河北省新型城鎮化面臨形勢與實現路徑

河北省社會科學院 彭建強

河北省新型城鎮化面臨形勢與實現路徑

河北省社會科學院 彭建強

當前，我國正處于傳統城鎮化向新型城鎮化過渡轉型的重要時期。河北省新型城鎮化發展面臨產業機構深度調整和區域一體化發展的特殊背景，處于加速發展和加速轉型的關鍵階段。近年來，河北積極實施城鎮化戰略，城鎮建設取得顯著成效，與此同時，全省城鎮化發展還相對滯后，還存在一些問題。推進河北省新型城鎮化進程，應從農村轉移人口市民化、優化城鎮布局、推進城鄉一體化、促進產城融合、提升建設管理水平等方面采取重點舉措。

城鎮化；城鄉一體化；產城融合

當前，中國經濟正處在一個增速趨緩、蓄勢求變的關鍵時期。這時，城鎮化作為一個關系全局的重要戰略，其重要性正在得到全國上下越來越多人的重視。而新型城鎮化概念的提出，源于在新的時代和發展階段背景下，我國城鎮化發展所面臨的環境和條件的巨大變化，以及傳統城鎮化發展模式走到今天所積累的一些不良后果和問題的日趨嚴重化。

河北省的新型城鎮化建設，一方面同全國很多地區一樣正面臨著很多新的機遇和挑戰，另一方面它也有著自己特殊的發展環境和問題。了解當今河北省城鎮化發展背景條件和面臨形勢的深刻變化，知曉當前城鎮化發展的具體階段及其特征，并對我們現在城鎮化發展的具體狀況和其中存在的主要問題予以充分掌握，是我們下一步走好新型城鎮化道路的基本前提。

一、河北省城鎮化發展形勢的分析與判斷

(一)經濟社會發展背景的新變化。

1.全國一般性分析。經過三十多年的改革開放，我國經濟社會發展已進入到一個發展方式快速轉型和城鄉關系深刻變革的歷史新階段，這些發展條件和背景環境的新變化，使我國未來城鎮化建設所面臨的形勢顯得更加嚴峻。

首先，如何在產業結構優化升級和資源環境氣候約束逐步增強的大背景下，努力提高城鎮經濟增長的速度和其對人口的集聚力、吸納力，將是未來很長時期內我國城鎮化發展所必須面臨的重要挑戰。當前，迫于生產要素成本的快速上升和資源環境壓力的不斷加大，原來主要表現外延擴張的粗放型經濟增長模式已完成了其歷史任務，傳統的主要依靠投資來吸引就業、擴大人口的城鎮化道路也將走到盡頭，我們必須盡快尋求和適應未來城鎮化發展的新的牽引機制。這對于中心城市來講，未來其對人口的吸納可能要更多依賴其服務業的發展，但同時產業結構的優化升級對人力素質的要求也在逐步提高；對于次中心城鎮來說，盡管它們可以部分通過接納中心城市的重化型轉移產業來增加進城人口，但資源、環境、氣候越來越大的壓力對其將是一個嚴重的約束。

其次，是在城鄉關系上“劉易斯拐點”的到來，將導致人口紅利的逐漸喪失和人口向城鎮流動意愿與比例的下降，農民進城的動力機制將面臨考驗。近年來，隨著我國勞動力總量的趨頂和開始進入老年社會，以及城鎮居住成本的快速提高和國家對農村發展與改革事業的傾斜式投入，農村勞動力向城鎮的轉移開始出現逐步放緩的跡象，民工荒現象已經不時出現。這表明我國已開始正式進入劉易斯拐點期。劉易斯拐點的到來，標志著中國人口紅利的基本結束，勞動力成本的上升將會成為未來城鎮經濟發展的一大困擾，而這反過來也會削弱城鎮經濟對人口的吸納能力；同時，這也標志著我國未來的城鎮化微觀動力機制將面臨嚴峻考驗，因為隨著城鎮生活成本的提高和農村要素收入與社會保障能力的提高，農村人口向城鎮的流動與轉移其利益牽引機制已開始不斷弱化。

