產業園區建設發展模式的現實特征和創新途徑
——以遼寧省為例

遼寧社會科學院 梁啟東 李天舒

產業園區建設發展模式的現實特征和創新途徑
——以遼寧省為例

遼寧社會科學院 梁啟東 李天舒

產業園區是產業空間聚集的載體，一般是指一個國家或者一個地區的政府根據經濟發展的內在要求，通過行政或市場等多種手段，劃出一定的區域，制定發展規劃與政策，由政府或政府委托其他部門進行統一規劃、建設、管理和經營的產業區域。“十一五”時期以來，遼寧產業轉型升級的一個重大變化就是產業布局的理念和思路實現了重大的突破，堅持以產業聚集區和產業集群化拓展新興產業的發展，產業園區作為以增量調結構的推動力量，已經成為創新創業發展的重要載體，成為拉動老工業基地制造業乃至整體經濟增長的重要引擎。因此，從產業園區的視角觀察和把握區域經濟及其產業競爭力的現狀與前景，探討創新產業園區建設發展模式問題，對推進區域經濟結構戰略轉型和長遠發展具有重要的意義。

一、產業園區已經成為區域產業發展的基本載體

產業園區是個較為寬泛的概念，是高新區、經濟技術開發區、保稅區、自由貿易區、出口加工區、技術城等各種園區和開發區的統稱。產業園區化發展的產業組織功能特點是：基于產業園區這一綜合性功能平臺，提供適宜于企業進駐和發展的基礎設施等各種環境，在一定的地域空間內群集大量企業，以產業集聚和產業鏈耦合為基礎，吸納生產要素集中投入，資本人才科技集聚，從而充分發揮產業空間布局的生產力作用。東北振興戰略實施以來，特別是“十一五”時期以來，產業園區進入集中快速建設期。近年，遼寧一直把產業集群工程作為一項重要的工業發展工程，著力推進100個重點產業集群建設(其中包括分布在縣域的40個產業集群)。據2013年年末的統計，全省超百億產業集群已經達到85個，其中超千億產業集群達到5個。產業園區已經構成遼寧產業發展特別是制造業的關鍵部分，產業園區的規劃、布局、建設和發展對區域產業轉型升級產生了較為明顯的促進效應。

1.把新興特色產業聚集區作為布局和招商的主題。圍繞優勢、特色產業培育產業集群、發展專業化園區，主題概念招商、產業集群招商成為工業增量發展的新理念。產業布局理念從產業集群概念進而向特色產業基地概念轉變，與“工業規模集中”的工業園區的概念比較，實現了一個較大的提升。各個城市逐漸形成有特色的主題招商概念并逐漸形成至少一個有品牌、有規模、有影響力的產業集群。沈陽的沈北新區、渾南新區等都以主題概念鮮明的若干產業聚集區打開了產業和新城建設的發展空間。

2.產業布局從簡單的點狀、塊狀布局向跨行政區域的經濟區、經濟帶轉變。遼寧從2008年起實施遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區、突破遼西北三大區域發展戰略，按照在城市連接帶上布局一批園區和中小城鎮，形成城市帶、經濟帶的思路，一批產業園區迅速形成和崛起，成為城鎮建設和產業發展的重要節點。遼寧沿海經濟帶的重點區域由最初提出的“五點一線”中的7個園區發展為2013年年末的45個重點園區，規劃總面積超過5000平方公里，已累計開發土地近1000平方公里，年銷售收入已過萬億元。沈陽經濟區57個產業園區初具規模，產業轉型升級的方向和路徑更加清晰，先進裝備制造、新材料、生物醫藥等產業呈現出集群式發展，產業園區已經成為新興產業和先進制造業成長的重要空間。

3.新興產業聚集區與新型城鎮化建設協同推進。把握經濟活動的空間集聚與經濟增長、新型城鎮興起的關系，產業聚集區與城市發展有機融合。以產業園區為載體推進城鎮化，新興城鎮與業已形成的新興產業集群實現空間布局選擇的同一性。產業聚集區是工業結構優化升級的平臺，也為新型城鎮化提供了有力支撐。2008年9月本溪市在沈陽和本溪兩個城市的節點地區規劃建設60平方公里的生物醫藥產業基地，包括生物醫藥、醫療器械和健康服務三個功能區。以生物醫藥產業為依托建設沈本新城。經過5年多的發展，本溪藥都和生態新城建設都已初具規模。生物醫藥產業已經形成研發、中試、生產、銷售、物流、教育完整的產業鏈條，累計引進和落地產業及科研項目200多個，積蓄產能超過1000億元，53家藥業企業實現投產運營，同時還引進6所高校。沈本新城建成區面積超過20平方公里，集聚人口15萬人。本溪生物醫藥科技產業基地已經上升為國家級生物醫藥科技產業基地、國家級高新技術開發區。

