段和經濟激勵政策來提高生態效益。

（二）國內生態政策

1.中國生態方面的政策法規。中國環保部開展了生態紅線劃定試點工作，著重對位于內蒙古、江西、廣西、湖北境內的國家重要生態功能區、生態環境敏感區、脆弱區等區域劃出了生態紅線，初步完成了試點省域生態紅線劃定方案。在“十二五”規劃中，強調要加強生態保護建設，堅持保護優先和自然恢復為主，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。完善污染物排放許可制度，實行企事業單位污染物排放總量控制制度，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度并依法追究刑事責任。

中國西藏加快實施《西藏生態安全屏障保護與建設規劃》，重點抓好大江大河源頭區、草原、濕地、天然林以及生物多樣性保護，確保西藏環境優美。加大植樹造林、封山育林力度，實施防護林體系建設、重點區域生態公益林建設工程。鞏固和發展退耕還林、退牧還草成果，繼續推進礦山地區生態恢復和地質災害防治、小流域綜合整治等工程。加強自然保護區的規范化建設和管理，強化對西藏高原典型生態系統和野生動植物的保護，積極穩妥推進生態搬遷。按照綠色發展、循環發展、低碳發展的要求，大力發展高原特色生態農牧業，加快無公害產品、綠色食品和有機食品生產基地的建設；大力發展太陽能、風能等清潔可再生能源；把生態文明理念融入到旅游開發的全過程，大力發展生態旅游。

云南省針對生態環境脆弱地區也采取了相應措施。由于西雙版納生態環境的地位十分重要，生態環境保護的任務較重，省財政在生態轉移支付中給予重點傾斜，加之當地州、縣對轉移支付資金的有效利用，使得全州生物多樣性得到有效保護。

2.中國的生態環境稅收制度。1984年中國開征了資源稅，但當時只針對開采天然氣、石油、煤炭的企業開征。1994年中國對原有資源稅進行了改革，形成了現行的資源稅，由超額利潤征稅改為按礦產品銷售量征稅，并把征稅范圍擴大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。2003年以來中國陸續提高了一些省市的煤炭資源稅的單位稅額，授權部分省市礦大資源稅的征收范圍，如2006年開征了被稱作“石油暴利稅”的石油特別收益金等。在增值稅方面，中國對可再生能源開發、建筑節能、能源綜合利用等方面給予稅收優惠。在消費稅方面對使用清潔能源、小排量汽車等給予稅收優惠，將耗費資源的產品納入消費稅征收范圍。中國還將木制一次性筷子和實木地板納入征稅范圍。中國企業所得稅還對符合條件的環保、節能節水所得實行免征、減征所得稅政策，并取消了高污染、高能耗以及部分資源型產品出口退稅的政策。中國還開征了水資源、礦產資源補償費、排污費等多項收費項目。

3.中國的生態補償制度。中國生態補償制度最早實施是針對采礦業對生態環境造成的嚴重影響和破壞。1983年云南省以昆陽磷礦為試點，每噸礦石征收0.3元，用于采礦區植被恢復及其他生態破壞的恢復和治理。之后，其他一些省（區）陸續效仿開始征收礦產開發的補償費用。隨后，中國又開始對森林生態效益進行補償。1989年在四川樂山的學術研討會上正式提出了森林生態效益補償的政策思路。1998年森林生態效益補償基金也正式納入《森林法》。《森林法》規定，國家設立森林生態效益補償基金用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。從此中國開始實施天然林保護、退耕還林、自然生態區環境建設與保護等一系列工程，出臺并實施了有關生態環境保護與補償的措施，推動中國生態補償進入快速發展階段。2006年中國“十一五”規劃提出按照誰開發誰保護，誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。在“十二五”規劃中加快建立生態補償機制，加強重點生態功能區保護和管理，增強涵養水源、保持水土、防風固沙能力，保護生物多樣性。2007年發布《國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見》，提出中國將在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等四個領域開展生態補償試點，從而推動了生態補償實踐的發展。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）中還提到要實行資源有償使用制度和生態補償制度。《決定》要求加快對自然資源及其產品價格的改革，要全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本及修復效益，堅持使用資源付費和誰污染、破壞生態環境誰付費原則，逐步將資源稅擴大，將占用各種自然生態空間納入征稅范圍。為實現耕地、河流湖泊休養生息，要穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。要發展環保市場，推行節能環保、排污權、水權、碳排放交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場機制，推行環境污染第三方治理。

內蒙古自治區根據自身特點實施了草原生態獎補機制，讓退化嚴重的草原通過實行階段性禁牧得以休養生息，使超載過牧的草原通過實行草畜平衡的措施防止退化，成功地使草原植被平均覆蓋度比2010年增加了近6.5%，草群平均高度增加了2.5厘米，草群“長高”直接反映了內蒙古草原生態的改善。

二、對中國生態政策的簡評

1.生態補償政策、補償模式單一。中國的生態補償是以市場為主導的補償方式，這種單一的補償方式容易導致補償效率低下，滋生尋租腐敗現象，同時生態補償僅僅依靠政府容易使得政府預算負擔過重。中國可以借鑒西方一些國家的做法，充分利用市場這一資源將生態補償以招標的方式投放市場，以提高生態補償的效率，降低生態補償成本。

2.補償范圍較小。中國目前已經實施的生態補償主要局限于退耕還林、天然林保護、礦區植被恢復等內容，而且只是在部分區域實行，并沒有全面推開。中國可以將生態補償的范圍擴展到水資源、礦產資源以及大氣等多個方面。

3.關于生態補償的法律法規不健全。中國目前還沒有一部專門的生態環境補償的法律法規，現存的一些生態補償法規只是分散在有關環境保護以及自然資源的法律法規和規章制度中。在稅收方面，中國目前尚未制定以促進環境保護、生態治理為目標的特定稅種。雖然中國的消費稅、資源稅等稅種都與環保生態產業緊密相連，但這些稅種的設立并不是專門出于環境保護的目的，而只是在調節收入的同時起到了促進環境保護的作用。中國的主體稅種雖然具有一定的低碳環保功能，但這些功能只是單向的，即只對低碳環保行為進行激勵而沒有對高耗能、污染行為進行稅收懲罰，這樣主體稅種并不能從源頭上抑制環境污染、減少資源浪費，起不到環境保護的作用。另外中國的資源稅目前只針對礦產和鹽征稅，現行資源稅僅將部分不可再生資源納入征稅范圍涉及的范圍，較為狹窄，而對水資源、草原、森林等具有重大生態價值的可再生資源的開發和利用缺乏調節。中國應效仿其他國家加大資源稅征收范圍，如將水、森林、草原、海洋等生態資源以及生態環境破壞、制造噪聲、碳排放等行為也納入征稅范圍。

注釋

①經濟合作發展組織成員國包括奧地利、比利時、加拿大、丹麥、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國、日本、芬蘭、澳大利亞、新西蘭、墨西哥、捷克、匈牙利、大韓民國、波蘭、斯洛伐克。

[1]張杰.對我國環保政策、法規的淺析[J].黑河學刊，2009，（5）.

[2]廖紅英，孫志威.發達國家低碳政策對我國經濟發展的啟示[J].生態經濟，2011，（5）.

[3]孫繼華，張杰.國外生態補償經驗借鑒研究[J].北方經貿，2013，（4）.