2.河北特殊性分析。具體到河北省下一步城鎮化發展的背景條件而言，產城融合度較低和節能減排巨大壓力下產業結構的艱難轉型，以及內環京津、外沿渤海的特殊地理區位，將是我們未來一段時間內不得不面對的獨特考驗。

首先，從經濟發展基礎來看，產業布局的相對分散化和今后一段時期內較大幅度的產業結構轉型,將是河北省下一階段城鎮化發展所面臨的兩個基本挑戰。多年來，由于多方面的原因，河北省的經濟布局相對分散，企業向城鎮各種產業園區和開發區的集中相對滯后，產城融合度較低。2011年，河北省在地區生產總值、工業總產值、規模以上工業企業數、固定資產投資、社會消費品零售總額等指標上，設區城市占全省的比重分別比全國平均水平低了28.4個、19.1個、25.3個、14.7個、26.0個百分點。此外，相對全國來講，河北省的產業結構問題表現得更為突出，節能減排任務特別繁重。在2013年國家公布的《大氣污染防治計劃》中，河北按要求在2017年年底前要降低4000萬噸煤炭消耗，以及壓減6000萬噸鋼鐵、6000萬噸水泥、3000萬重量箱玻璃的產能。如此的壓縮產能力度，很顯然將會對河北省一段時期內城鎮經濟的發展和就業稅收的提高產生重大影響。

其次，從區域環境來看，河北省內環京津、外沿渤海的地位區位，對河北省城鎮化發展的影響將是機遇與挑戰并存。一方面，以京津為核心的京津冀地區是我國重要的政治文化中心，同時產業結構完善，基礎設施發達，具備城市化加快發展和城市群快速形成的基礎條件。當前，河北省沿海地區發展和冀南地區發展均已進入國家戰略規劃，京津冀協同發展和環渤海一體化戰略國家也正在積極謀劃，此區域的城鎮化發展正處于一個歷史上最好的時期。但另一方面，由于體制機制影響，京津冀框架下的河北城鎮化發展也面臨著一些特殊的障礙和問題。這主要表現在，一是在現行層級式城市體系管理模式下，首都北京集中了大量的公共資源，同時功能定位又過多，導致其對周邊地區的虹吸效應不斷；二是在財政分灶吃飯體制下，京津冀三地的城市化發展各自為戰，導致該地區城市區域布局不合理，城市間缺乏合理分工和有機聯系。

(二)城鎮化發展所處階段的判斷。

總體上看，現在河北省城鎮化發展正處在加快發展的中間階段、穩步發展的關鍵階段和轉型發展的過渡階段，正面臨著快速發展、穩步發展和轉型發展的多重任務。

1.快速發展。城鎮化一般規律表明，當城鎮化率處于30%～70%之間時，是城鎮化中期階段，發展速度相對較快。新中國成立60多年來，河北省的城鎮化發展大致經歷了以下3個階段。第一階段為新中國成立至改革開放前，城鎮化發展十分緩慢。第二階段為1979年至2000年，城鎮化率持續穩步上升，年均增長1個百分點以上。第三階段為2001年至今，城鎮化步入加速期，城鎮化水平從30.7%增至2012年的46.8%，城鎮化率年均增長1.5個百分點。可以看出，從發展速度的態勢來說，當前河北省城鎮化正處于快速發展的中間階段。

2.穩步發展。工業化是城鎮化發展的助推器，但其前期與后期對城市化的影響是會有差異的。在工業化的前期，只要資本積累和投入得到保證，經濟發展速度就會得到保持，城鎮人口的擴充速度也就會得到保障。但在進入工業化中后期以后，由于經濟社會轉型等原因，支撐經濟增長的條件表現得復雜而難得，城鎮化的動力也開始變得相對脆弱和多變，現在較高的城市化發展速度實現起來和以前相比已開始變得困難。河北省當前的城鎮化發展就處于這樣一個高速度相對脆弱的時期，屬于穩步發展的關鍵階段。