二、產業園區現實建設發展模式面臨的主要問題

在我國產業園區從行政級別劃分為國家級、省級、市級、縣級等不同級層政府管轄的園區，最普遍采用的管理體制是園區管委會作為地方政府的派出機構負責園區的規劃、建設、管理和運營的準政府管理模式。在現實經濟發展中，產業園區已經成為區域經濟發展中產業組織和產業空間布局的重要選擇。如很多省市地方政府都提出未來的產業和企業都要進入產業園區的設想，有的省市明確規定：今后，凡新建和引進的項目，一般應按照產業布局規劃進入園區(基地、小區)發展，有關部門原則上不再審批園區外現址擴規項目。產業園區已經成為所在區域經濟發展的重要組成部分甚至是主體部分，因而采用園區管委會作為建設和管理的主體面臨許多新的問題。

1.園區開發建設模式相對單一，政府參與園區建設與運營的程度比較高。產業園區的特點是規模比較大，開發建設周期比較長，短期內難以取得較大的成效。目前，大部分產業園區都是由政府直接或間接負責管理，包括確定園區發展方向、支配和調動資源，考核和評價相關的園區開發和建設活動等。很多園區管委會在園區建設發展中實質處于主體地位，負責園區規劃編制、征地、基礎設施建設、招商引資、園區服務平臺建設等一系列的運營行為。產業園區在建設發展中，普遍存在園區管委會逐漸增加機構設置和人員編制的問題，衍生出龐大的準政府管理機構和人員。特別是在產業園區跨行政區設置的情況下，經濟區與行政區還存在管理體制的摩擦，面臨行政主體多元、管理體制各異、利益格局復雜的難題。

2.園區開發建設的融資渠道狹窄，積累了地方財政風險。園區開發主要依靠政府投入、上級補助和銀行貸款，特別是園區的基礎設施建設大部分依靠財政直接投入。在投資方式上，尚未形成市場化、多元化園區基礎設施建設融資模式。由于園區建設各方面的資金需求量大，政府的可用財力和投資能力有限，加重了地方政府債務負擔。目前，僅有部分園區通過組建投資建設開發公司建立了相應的投融資平臺，還有相當多的園區尚未搭建投融資平臺。

3.園區的發展中存在追求規模速度的慣性，集約化發展水平有待提高。地方政府主導型的產業園區建設發展模式，在產業園區開發建設初期效果比較明顯，可以通過地方政府的主導作用和動員能力，集中人力、物力資源進行大規模投入，采用產業、項目引導和投資帶動，從而在較短時間內快速積累相關的產業資源和形成一定的產業規模。但是由于個別地方政府把發展產業園區作為追求發展速度的重要載體，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，難以避免不利于產業園區可持續發展的短期行為。如園區之間存在一定的產業同構性問題，經濟互補性不足；部分園區投資強度偏低，土地集約利用率低；部分園區綜合配套服務功能與企業需求有較大差距等。產業園區的集中建設，也容易帶來土地、資金、勞動力等供應短缺問題。因此，地方政府主導產業園區發展具有一定的風險性，如若園區運轉不好，地方政府就會背上包袱和負擔，甚至影響地方經濟的穩定和持續發展。

三、創新產業園區建設發展模式的途徑

產業園區的建設是漸進的過程，重在構建合理緊密的區域產業分工和合作的關系。產業園區發展中如何處理好政府與市場的關系是個關鍵問題，產業園區的發展前途在很大程度上取決于其組織結構方面的適應能力。遼寧經過“十一五”時期以來產業園區的快速擴張階段，區域產業園區的空間布局基本完成，發展定位基本明晰，部分產業園區已經具備了相當的基礎和潛力，產業園區進入提升集約化發展水平的關鍵時期，創新產業園區建設發展模式是產業園區實現轉型升級、提質增效等發展目標的必然選擇。因此，在產業園區的管理體制上應逐步探索產業園區市場化的開發建設模式，提升產業園區開發操作和運營管理的效率與效益。把產業園區建設成經濟結構調整與發展方式轉變的重要載體和主導力量，提升園區經濟對區域經濟發展的帶動力和貢獻率。

1.產業園區的建設發展從政府主導型的模式轉入到政府參與型的模式。改革開放伊始，產業園區是作為一種特殊經濟區出現，承載著體制創新和產業發展的先行和示范的重任，因而，采取了政府主導和以管委會準政府機構體制對產業園區進行建設和運營管理的模式。在現實的區域經濟發展中，產業園區更多地已經是作為一種有效的產業組織形式和合理的產業空間布局形式而普遍興起，多數產業園區不再具有特殊經濟區的定位和功能。因此，應逐步轉變政府在產業園區開發建設中的職能和作用，建立政府推動與市場化運作相結合的產業園區管理運行機制。形成符合市場經濟規律，與國際慣例接軌的管理體制和運行機制。優化行政區劃管理，支持通過合理的行政區域調整，使城市新區、產業聚集區與所在行政區管轄范圍相一致。

