淄博市經濟園區轉型升級研究

文/王顏紅 王友軍

園區經濟是指一個區域的政府根據自身經濟發展要求，通過行政和市場等多種手段,集聚各種生產要素，在一定的空間范圍內進行科學整合,使之成為功能布局優化、結構層次合理、產業特色鮮明的企業集聚發展模式。近年來隨著經濟的發展，淄博市各工業園區已經成為創新和發展的重要載體，在自身建設及促進社會經濟增長方面取得了巨大成就，擁有了一大批在國內及山東省內占有重要位置的企業和產品，但離園區轉型升級的要求還有很多差距，還存在諸多問題亟待解決。加快經濟園區轉型升級，對于淄博市轉方式調結構，優化產業布局，打造主導產業集群和產業鏈，培育經濟發展增長極具有重要意義。

一、淄博市經濟園區發展的基本情況

淄博市現有省級經濟開發區10家，轄區面積465.64平方公里（不含淄博經濟開發區），其中，已開發面積186.73平方公里，工業用地83.95平方公里。

（一）從經濟指標看，投資規模不斷擴大

2013年，淄博市9個經濟開發區完成地區生產總值（GDP）1245億元，占全市的35%；財政一般預算收入71.5億元，同比增長22%；實現主營業務收入3827億元，同比增長12%；利稅總額117.6億元，同比增長31%；進出口額46.2億美元，同比增長14%。

（二）從產業發展看，產業集群初步形成

高新區建立了“國家新材料成果轉化及產業化基地”、“國家火炬計劃生物醫藥產業基地”、“國家火炬計劃先進陶瓷特色產業基地”、“國家火炬計劃功能玻璃特色產業基地”；擁有國家級研究中心12家，院士工作站20家，省級研發中心72家；總投資80多億元，按照專業化劃分孵化器、加速器國際化運作模式規劃建設的先進陶瓷、生物醫藥、精細化工和高分子材料、新能源、先進制造、電子信息6大特色產業創新園已初具規模；高標準建設的中國功能玻璃、無機非金屬納米材料、先進陶瓷、現代醫藥、先進裝備制造5大產業示范基地和鋁加工、鈦合金和不銹鋼3個有色金屬新材料板塊基本形成；新材料、現代醫藥、精細化工、先進裝備制造、電子信息和高技術服務業6大特色產業創新集群加速壯大。

（三）從項目投資看，項目建設加快進行

截止到2013年，9個經濟開發區累計完成固定資產投資2174億元，累計實際利用外資25.64億美元。淄川開發區正大電源年產100萬只動力電池項目、山東科恒LED基片級高純度氧化鋁擴產項目、山東國岳新上PDC石油鉆頭項目，高青開發區投資30億元的磁谷風電設備總裝基地項目，桓臺東岳氟硅材料產業園離子膜產業化項目等一大批技術含量高、拉動作用強、地區貢獻率高的大項目、好項目加快建設，園區發展后勁和潛力明顯增強。

二、淄博市經濟園區發展中存在的問題

（一）園區經濟增長方式粗放

園區經濟在快速發展的過程中積累了大量問題，已成為制約園區發展的瓶頸。許多園區還沿襲著以投入擴張為主的高投入、高消耗、高排放的粗放增長方式，不僅使淄博市的土地、能源、環境等資源不堪重負，還使得園區經濟產出效益較低，園區的綜合效益不高。同時，園區的傳統政策優勢、土地優勢早已弱化，要素驅動的不可持續性開始顯現。現有的產業大量處于產業鏈的低附加值端，低端產業集群的驅動作用也開始弱化。園區的社會職能相對缺失、城市功能相對不足，也成為制約淄博市園區進一步發展的重要因素，因此，園區經濟急需尋求新的動力和模式。各類園區作為國家產業和經濟發展的重要載體，必須通過轉型升級改變現有粗放的增長方式，提高園區社會經濟的綜合效益。

（二）園區科技自主創新能力不強

隨著園區產業的不斷發展，科技進步和自主創新對園區經濟發展的推動作用正在不斷增強，這就使得淄博市很多過度依賴政策優勢和要素投入發展的園區面臨發展的瓶頸。園區經濟的發展不能長期建立在基于資源和勞動力的比較優勢之上，必須以動態的技術變遷和產業升級為基礎。同時，經過多年的發展，“低成本”戰略發展優勢減弱，科技創新成為產業和園區轉型升級的必由之路，也是拉動園區發展轉型升級的又一個重要動力。科技創新引領園區轉型升級可以分為外源型和內源型兩種模式。外源型主要是指通過招商引資直接吸引高新技術產業和項目進駐，逐步形成完整產業鏈，進而形成產業規模和集群效應，通過消化引進吸收再創新，推動產業實現轉型和升級。內源型主要是指通過不斷技術引進、吸收、改造、消化和突破創新，大力引進和培養創新型和高層次人才隊伍，增強龍頭骨干企業的科技核心競爭力，用可持續的科技創新能力帶動產業的可持續發展。

