“省直管縣”體制改革研究

文/郝 磊

“郡縣治，天下安”?！笆≈惫芸h”體制改革主要表現在“強縣擴權”改革和“省直管縣”財政體制改革兩個方面。我國大部分地區進行“省直管縣”改革的根本目的就是壯大縣域經濟，進一步推進縣域經濟的發展。自1992年開始，河北、浙江、廣東、江蘇、安徽、河南、江西、湖北、吉林等地進行了“強縣擴權”改革試點，對經濟發展較快的縣、市（縣級市）進行了擴權，賦予其更大的經濟社會管理權力。截至2009年，共有河北、吉林、黑龍江、福建、重慶、北京、天津、上海等22個省級行政單位實行了“省直管縣”的財政體制改革。至2012年底，全國除民族自治地區外全面推行了“省直管縣”的財政改革。

一、我國“省直管縣”典型模式

我國的“省直管縣”體制改革經過多年實踐，許多地方已經形成了具有自身特點的管理模式。其中，以全面放權的浙江模式、注重戰略創新的重慶模式和“先擴權再直管”的湖北模式最有代表性，對其他地方具有重要的參考借鑒意義。

（一）全面放權的浙江模式

新中國成立以來，浙江省一直實行“省直管縣”體制。1980年，在全國實施“市管縣”體制的時候，浙江省結合其具體省情，雖然完成了撤地建市的改革，但地級市并沒有真正享有財權和人事權。而且當時浙江省縣域經濟發展勢頭良好，有許多縣進入“百強縣”名單，在地方財政中占有重要地位。1994年，僅浙江省30個發達縣的財政收入就占到省財政總收入的70%，浙江省因此成為我國縣域經濟最發達的省份。浙江省的具體做法一是在財政體制上，預算內資金由省財政與縣財政結算，預算外各種“費”由省與市結算；二是在政策傳達、業務指導上，市財政局對縣財政局仍屬行政上下級關系。為了激勵強縣，幫助弱縣，省財政確立了“抓兩頭、帶中間、分類指導”的政策，即不同類型實行不同的政策，不搞“一刀切”。1992年、1997年、2002年、2006年和2009年五次出臺相關政策，擴大經濟強縣在財政、經濟管理和社會事務管理等方面的權力。省將部分審批權下放到縣并擴大縣的自主經濟管理權限，大大調動了縣發展經濟的積極性。浙江在對縣下放各種權限的同時，上收了人事權力，形成了財力分配分層次、財政管理激勵與約束相結合的“兩保兩掛”“兩保一掛”“億元縣上臺階”“兩保兩聯”和“三保三聯（掛）”政策，把縣級財政與市級財政放在平等的地位，一視同仁。浙江省在2008年實行的生態環保財力轉移支付是一項重大的制度創新，在全國是首創，標志著浙江省在生態補償方面邁出了主動的、探索性的一步，基本解決了建立生態補償機制的重大難題。

（二）注重戰略創新的重慶模式

重慶市實行的市政府直接管理區、縣體制，對“省直管縣”體制改革具有一定的借鑒意義。重慶按照黨中央、國務院“思想領先、平穩過渡”的總體要求，進行了行政管理體制調整和創新。重慶先后三次進行了行政區域調整，撤銷了地市級中間管理層次，形成了市—區、縣—鄉鎮三個行政層級或市—區（下設街道辦事處）兩個行政層級，市對所有區、縣直接管理，區、縣對鄉鎮直接管理，行政層級呈扁平狀態，從而降低了行政管理成本，提高了行政管理效率。同時，為了解決市級行政機關之間執法職責交叉、扯皮推諉、監管缺位、效率不高的問題，重慶還進行了行政管理體制改革，采取了“市級執法聯動”措施，創新行政管理方式，提高政府行政管理效能，為實施市級行政機關執法聯動、整合執法資源、降低行政成本、減少執法擾民提供了保障。重慶采取的區、縣放權是指市政府將部分直轄市管理經濟社會的權限下放，授權給區、縣行使，以適應區、縣經濟社會發展的需要，促使區、縣經濟社會快速發展。重慶實施區、縣放權改革試點的主要做法一方面是擴大萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等6個區的行政權項，增強這6個區統籌本地經濟社會發展的能力。通過依法界定、依法授予和依法委托三種方式，重慶將原來由市政府或市政府委托各部門行使的一些行政權力交給這6個區政府行使。另一方面是優化配置資源，以達到增強萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等6個區帶動周邊經濟社會發展能力的目的。市直接管理區、縣體制是重慶推動地方行政管理體制改革的一項重大創新，是重慶在多年的行政管理實踐中不斷探索、長期積累的經驗總結。