2.鼓勵有條件的園區實行政企分開，建立專門的園區資產運營管理公司。健全產業園區投資建設運營機制，鼓勵重點園區建立國有控股或獨資的建設開發公司，即將產業園區土地等資產所有權及使用權確權量化，采取土地量化、資產量化等，建立股份合作經營公司，搭建產業園區市場化開發建設、經營和投融資平臺。從各產業園區管理體制現實基礎出發，推進產業園區管委會與建設開發公司政企分開、開發與管理兩權分離。建設開發公司作為園區的實際運作機構，以獨立法人形式代表管委會行使資產經營管理權，統籌推進園區土地開發、市政基礎設施建設、招商引資及綜合服務設施建設，并按現代企業制度和市場經濟原則運作。就是說政府是產業園區的重要投資主體，但委托專業化公司對產業園區進行市場化運營。園區建設開發公司可通過配套商業用地開發、稅收返還、委托基礎設施項目建設、土地升值獎勵等方式，掌握較為穩定的現金流和合理的利潤空間，促進園區穩步發展。如國家級經濟開發區盤錦遼東灣新區，在新區管委會下設國有獨資公司(遼濱鑫誠開發建設有限責任公司)，實行獨立法人、獨立經營模式，以實體公司的身份全面承擔起了新區投融資、商業地產、公共服務設施建設等，實現運營主體與園區企業共贏。

3.引入專業的園區開發商和園區運營商，完全實現市場化運作和公司化運營。引入社會資金參與園區開發，鼓勵以公有民營、民辦公助、股份制等多種經營形式投資產業園區建設，擺脫政府作為產業園區建設發展單一主體的既有格局，豐富產業園區的治理機制。引入專業的工業地產發展商，提高項目的管理水平和運營效率。園區的開發建設運營價值鏈涉及諸多的環節，包括系統規劃、開發建設、產業導入和培育、人口導入、要素聚集、公共服務等，需要整合很多的專業知識和能力，直接引入專業的園區開發商和運營商，是提升園區管理專業性的一個重要途徑。支持和鼓勵各類投資者采取合資、合作、獨資、租賃等形式到園區投資創辦企業園區、區中園或園中園，由企業自主招商、自我發展。鼓勵支持國內外投資者采取BT、BOT等多種合作方式參與園區的基礎設施建設，建造標準廠房、專業市場、倉儲設施等功能性、基礎性項目，開展物業租賃經營等。如大連軟件園股份有限公司于1998年開發運營大連軟件園，首創“官助民辦”園區開發管理新模式。從2006年起，大連軟件園股份有限公司又先后在武漢、蘇州等地投資和運營武漢光谷軟件園、蘇州高新軟件園等多個專業化園區，已成為國內領先的從事園區綜合開發、管理和運營的專業服務商。

4.鼓勵引進和發展非政府性質的公共服務機構和專業化中介服務機構，為園區企業提供全方位的專業化服務。鼓勵和支持企業參與產業園區的公共信息、公共試驗和檢測、技術創新、金融服務、人才培養等公共服務平臺建設。規范發展技術評估、檢測認證、產權交易、成果轉化、生產力促進中心等中介機構。通過政府購買服務等方式，改善和提高園區公共服務的質量與水平，更好地滿足園區創新創業服務、人才服務和商務服務等需求。探索實行代理招商制，創新招商引資機制。可委托國內外知名企業、各類商會、行業協會和社會組織等為產業園區招商代理，為園區引進重大項目發揮作用。

[1]李毅中：《中國特色的新型工業化道路內涵及其基本特征》，載于《經濟學家》2013年6月8日。

[2]馬遷玉、鄔冰：《基于縣域經濟視角的遼寧產業園區發展研究》，載于《東北大學學報：社會科學版》2009年第6期。

[3]王輯慈等：《創新的空間——企業集群與區域發展》，北京大學出版社2001年版。

[4]臧新、李菡：《垂直專業化與產業集聚的互動關系》，載于《中國工業經濟》2011年第8期。

[5]鄧曉蘭、鄭良海、侯英：《關中經濟區經濟聯系測度與財政體制調整政策研究》，載于《經濟地理》2011年第7期。

[6]梁振君：《海南省不少產業園區的體制機制創新問題刻不容緩》，載于《海南日報》2012年9月18日。