吉林省新型農村社會養老保險發展分析

文/陳欣欣

一、吉林省農村社會養老保險發展歷程

（一）探索起步階段

1992年1月3日民政部正式出臺《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，這對中國農村社會養老保險的發展起到了至關重要的推動作用，由此全國29個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的700多個縣（市、區）都相繼開展了農村社會養老保險事業，而其中的200個縣（市、區）政府還針對當地情況頒布了具體的暫行辦法。至1992年底，全國950多個縣（市、區）參加農村社會養老保險的人數已達2600多萬，收繳保險金8億元。1993年，吉林省農村社會養老保險制度也開始確立，當時的重點對象是有固定收入的農民，如鄉鎮企業職工、村干部、民辦教師等，因其具有固定收入、參保意識強、積極性高，而且能夠在農村起到示范作用。截至1993年底，吉林省48個縣市的6.2萬人參保了養老保險，共收取養老保險費750萬元，吉林省農村社會養老保險事業開始緩慢發展。

（二）萎縮倒退階段

在吉林省農村社會保險事業發展的過程中，逐漸暴露出一些問題，如保險面窄、投保人數增長緩慢、地區發展不平衡等。1998年，吉林省有730個鄉鎮開展了農村社會養老保險，占全省鄉鎮總數的78.5%；開展農村社會養老保險的村有3344個，占全省村總數的33%。但從參保人數來看，比例卻偏低。吉林省累計參保人數為19.1萬人，僅占全省農村總人口的1.6%，占農村勞動力的3.8%。1999年，國務院開始對農村社會養老保險工作進行清理整頓，農村社會養老保險的參保人數開始不斷下降，全國大多數地方的農村社會保險工作基本停滯。從2000年開始，吉林省參保人員退保的情況開始出現并逐漸增多。

（三）創新發展階段

2002年，十六大提出要在“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”之后，農村社會養老保險開始由萎縮進入一個創新的發展階段。2003年以后，全國各地相繼開展新型農村社會養老保險試點，逐步擴大新型農村社會養老保險的覆蓋范圍，并且適時創新發展新型農村社會養老保險的制度模式，使新型農村社會養老保險取得了較快發展。2009年9月《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》出臺之后，到2011年底，中國新型農村社會養老保險覆蓋面達到60%以上。吉林省在2009年底，也正式頒布了《吉林省新型農村社會養老保險試點實施意見》，這標志著吉林省的農村社會養老保險進入全新的發展階段。主要試點地區分別為長春市的朝陽區、四平市的鐵東區、吉林市的磐石市、遼源市的東豐縣、白山市的八道江區、通化市的東昌區、白城市的鎮賚縣、延邊州的和龍市以及松原市的寧江區。到2012年6月，新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險已覆蓋吉林省60個縣（市、區）。其中，有320萬人左右參加了新型農村社會養老保險。

二、吉林省新型農村社會養老保險制度發展現狀

吉林省自2009年開展新型農村社會養老保險試點以來，試點范圍擴大迅速，截至2013年12月末，吉林省有610萬人參加了新農保。目前吉林省已經實現新農保和農村獨女戶夫婦養老保險試點制度的整合以及新老農保制度的整合。

目前，吉林省實施新農保制度遵循的原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”，由政府主導，農民可以自愿參保。新農保制度由個人繳費，集體進行補助，政府再進行補貼，社會統籌與個人賬戶相結合。吉林省新型農村社會養老保險制度的內容主要涵蓋參保范圍、基金籌集方式、養老金待遇等內容。就參保范圍來看，可以參保的農村居民是年滿16周歲（不含在校學生），同時沒有參加城鎮職工基本養老保險。農村居民只要符合參保范圍，都可在戶籍所在地自愿參加新農保。就基金籌集方式來看，新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助以及政府補貼構成。其中，個人繳費的標準設定為五個檔次，即100元、200元、300元、400元、500元，不同地區還可根據實際情況增設繳費檔次。如長春市的朝陽區和凈月開發區的繳費標準設定檔次除上述五個之外，增設了600元、800元和1000元三個檔次；長春市雙陽區則設定了100元到1000元10個檔次。對參保人來講，可以根據自身經濟條件選擇繳費的檔次。除個人繳費外，還可以給予補助。省及試點縣 （市、區）政府對參保人繳費按6∶4的比例給予補貼。就新農保的養老金待遇來看，由基礎養老金和個人賬戶養老金組成?；A養老金計發標準為每人每月55元，所需資金由中央財政補助?？h （市、區）政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，所需資金由當地政府承擔。個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部存儲額除以139（與城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。年滿60周歲未享受城鎮職工基本養老保險待遇的有農村戶籍的老年人，憑本人有效身份證件，經鄉 （鎮）人力資源和社會保障服務站（所）審核，報縣 （市、區）人力資源和社會保障行政部門批準，從年滿60周歲的次月起，按月享受養老金。

三、吉林省新型農村社會養老保險發展存在的問題

（一）農村居民收入低造成繳費檔次偏低

2013年，吉林省農村居民人均純收入為9621.2元，而吉林省城鎮居民人均純收入為22274.6元，農村居民人均生活消費支出7379.7元，而城鎮居民人均消費性支出為15932.3元?？梢钥闯?，吉林省農村居民的人均純收入仍然偏低，結余較少，造成農村居民沒有過多的資金繳納新型農村社會養老保險費，所以就繳費檔次來看，大多數農民選擇低檔次繳費。