3.轉型發展。當前，經過最近三十年的發展和釋放，我們自1978年以來建立在一定程度的開放搞活基礎上的城鎮化發展模式，其自身所蘊含的各種紅利已將近耗盡，加上各種背景環境與條件的逐步變化，它所面臨的各種困難和問題也開始凸顯。其結果是，以往注重空間擴張、形式上粗放低效、缺乏統籌考慮的傳統城鎮化模式已走到盡頭，追求公平共享、集約高效、協調可持續的新型城鎮化道路正呼之欲出，而我們正處在由傳統舊城鎮化向未來新型城鎮化發展轉型的過渡階段。在此階段，積累起來的問題較多，城鎮化發展體制與結構破舊立新的任務較重，總體面臨的局勢相對嚴峻。

二、河北省城鎮化發展的總體現狀

近年來，河北省積極實施城鎮化戰略，城鎮化發展步入快速階段，取得顯著成效。同時，整體上看河北省城鎮化還相對滯后，還存在一些突出問題。

(一)發展的成效。

1.城鎮化速度明顯加快。2012年，城鎮化水平為46.8%，比2003年提高13.3個百分點，年均增長1.5個百分點，高于全國同期增長幅度。各個設區市城市發展迅速，城市人口增加比2003年增加了320萬人。全省現有100萬人口以上城市達到4個，50萬～100萬人口城市達到6個，20萬～50萬人口城市達到10個。

2.城市承載能力顯著增強。近些年河北省重點加強了道路、給排水、污水和垃圾處理、燃氣、集中供熱等城市基礎設施建設，設市城市基礎設施水平得到較快提升，污水集中處理率92.42%、人均道路面積17.84平方米、燃氣普及率99.86%，分別列全國第4位、第6位、第4位。同時商業、教育、文化、衛生、體育等公共服務設施同步得到加強，城市服務功能不斷完善。

3.城市環境建設的力度逐年加大。“退二進三”工程進展順利，目前絕大部分有污染的工業企業已退出市區。大部分分散的燃煤鍋爐已經拆除，黃標車治理、渣土運輸和建筑工地管理等全面展開。開展了大規模的植樹活動，全省設市城市建成區綠化覆蓋率42.07%、綠地率37.32%、人均公園綠地面積達14.26平方米，分別列全國第4位、第6位、第6位。10個城市被評為國家園林城市，5個縣被評為國家園林縣城。

4.居住條件明顯改善。截至2012年，全省城鎮人均住房面積達到32.5平方米，累計解決165.7萬戶城鎮居民住房困難，保障覆蓋率達到16.9%；累計投入25.1億元，完成了30萬戶農村危房改造。

5.城市管理得到加強。先后出臺了加快推進城鎮化進程、壯大中心城市促進城市群快速發展、推進產業聚集發展、全面推進縣城建設等多個重要文件以及30多個配套政策，為加快推進城鎮化進程提供了有力保障。同時完成了新一輪城市總體規劃修編，設區市控詳規基本實現全覆蓋，對城市的規劃控制越來越得到重視。實行市、區、街三級管理模式，設區市機械化清掃率逐年提高，城市容貌得到改善。

(二)存在的問題。

1.城鎮化水平和質量依然滯后。2012年河北省城鎮化率低于全國平均水平5.8個百分點，與周邊山東(52.4%)、山西(51.3%)、內蒙古(57.7%)、遼寧(65.7%)有明顯差距。按城鎮戶籍人口計算，河北省城鎮化率只有33%左右。部分長期生活在城市的農民工，在子女入學、社會保障等方面還不能與城鎮居民享受平等待遇，農業轉移人口市民化的任務相對繁重。

2.城鎮化布局形態不盡合理。全省城鎮布局總體上比較分散，環首都、沿海等優勢地區聚集發展的態勢不夠強。全省大城市帶動能力弱，中等城市數量少，縣城平均人口規模僅為8萬人，小城鎮發育遲緩，缺乏特色和實力。

3.城鄉發展不夠協調。城鄉“二元”經濟結構仍然是河北省最突出的矛盾之一，兩者在總體規劃、基礎設施建設、公共服務普及、要素平等自由流動等方面還存在很多亟待改進的地方。作為統籌城鄉發展的基本單元，縣域經濟質量不高，工業化、城鎮化、農業現代化發展不充分、不協調。