（三）園區發展面臨資源環境約束

當前，淄博市很多園區的發展面臨資源環境的約束，主要原因是園區在過去的發展歷程中對資源要素的投入形成了過度依賴，而無論是資源的供給還是環境的承載能力都是有限的。一方面，淄博市大部分園區還處于要素驅動的發展階段，園區產業的發展對土地、能源、交通等資源的依賴性較強。另一方面，經過十幾年的發展及擴建，園區及其周邊資源的承載力已至極限，限制了園區及產業的進一步發展。同時，資源的總量供給不足和區域分配的不均衡也在一定程度上制約了園區的發展。從總體上看，資源能源總量是不斷減少的，未來將嚴重地制約和影響包括園區在內的區域經濟發展。因此，轉變經濟增長方式，減少經濟發展對資源能源投入的依賴，減輕經濟發展過程中對環境的破壞已經成為園區經濟下一步發展的必然選擇。

（四）園區管理體制滯后

目前，淄博市經濟園區大致有四種管理模式：一是“區管鎮（街道）”模式。該模式將開發區管委會作為政府派出機構，下轄鎮辦，鎮辦負責轄區內社會事務管理。淄川、高青、沂源主要采用這種模式。二是“區鎮合一”模式。該模式將開發區和鎮辦的管理機構合并，機構按行政區管理機構設置，一個機構兩塊牌子。桓臺、臨淄、博山主要采用這種模式。三是輕型結構模式。開發區管委會僅承擔管理職能，無下轄鎮辦。該模式在征地、項目落地等方面比較被動，發展要素受到制約。張店采用的是這種模式。四是產業園區模式。即以企業為主體的開發區體制，園區主要由企業來規劃、開發和管理。桓臺東岳氟硅材料產業園區采用這種模式。從當前的發展情況看，多種管理模式并存的管理體制已經不適應經濟園區的快速發展，管理體制明顯滯后。經濟園區轉型發展，必須解決園區的管理體制問題。

三、淄博市經濟園區轉型升級的對策

（一）加強統籌協調，轉變園區增長方式

轉變園區經濟增長方式是園區轉型升級的重要方向。以數量擴張為主的高投入、高消耗、高排放的粗放增長方式不但不可持續，而且對社會環境資源造成了巨大的負擔。戰略性新興產業、高新技術產業和現代服務業是支撐和引領轉型升級的新的重大增長極，積極有效地引導其做大做強，是園區轉型升級的主要抓手和重要著力點。

1.加快實施新興產業倍增計劃。圍繞優化戰略性新興產業、高新技術產業發展環境，在對淄博市資源基礎、產業結構和戰略性新興產業的階段成果開展廣泛調研的基礎上，全力抓好落實，推動戰略性新興產業實現新的快速發展。

2.加快培植創新成長產業鏈。培植創新成長鏈條是園區轉型升級的關鍵所在。2013年，立足比較優勢，淄博市選出了包括先進陶瓷、稀土材料、環保催化劑、新能源汽車在內的首批20條高新技術創新產業鏈，要以此為依托，逐條做好技術和市場研究，高起點定位、高標準規劃，明確發展方向和發展目標，培植優勢產業集群，力爭打造一批千億級的產業集群。

3.抓好戰略性新興產業項目。突出抓好總投資630億元的107個新興產業重大項目，總投資192.7億元的41項國家和省、市級戰略性新興產業項目，全力做好保障工作，使這些項目在園區轉型升級過程中發揮積極的引領帶動作用。

（二）加大科技投入，引領園區自主創新

創新是轉型發展最強大最持久的驅動力，要想實現經濟園區的轉型升級，必須依靠源源不斷的創新動力。

1.加快推進創新中試基地建設。充分發揮高新區在科技創新方面的輻射帶動作用，全面加強生物制藥、精細化工和高分子材料、無機非金屬材料等公共創新平臺建設，吸引海內外相對成熟的領先科技成果來淄博中試和就地產業化，不斷提高創新水平。

2.抓住機遇大力引進先進裝備、技術和人才。把招商引智、招商引技放到與招商引資同樣重要的位置，瞄準世界科技前沿和產業發展的尖端，舍得花大價錢引進先進的技術、設備、人才，快速提升淄博市經濟園區的創新人才隊伍素質。

3.引導園區內企業積極培育發展科技研發機構。大力實施園區企業創新能力提升工程，鼓勵企業充分發揮主體作用，加強與一流研發機構的交流合作，不斷增加科技研發投入，切實提高經濟園區的自主創新能力。