（二）基礎養老金水平普遍較低

上文提到，吉林省新型農村社會養老保險的養老金待遇包括兩部分，即基礎養老金和個人賬戶養老金。其中，基礎養老金計發標準為每人每月55元，所需資金由中央財政補助。縣 （市、區）政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，所需資金由當地政府承擔。個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部存儲額除以139（與城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。以吉林省發放基礎養老金較高的地區為例，長春市朝陽區和凈月開發區發放基礎養老金的標準為每月60元，而吉林省其他地區基本均為每月55元。相對其他省市來看，基礎養老金的標準仍較低。例如實施城鄉居民養老保險一體化的鄭州市的基礎養老金月標準為65元。

（三）城鄉居民社會養老保險制度二元結構面臨發展困境

在《社會保險法》中有這樣一條，對有條件的地區來講，可把城鎮居民和農村居民社會養老保險兩項制度合并為一項制度，即實現城鄉居民社會養老保險制度一元化。目前，河南、江蘇、浙江等地均已實現城鄉居民社會養老保險制度的一元統籌。但就吉林省來講，城鎮居民社會養老保險制度和新型農村社會養老保險制度還處于分離狀態，這就影響了農村勞動力向城鎮流動或戶籍變動的效率，不同的養老保險制度之間進行協調的社會成本和管理成本都較大，也在一定程度上阻礙了勞動力的轉移和城鄉一體化的發展。具體來看，一是城鎮居民社會養老保險與農村社會養老保險制度的分離阻礙勞動力的轉移。當農村勞動力轉移到城鎮時，其居住地也相應發生轉移，并且其養老保險賬戶也將隨之發生變動，在吉林省現行的分立的城鎮居民社會養老保險和農村社會養老保險兩種制度下，由于兩種制度之間的銜接不夠完善，這就造成居民因其居住地的轉移而使養老保險的轉移發生障礙，從而得不到有效保障，尤其對農村剩余勞動力的自由流動產生影響。二是相互分離的居民社會養老保險制度對經辦管理和養老保險基金的調控是不利的。由于吉林省城鎮居民社會養老保險制度和新型農村社會養老保險制度存在差異，各自成立各自的體系，所以其承辦要有各自的經辦機構和管理人員，這就需要占用大量的人力，經辦機構的服務效率也必定低于實施城鄉居民社會養老保險一元化統籌地區的經辦機構。居民一旦發生居住地遷移和戶籍轉換，就會對養老保險的經辦工作造成一定負擔。此外，由于城鎮居民社會養老保險基金與新型農村社會養老保險基金各自獨立運行，也造成了基金使用效率低，抗風險能力弱，從而較難發揮基金共濟互助的保障作用。三是相互分離的居民社會養老保險制度也不利于城鄉一體化的構建。從長遠來看，吉林省實現城鄉一體化是必然的發展趨勢，而養老保險制度的分立將城市和農村分割開來，將給城鄉一體化造成巨大障礙。

四、吉林省新型農村社會養老保險發展的政策建議

（一）提高農民收入，增強繳費能力

要增強吉林省農民的繳費能力，應該從提高農民收入方面著手。增加吉林省農民的收入，對作為農業大省的吉林省來說是至關重要的，也是實現城鄉一體化的必由之路。增加農民收入應從增加農業科技投入角度著手，促進農業高產、高效發展。針對吉林省不同地區特點制定相應的農業發展扶持政策，幫助農民增產增收，提高吉林省農民的人均純收入。此外，還應繼續加大新型農村社會養老保險的宣傳引導工作，提高農民的參保意識，從而提高繳費檔次。

（二）政府加大扶持力度，提高基礎養老金水平

吉林省政府應與縣（市、區）政府共同加大新型農村社會養老保險的扶持力度，提高基礎養老金待遇水平。省政府可與縣（市、區）政府各按一定比例負擔基礎養老金的發放，因各地區經濟差異可有所區別。對經濟水平較為落后的縣（市、區），可提高基礎養老金的負擔比例；對經濟水平較高的縣（市、區），可適當減少基礎養老金的負擔比例，縣（市、區）政府提高基礎養老金的負擔比例。通過這種方式，增加政府扶持的力度，可以增加農民養老金的待遇水平。

（三）借鑒其他省市經驗，實現城鄉居民社會養老保險一元化統籌

在城鎮居民社會養老保險制度實施前后，部分城市已經相繼進行了城鄉居民養老保險一體化的嘗試。北京市先后制定了《北京市城鄉居民養老保險辦法》和《北京市城鄉居民養老保險辦法實施細則》，將未被城鎮企業和機關事業單位養老保險覆蓋的城鄉居民統一納入城鄉居民養老保險，其中包括失地農民和農民工兩類特殊人群。鄭州市城鄉居民基本養老保險制度從建立之初就實行了城鄉居民養老保險的一體化，較早實現了城鄉統籌。鄭州市在2008年和2009年相繼出臺了《鄭州市城鄉居民基本養老保險試行辦法》和《鄭州市城鄉居民基本養老保險辦法》，其中對參保范圍做了明確規定，即有本地戶籍的年滿16周歲以上（不含在校學生），而且沒有參加城鎮職工基本養老保險及被征地農民基本生活保障的城鄉居民，都可以參保并交納養老保險費。采取個人繳費、經濟組織補助、政府補貼的籌資方式。繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、700元、900元、1000元、1200元、1500元10個檔次。此外，上海、天津、重慶、成都、江蘇等地也都實現了城鄉居民社會養老保險的一元化統籌。吉林省應積極借鑒這些省市的先進經驗，探索吉林省各地區城鄉居民社會養老保險的統籌模式。

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[2]李德勝.吉林省農村社會養老保險問題研究[D].長春:東北師范大學,2013.

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