4.城鎮化發展模式比較粗放。河北省城鎮基礎設施和公共服務供給能力相對不足，資源和環境壓力不斷加大，城市建設缺少地域特色。河北省目前有11個歷史文化名城和82個千年古縣，很多優秀歷史文化沒有得到很好挖掘、保護和利用。

5.城鎮化發展的動力支撐和制度保障能力較弱。河北省產業層次偏重、偏低，吸納就業數量和穩定性較差。產業布局相對分散，產城互動、融合發展的程度相對較低。戶籍制度、土地產權與交易制度、城鎮財政體制與管理體制等方面的改革進程也相對滯后。

三、推進河北新型城鎮化的重點任務

1.著力推進農村轉移人口市民化。圍繞河北省日益凸顯的“半城鎮化”，整體走分類指引，有序推進的發展道路。“分類治理”就是要針對有進城意愿的農村轉移人口，積極提供平等的市民待遇，加快推進異地城鎮化,針對沒有進城意愿的農村人口,確保其農民權益不受傷害，走就地城鎮化道路。“有序推進”就是要逐步引導農村轉移人口與常住居民共同參與城鎮公共事務的管理，推動其由簡單的進入城市向生產方式、生活方式、思維方式、行為習慣等全方位的深度城鎮化轉變。

2.著力優化城鎮化布局形態。依托北京、天津兩大核心城市，加快發展石家莊、唐山兩大區域中心城市，培育壯大邯鄲、保定等次級中心城市，做大做強縣城，構建“雙核、兩翼、兩帶、五軸、多支點”的京津冀城鎮空間格局,形成“核心城市——區域中心城市——中小城鎮”三級規模結構合理、功能特色互補的城鎮體系。

3.著力推動城鄉緊密銜接。以基礎設施銜接為突破口，統籌城鄉交通、通信、能源、水利、環保等基礎設施布局和建設，推動公共服務向農村延伸。以社會保障為重點，健全城鄉一體的社會保障體系，促進全省各類基本社會保障從戶籍人口擴大到常住人口，逐步實現城鄉居民養老保險、基本醫療保險等社會保障的城鄉有效接續。以城帶鄉，進一步形成城鄉間產業的緊密聯系，促進農村面貌改造提升，形成城鎮化與農業現代化的協調聯動。

4.著力推進產城融合發展。圍繞河北省經濟發展處于工業化中后期的階段特征以及新型城鎮化建設的產業需求，調整鋼鐵、化工為主導的工業結構，加快發展現代物流、金融保險、商貿服務、信息服務等現代服務業，抓好都市型、城郊型觀光農業，增強城鎮化發展的產業支撐，推進新型工業化、信息化和城鎮化的深度融合與互動發展。

5.著力提升城鎮建設水平。著力發揮城鎮在人口、產業、土地、資金等各方面的空間集聚效應，形成城市獨特的功能集聚和對資源要素的高效配置，推進城鎮的財富增長。以智慧、低碳、宜居等理念為指導，走城市、自然與人協調相融的發展道路，推動城市發展向品質提升轉型。

6.著力推動體制機制創新。創新城鄉治理機制，打破傳統“市管縣”的治理模式，對于符合設市條件的地區要重啟設市進程，對于人口規模不斷擴大的縣鎮要依據其發展特點積極的探索管理權限下放的途徑和模式，逐步構筑城鄉間相對平等的治理模式。創新社會管理機制，積極推進城市社區規范化建設，搭建城市社會治理工作的綜合信息平臺。協調推進土地、戶籍、資金等相關制度改革，破除城鎮化發展的政策瓶頸，整體上激發各個市場主體活力，塑造市場化推進的嶄新動力，推動新型城鎮化全面、有序、高效展開。

[1]王素齋：《新型城鎮化科學發展的內涵、目標與路徑》，載于《理論月刊》2013年第4期。

[2]李成驊：《科學發展觀指導下的新型城鎮化戰略》，載于《求是》2012年第14期。

[3]劉嘉漢、羅蓉：《以發展權為核心的新型城鎮化道路研究》，載于《經濟學家》2011年第5期。

[4]仇保興：《中國的新型城鎮化之路》，載于《中國發展觀察》2010年第4期。

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：A

：2095-3151(2014)44-0004-04