（三）發展綠色經濟，破解資源環境約束

破解園區發展的資源環境約束是園區轉型升級亟待解決的現實問題。從園區發展規律的角度看，園區發展的初級階段往往采取要素驅動的發展模式，隨著經濟規模的不斷擴張，園區將突破要素驅動發展，向集群驅動、創新驅動、環境驅動的發展模式轉變。

1.牢固樹立“環境保護是經濟社會發展的命門”意識。淄博市作為一個依托資源開發興起的老工業城市，二氧化硫、煙塵、粉塵等污染物排放量很大，環境保護和節能減排的壓力依然較大。我們需牢固樹立環境保護的命門意識，積極探索環保新道路，加快淄博園區經濟轉型升級。

2.嚴把建設項目環評審批關。認真履行“環保第一審批權”和“一票否決權”。認真落實環境影響評價、總量確認等制度，對未進入園區集中建設的項目、環境敏感區不符合相關規定的項目、園區配套環境基礎設施不完善的項目、沒有總量指標來源或不能滿足總量控制要求的項目、違反行業準入條件的項目等一律不予審批。

3.加強環保技術的研發與引進。以環境保護工作激發環保產業市場，激發綠色經濟，加快新技術研發推進，加快環保產業的發展。研究出臺環保科技研發、引進、推廣管理辦法，具體指導各項工作。加大投入，設立專項基金，建立健全環保人才庫。加大VOCS污染防治、除塵、脫硫、脫硝、揚塵治理、在線監測等科技重大瓶頸問題的攻關力度。加強宣傳，積極推廣，切實發揮高科技在環保治理中的顯著作用，努力推進環保產業發展，大力發展綠色經濟，切實破解園區經濟的資源環境約束。

（四）完善服務功能，理順園區管理體制

園區一直是我國經濟發展最具活力的部分，在體制機制改革方面一直走在經濟社會發展的前沿，但是隨著改革開放的深入和市場經濟體制的建立，園區與非園區之間的政策差異日益縮小，園區傳統的政策優勢日漸弱化，這也使園區發展喪失了一種重要的助推力量。因此應突破政策、體制、機制束縛的要求，使園區重新獲得政策、體制、機制的優勢，使園區重新成為淄博市經濟社會發展和體制機制改革的先導區和示范區，這對于助推園區發展和轉型升級具有重要的意義和作用。

1.明確園區功能定位，強化園區職能職責。借鑒外地產業園區管理模式，結合本地實際，園區在建設初期可采取準政府的管委會體制，即管委會作為政府的派出機構，相對獨立，其主要職能是園區的經濟開發、規劃和管理，為入園企業提供服務，完善園區內的基礎設施及國有資產經營管理等行政管理和企業化運作的職能，而園區的征地拆遷等社會事務主要交付園區所在鄉鎮執行，這樣有利于園區管理機構集中精力加快產業發展；發展到一定規模，側重于招商引資、人才的引進與勞動力的培訓、勞工管理及倉儲運輸等；建設成型后，則由管理轉向服務，進一步完善環境、衛生等配套設施建設，進一步引進高新技術人才和加強科研培訓力度，推動企業創新發展，使園區得到可持續發展。

2.落實行政管理權限，提高行政服務效率。從對先進地區考察情況看，發展比較快的經濟園區一般都實行“區鎮合一”或“區管鎮（街道）”模式。這兩種模式的優勢在于，開發區責、權、利統一，園區、鎮（街道）職責明確，職能不再交叉。鄉鎮（街道）承擔了轄區內行政職能，開發區能夠把主要精力用于整體規劃、招商引資和開發建設。因此淄博市對于轄區內鎮辦較多的經濟園區也可推行“區管鎮（街道）”模式，對只有一個鎮辦的開放區實行“區鎮合一”模式，并賦予省級經濟開發區全部管理權限。

3.健全配套制度，實現園區協調運行。一是建立財稅扶持機制。處于開發初期的園區，正值大投入大開發的高峰期，當前園區又無可支配收入，所以對園區實行財稅扶持十分必要，也十分重要；待園區產業經濟發展到一定規模，可在園區設立一級財政，同時，授權園區開發公司儲備一定量的土地，整合可抵押資產，從事投融資及資產經營活動，增強園區自我管理、自我發展的能力。二是建立投資項目準入指標評價體系。堅持重大項目集體論證制，組織專家科學篩選，對項目的用地規模、投資強度、發展前景、環保節能、完成期限、稅收回報期限等主要指標進行嚴格審查，提高招商引資成效；項目入駐后，建立重點項目領導聯系制和督察評比制，通過明確項目聯系領導、項目牽頭單位、項目業主三方的職責任務，通過定期不定期的督察評比，實行獎優罰劣，責任追究，狠抓跟蹤落實。三是增強園區對企業的管理職能。不僅要強化園區管理機構對企業的服務管理職能，而且要明確企業的職責義務，以確保園區的協調運行。

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