（三）“先擴權再直管”的湖北模式

湖北省的“省管縣”改革采取“先擴權再直管”的方式。20世紀90年代以來，湖北城市經濟與縣域經濟一度發展緩慢，縣鄉財政困難比較突出，成為制約湖北崛起的重要因素。為了解決這個問題，湖北省于2003年開始進行財政體制上的“省直管縣”改革。為了消除阻礙縣域經濟發展的體制性障礙，更好更快地發展縣域經濟，湖北按照“能放則放”原則，下放了一些適合縣域經濟發展的權力給那些經濟規模較大、發展潛力明顯的縣，擴大這些縣發展縣域經濟的自主權，為這些縣的縣域經濟的快速發展提供更加有利的條件。2004年4月，湖北省決定在全省實行省管縣（市）的財政管理體制。除恩施自治州所屬的8個縣（市）根據民族自治的有關法律繼續由恩施自治州管理外，其他52個縣（市）全部實行了省直接管理的財政體制。到2006年，湖北省縣域生產總值達到3800億元，比2003年增加了近7億元；農民人均純收入達3254.96元，比上年凈增了300多元。數據表明，湖北省實施“省直管縣”的財政管理體制，激發了縣域經濟發展的活力。2007年初，湖北省召開全省縣域經濟工作會議，宣布除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經濟社會管理權限。2011年1月，湖北省所有省級共享稅收入全部下劃到市、縣，作為市、縣的固定收入，增加了市縣財政權限。湖北省政府實施的“強縣擴權”是一種轉型過程的不斷推進，積累了一些有益的轉型經驗。

二、“省直管縣”體制改革存在的問題

我國全面推進“省直管縣”體制改革有其必要性，但基于國情的特殊性，在“省直管縣”財政改革中也存在一些問題，有可能制約“省直管縣”改革優勢的發揮。

（一）各省市區經濟發展不平衡，省級部門管理難度過大

我國疆域遼闊，東、中、西部區域經濟發展不平衡，即使是同處于一個經濟帶的不同省份，其經濟條件也有很大的差異。此外，我國西部各省區的經濟發展水平又與其他省份有著很大的差異，在這樣的條件下并不是所有的省份都適合“省直管縣”。我國當初建立市管縣體制的初衷是為了使經濟發達的地級市充分發揮輻射作用，帶動周邊縣域經濟的發展。如果不根據地方具體經濟條件而實行“一刀切”，盲目地全面推進“省直管縣”財政改革，必然會制約“省直管縣”財政體制積極作用的發揮。

“省直管縣”體制在管理半徑和管理難度上都面臨極大的挑戰，由于數目的劇增和下屬管理單位的財政體制不健全，使得這種管理面臨著規模和質量的雙重考驗。在部分省份尤其是民族自治地區，一些縣級所在地距離省會（首府）城市路途遙遠，交通通訊基礎設施建設薄弱，實行“省直管縣”后，管理半徑和管理難度都會大大增加。省級政府很有可能出現監控疏漏和預決算大意，而縣級政府也會由于自身經驗不足面臨著不小的財政風險。同時，由于各省市區的縣域經濟社會發展水平存大巨大差異，從而增大了省級財政的調控、管理難度。因此，及時準確、因地制宜地監督管理是全面推行省管縣必須考慮的問題。

（二）行政管理體制改革不同步

很多省份在實行“省直管縣”改革中遇到的最大問題就是行政體制和財政體制不相配套。省市縣政府間人事權、財權、事權配置不一致，很容易產生市縣級政府間的摩擦和權力博弈，可能制約“省直管縣”財政體制積極作用的發揮，影響市級行政管理權的實施以及市級對縣域經濟的支持力度和積極性。盡管省級政府與縣級政府的財政轉移關系在“省直管縣”條件下不需要通過地級市而直接發生，但由于地級市政府在行政管理體制上作為縣級政府的上一級管理機構，它可以運用自身所擁有的其他相關權力為本級政府謀求利益，從而影響縣域經濟的發展。由于縣的行政隸屬關系并沒有改變，擴權縣為了爭取到一些大型項目，既要向省政府爭取資金、政策，又要向市政府匯報工作，爭取支持，由于沒有其他體制改革的配合，使得擴權縣面對省市兩級時關系難以處理，工作難度加大。

（三）地方稅制建設落后

世界上大部分發達國家實行的是三級政府，由于政府層級少，每級政府都會有相應的主體稅種與之匹配，為該級政府的正常運轉提供充足的財力支撐。我國推進“省直管縣”財政改革的主要目的是加強省級財政對縣級財政的責任，充實縣級財政，并消除地市級政府對所轄縣域經濟發展的束縛。我國自1994年實行分稅制改革以來，將相關稅種分別劃歸中央或地方或實行中央和地方按比例分成，但省級以下的地市、縣、鄉鎮三級政府缺少相應的主體稅種，需要上級政府的撥款與稅收返還來維持自身運轉。我國地方稅制建設的落后與全面推進“省直管縣”財政改革形成矛盾，在當前縣級政府缺乏主體稅種作為財政收入來源的條件下，“省直管縣”財政改革必然會導致省級財政壓力加大，降低省級政府有選擇性地扶助省內經濟發展水平相對落后的縣市的能力，限制了“省直管縣”財政改革促進縣域經濟發展和城鄉基本公共服務均等化功能的發揮。

三、對“省直管縣”體制改革的政策建議

針對我國“省直管縣”改革中存在的問題，筆者有以下幾點建議。

（一）根據各省市區經濟條件實行分類改革

由于我國不同地區經濟社會發展進程存在較大差異，因此“省直管縣”財政改革不可能采用同一模式，也不存在適用于所有地區的最優模式。因此，改革一方面須循序漸進、逐層推進，另一方面，改革方案的制定必須堅持“因地制宜、區別對待”的原則，根據各省市區經濟條件的差異實行分類改革。從各地的實踐看，實行“省直管縣”財政體制需要具備的基本條件一是省級財政的宏觀調控能力。省級財政須擁有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發展，否則，也只是管理形式上的改變，造成“管理失效”。二是市級財政的實力相對較強。三是縣域經濟應具有較強的自我發展能力?！笆≈惫芸h”財政體制改革后，縣級行政區作為一個相對獨立的經濟區域被賦予了更大的發展自主權，但自主權并不代表發展能力。總之，在推進“省直管縣”財政體制改革時，不應該盲目地全面推進，而要根據各地的現實經濟條件實行分類改革。

（二）推進行政管理體制改革

在推進“省直管縣”財政改革的同時，必須同時推進“省直管縣”行政管理體制的改革。首先，在各省市區經濟條件實行分類改革的基礎上，適宜大力推進“省直管縣”財政改革的省份要同時進行行政管理體制改革。其次，在大力推進“省直管縣”財政體制改革的省份同步進行的行政管理體制改革必須徹底，將地級市和縣級上下兩級政府改革作為平行的同級政府，賦予縣級政府與原先地級市政府相同的管轄轄區內各種社會、經濟事務的權利。最后，在減少了地級市這一行政管理層級的基礎上，相應縮減地級市、縣級政府相關機構的人員編制，消除冗員，提高各級政府的運行效率，促進“省直管縣”財政體制改革對地方發展的積極作用。

（三）加快地方稅制建設

隨著我國“省直管縣”財政體制改革的不斷推進，縣級政府缺乏自身主體稅種的弊端將逐漸凸現，這對加快地方稅制建設提出了要求。1994年的分稅制改革解決了中央政府與省級政府間的財政收入分配問題，我國應該借助當前的“省直管縣”財政改革契機，著力解決省以下各級政府間的財政收入分配問題，加快地方稅制建設。在實行“省直管縣”的省份，將原先有從屬關系的地級市與所轄縣之間的財政改為平行運行，可以借鑒發達國家的經驗，設立物業稅或其他稅基不易流動的稅種作為縣級政府的主體稅種。省級政府應賦予縣級政府完全支配本級主體稅種收入的權利，鼓勵地方政府培育稅源，以經濟的發展帶動自身財政收入的增長。通過加快地方稅制建設，可以增強縣級地方政府的財政自我供給能力，減少“省直管縣”財政改革給省級政府帶來的財政壓力，提高省級政府扶持省內落后地區經濟發展的能力，充分發揮“省直管縣”財政改革的積極作用。

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